詮釋稅收管理轉(zhuǎn)型和稅收體制

書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟。書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟。第第頁詮釋稅收管理轉(zhuǎn)型和稅收體制論文關(guān)鍵詞：政府財政稅收政策稅制改革

論文摘要。改生產(chǎn)型增值稅為消費型增值稅，雖然有利于統(tǒng)一稅制，有利于向公共財政轉(zhuǎn)型，但其本身并不是向公共財政轉(zhuǎn)型，而只是增值稅類型的變化。從根本上看，向公共財政轉(zhuǎn)型實際上是政府行為和政府制度的轉(zhuǎn)型;從目前情況看，向以所得稅為主的直接稅制轉(zhuǎn)型的條件逐漸形成，增值稅轉(zhuǎn)型和內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌是今年的稅收工作的兩個重點。

向公共財政轉(zhuǎn)型是中國財稅體制改革的基本目標，這一點已經(jīng)寫進了十六屆三中全會通過的關(guān)于完善市場經(jīng)濟體制的決議之中。然而，具體到稅收體制上，公共財政表現(xiàn)在哪些方面，現(xiàn)行體制在哪些方面與此不相符合，轉(zhuǎn)型如何進行。似乎并未完全清楚。

前兩年，鑒于擴張性財政政策效應(yīng)不佳，民間投資啟動不力，學(xué)界提出了從生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅轉(zhuǎn)變的建議。因為生產(chǎn)型增值稅只對企業(yè)購進的原材料扣減增值稅，而對投資部分不抵扣，是一種對投資征高稅的政策。況且，現(xiàn)行增值稅是1993年通貨膨脹嚴重時制定的，在很大程度上包含了反通貨膨脹的目的?，F(xiàn)在，雖然投資增長已經(jīng)有點過快，民間投資也開始復(fù)蘇，決策的時滯問題已經(jīng)相當明顯，但是，將“增值稅由生產(chǎn)型改為消費型，將設(shè)備投資納入增值稅抵扣范圍”仍有其積極意義，是在統(tǒng)一稅制上前進了一大步。

然而，改生產(chǎn)型增值稅為消費型增值稅，雖然有利于統(tǒng)一稅制，有利于向公共財政轉(zhuǎn)型，但其本身并不是向公共財政轉(zhuǎn)型，而只是增值稅類型的變化。由于增值稅是一種流轉(zhuǎn)稅，流轉(zhuǎn)稅是一種間接稅，其稅源來自于生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)。而以流轉(zhuǎn)稅為主，是無法實施公共財政體制的。因為，既然政府的稅收主要來自生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)，來自于生產(chǎn)和貿(mào)易企業(yè)，那么，政府及其官員關(guān)注的中心自然是生產(chǎn)和流通，其精力也主要放在企業(yè)身上，投資建設(shè)，發(fā)展經(jīng)濟成為政府工作的中心。再加上在目前的體制條件下，評價官員政績的主要指標是經(jīng)濟增長率和招商引資的多少，而不是提供基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的狀況。在這種情況下，我們的政府就是一個發(fā)展型或者建設(shè)型政府，我們的財政也仍然是建設(shè)財政或者經(jīng)濟財政，不可能是公共財政?？梢?，相對于以階級斗爭為綱，政府工作以經(jīng)濟建設(shè)為中心是一個巨大的進步，而相對于公共財政目標，政府工作以經(jīng)濟建設(shè)為中心，就值得思考和榷商。

從根本上來看，向公共財政轉(zhuǎn)型實際上是政府行為和政府制度的轉(zhuǎn)型。即從面對企業(yè)轉(zhuǎn)向面對個人，從與民爭利轉(zhuǎn)向為民謀利，從區(qū)別（實際上是歧視）對待轉(zhuǎn)向公平交易。因此，要實施公共財政，必須從以間接稅為主轉(zhuǎn)向以直接稅為主、以流轉(zhuǎn)稅為主轉(zhuǎn)向以所得稅為主。這樣，納稅的主體就主要是公民個人，而非企業(yè)。在這種情況下，政府就得面對全體公民，其與公民的關(guān)系就是與納稅人之間的交易關(guān)系，政府向公民提供公共服務(wù)，公民向政府提供一個等價與之交換，稅收就是提供公共服務(wù)的報酬。

政府提供的公共服務(wù)究竟如何，收取的稅收是多是少，當然不是由政府說了算數(shù)，而要由納稅人來評價。這樣就能形成納稅人對政府行為的制衡和監(jiān)督，只有在納稅人的制衡和監(jiān)督下，政府的行為才能轉(zhuǎn)變。而在流轉(zhuǎn)稅為主的制度安排下，這一切是很難實施的。因為稅收主要來自于企業(yè)，與納稅人隔著一層，稅多稅少與個人無直接關(guān)系，因而缺乏監(jiān)督政府行為的激勵。這樣一來，政府行為也不可能轉(zhuǎn)變。從目前情況來看，向以所得稅為主的直接稅制轉(zhuǎn)型的條件逐漸形成，有關(guān)方面應(yīng)當抓緊研究，積極促進，分步實施。首先，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和收入的增加，所得稅的增長很快，盡管個人所得稅的偷漏稅現(xiàn)象相當嚴重，其增長速度也是稅收增長中最快的，其比重已經(jīng)超過了10%?，F(xiàn)在要做的首先是轉(zhuǎn)變其征收方式。目前，個人所得稅采取的是代扣代交的方式，這雖然保證了一定的稅收收入，減輕了稅收部門的負擔，但這并不是所得稅征管的一個恰當?shù)姆绞剑损B(yǎng)成稅收部門的依賴心理和偷懶行為以外，更重要的是不利于個人納稅意識的培養(yǎng)和形成，其征稅的直接和間接成本很高。其次，內(nèi)外資企業(yè)所得稅的并軌已經(jīng)不能再拖，今年有可能付諸實施。從本質(zhì)上來講，對外資企業(yè)的優(yōu)惠，就是對內(nèi)資企業(yè)的歧視，不僅低估了內(nèi)資企業(yè)的市場價值，而且造成了劣勝優(yōu)汰的效應(yīng)。因此，統(tǒng)一稅負不僅解決了稅收制度中一個嚴重而明顯的不公平問題，而且有利于消除資本流出和流入不對等的問題，緩解匯率升值的壓力。進而為企業(yè)稅制的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。再次，消費稅改革也在加緊實施，這也是轉(zhuǎn)向直接稅制的一個重要方面。筆者其所以提出和討論這一問題，目的在于明確稅制改革的方向。

就今年的稅收工作來看，增值稅轉(zhuǎn)型和內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌是兩個重點。國家稅務(wù)總局提出的原則是“將在保持稅收收入穩(wěn)定較快增長的前提下，積極穩(wěn)妥地分步對現(xiàn)行稅制進行有增有減的結(jié)構(gòu)性改革?！睘榱私档投愔妻D(zhuǎn)型對財政收入的影響，有關(guān)部門計劃先從東北及一些重點扶持的行業(yè)試點，“允許企業(yè)抵扣當年新增固定資產(chǎn)中機器設(shè)備投資部分所含的進項稅金”，然后逐步推廣。這樣，此次改革可能采取“逐步轉(zhuǎn)型”的辦法。比如，投資中機器設(shè)備只允許增量抵扣;也可能采取分行業(yè)逐步轉(zhuǎn)型的辦法。必須指出，這種辦法雖然可以實施，但要注意區(qū)別對待可能造成新的扭曲，因為“保持稅收收入穩(wěn)定較快增長的前提”就是值得討論的。1998年以來，中國經(jīng)濟年平均增長率7.8%，而稅收收入（不包括關(guān)稅和農(nóng)業(yè)稅）增長19.1%，兩者的差距十分明顯，2021年二者的差距更大，經(jīng)濟增長9.1%，而稅收增長超過了20%。稅收增收超常增長，有稅收結(jié)構(gòu)調(diào)整的原因，也有加強征管的原因，還有不可比的因素，例如，中國的經(jīng)濟增長與進口的相關(guān)度相當高，經(jīng)濟增長快的年份，進口增長也快，但是，海關(guān)代征進口稅的增長終究與經(jīng)濟增長隔著一層，進口稅收的超常增長（如2021年增長47.4%）當然要排除在分析之外。

在稅收增長和經(jīng)濟增長的比較分析中，增值稅是與經(jīng)濟增長率概念和口徑最相近的一個指標。因為，在國民經(jīng)濟核算中，國內(nèi)生產(chǎn)總值（gdp）是一個生產(chǎn)凈值的概念，表示一個國家（或地區(qū)）所有常住單位在一定時期內(nèi)生產(chǎn)活動的最終成果，其價值形態(tài)是所有常住單位增加值之和。而增值稅就是對增加值征稅。因此，如果其他條件不變，gdp增長多少，增值稅大致也應(yīng)增長多少。但從2021年的情況來看，國內(nèi)增值稅完成7341億元，增收1066億元，增長17%，超過經(jīng)濟增長率87%。對此能夠提供的解釋有以下幾個方面：

一是稅收征管加強，偷漏稅減少。據(jù)說，2021年增值稅的征收率已經(jīng)達到70%，進一步提高的余地還有，但不大，即使提高3—5個百分點，也只能解釋增收的1/3左右。一般來說，發(fā)達國家的稅收征管比我們有效，且所得稅比增值稅的征收要困難一些，其征收率通常為70%—80%。二是gdp的數(shù)據(jù)偏低。盡管國家統(tǒng)計局一再說明，近來國內(nèi)外的一些認為中國已經(jīng)出現(xiàn)全面經(jīng)濟過熱的人仍持此看法，國內(nèi)各省上報的統(tǒng)計數(shù)字也大于統(tǒng)計局公布的數(shù)字。退一步講，即使認可此說，2021年gdp增長不是9.1%，而是10%，也不能彌合與稅收增長的差距。

三是稅收數(shù)據(jù)有水分。這有可能，但與其他統(tǒng)計數(shù)據(jù)相比，稅收收入的水分的確比較小，雖然賬面上的不能說全部是真金白銀，但真正入庫的都是貨真價實的東西。

總之，經(jīng)濟增長與增值稅的口徑比較接近，后者去年增長17%，如果以保持這樣的增長速度為前提，轉(zhuǎn)型的過程必然拖得過長，甚至久拖不決。內(nèi)外資企