美國應(yīng)急管理體制

美國應(yīng)急管理體制世貿(mào)中心大樓遭撞擊后掀起的塵土遮天蔽日

2005年8月28日，“卡特里娜”颶風(fēng)襲擊美國，共造成1330多人死亡、100多萬人流離失所、約4萬人失業(yè)，至少毀壞了15萬處產(chǎn)業(yè)，2005年下半年美國經(jīng)濟(jì)增長率降低1%。目錄一、美國應(yīng)急管理的發(fā)展與演變二、美國應(yīng)急管理體系和機(jī)制三、美國應(yīng)急管理體制的特征四、案例回放一、美國應(yīng)急管理的發(fā)展與演變二戰(zhàn)后，美國應(yīng)機(jī)管理圍繞FEMA（聯(lián)邦應(yīng)急管理署）的演變和發(fā)展，進(jìn)行了四次大變革：1979年卡特政府成立了FEMA20世紀(jì)90年代初，詹姆斯.李.維特對(duì)FEMA進(jìn)行了大規(guī)模再造“9.11”事件后，美國成立國土安全部，F(xiàn)EMA并入其中“卡特里娜”颶風(fēng)過后，美國又開始在國土安全制之下改革FEMA.二、美國應(yīng)急管理體制美國應(yīng)急管理救援體系美國應(yīng)急管理組織體系美國應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制美國應(yīng)急管理保障體系美國應(yīng)急管理法律體系（一）美國應(yīng)急管理組織體系

美國建立了聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)5個(gè)層次的管理與響應(yīng)機(jī)構(gòu)，形成了一個(gè)比較完善的應(yīng)急管理組織體系。

1.國土安全部國土安全部是美國最高的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，它是在“9”11”事件后由聯(lián)邦政府22個(gè)機(jī)構(gòu)合并組建。原負(fù)責(zé)緊急事務(wù)的聯(lián)邦應(yīng)急管理(FEMA)于2003年并入國土安全部，但該局仍可直接向總統(tǒng)報(bào)告，是國土安全部中最大的部門之一，局長繼續(xù)由總統(tǒng)任命。2.州、縣、市應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)美國各個(gè)州、縣、市建有應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)突發(fā)事件的處置，是本區(qū)域緊急事件的指揮中心。

3.社區(qū)應(yīng)急服務(wù)機(jī)構(gòu)美國的城市由很多社區(qū)性質(zhì)的小城鎮(zhèn)組成，在這些小城鎮(zhèn)中設(shè)有大量志愿者性質(zhì)的應(yīng)急服務(wù)機(jī)構(gòu)。國土安全部州應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)地方應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)

美國應(yīng)急管理層次圖：

（二）美國應(yīng)急管理運(yùn)行體系美國的應(yīng)急管理體系以整體治理能力為基礎(chǔ)，通過法制化的手段，將完備的危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃、高效的核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、全面的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)和成熟的社會(huì)應(yīng)對(duì)能力包容在體系中。國家安全委員會(huì)負(fù)責(zé)總體的局勢分析和部門協(xié)調(diào)；總統(tǒng)在議會(huì)授權(quán)后具有軍事和經(jīng)濟(jì)上的決策權(quán)；聯(lián)邦調(diào)查局牽頭負(fù)責(zé)調(diào)查解決危機(jī)，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局主要負(fù)責(zé)救援等危機(jī)事后處理，國防部等聯(lián)邦政府部門負(fù)責(zé)提供相關(guān)的技術(shù)支持和專門性的行動(dòng)。

政府按危機(jī)發(fā)生的不同領(lǐng)域?qū)⑽C(jī)反應(yīng)劃分為12個(gè)領(lǐng)域。

1、交通2、通信3、公共設(shè)施及工程4、消防

5、信息與規(guī)劃

6、公眾救護(hù)12個(gè)領(lǐng)域主要包括

7、資源支持8、衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)

9、城市搜尋和救援

10、危險(xiǎn)物品

11、食品

12、能源（三）美國應(yīng)急管理保障體系1、資源保障

《國家應(yīng)急預(yù)案》每一項(xiàng)職能附件規(guī)定相應(yīng)的聯(lián)邦政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、牽頭機(jī)構(gòu)和支持機(jī)構(gòu)的職能。

（1）協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)事前策劃，與牽頭機(jī)構(gòu)、支持機(jī)構(gòu)保持聯(lián)系，并定期組織召開本職能相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)會(huì)。

（2）牽頭機(jī)構(gòu)作為職能的執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)提供人力，并盡可能獲取足夠使用的應(yīng)急資源。

（3）支持機(jī)構(gòu)應(yīng)牽頭機(jī)構(gòu)要求，提供人力、裝備、技術(shù)和信息方面的支持。

2、信息保障美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局通過實(shí)施“e-FEMA”戰(zhàn)略，建立了應(yīng)急信息系統(tǒng)層次結(jié)構(gòu)模型，不僅使各類應(yīng)急信息系統(tǒng)的信息資源能得到及時(shí)更新，還能促進(jìn)不同系統(tǒng)之間的信息資源共享，為應(yīng)急決策過程提供技術(shù)支持。目前，在美國得到廣泛應(yīng)用的信息系統(tǒng)包括3個(gè)系統(tǒng)。3、經(jīng)費(fèi)保障美國已有較為完善的突發(fā)事件應(yīng)急資金管理制度。聯(lián)邦應(yīng)急管理局的財(cái)政預(yù)算，不僅用于日常應(yīng)急響應(yīng)和培訓(xùn)、演習(xí)活動(dòng)，還用于防災(zāi)、減災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)活動(dòng)，但不包括特別重大事件發(fā)生后總統(tǒng)和國會(huì)特批的資金。聯(lián)邦應(yīng)急管理局各項(xiàng)資金的使用有嚴(yán)格的審計(jì)制度，地方政府動(dòng)用其資金時(shí)，必須保存資金使用記錄，并通過該局的審計(jì)。（四）美國應(yīng)急管理法律體系1803年發(fā)生在新罕布什爾州的一場罕見大火，促使美國國會(huì)通過了火災(zāi)法案，這是美國歷史上第一個(gè)與危機(jī)事件處理有關(guān)的法律。在此后150年里，美國國會(huì)陸續(xù)通過了125項(xiàng)針對(duì)相關(guān)自然災(zāi)害作出緊急反應(yīng)的減災(zāi)法律，不過這些都是單項(xiàng)法，還沒有形成一個(gè)完整的法律體系1950年是美國危機(jī)管理立法的一個(gè)里程碑。這一年美國國會(huì)通過了第一部統(tǒng)一的聯(lián)邦減災(zāi)法案，融合了過去的單項(xiàng)法，使危機(jī)管理工作得到初步統(tǒng)一。1988年，美國國會(huì)通過了具有重要意義的羅伯特·斯塔福減災(zāi)和緊急援助法案，它是美國迄今最全面的減災(zāi)法律，對(duì)聯(lián)邦政府在減災(zāi)、預(yù)防、災(zāi)后重建等方面的危機(jī)管理工作制訂了指導(dǎo)細(xì)則。（四）美國應(yīng)急管理法律體系（五）美國應(yīng)急管理救援體系

美國救援隊(duì)伍建設(shè)采取職業(yè)化和志愿相結(jié)合的方式，在救援隊(duì)伍的選拔和認(rèn)可上實(shí)施全國一致的培訓(xùn)和考核標(biāo)準(zhǔn)。1、突發(fā)事件管理小組。聯(lián)邦應(yīng)急管理局建立了4級(jí)培訓(xùn)考核制度，參加突發(fā)事件管理小組，需逐級(jí)通過培訓(xùn)并經(jīng)考核合格。2、消防、醫(yī)療、警察和海岸警衛(wèi)隊(duì)等專職應(yīng)急救援隊(duì)伍。3、社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)。自1994年起就在全國積極推動(dòng)社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)建設(shè)。目前，全美已有幾百個(gè)社區(qū)建有社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)，成員主要來自各社區(qū)組織和技能訓(xùn)練，參與本地區(qū)的應(yīng)急救援活動(dòng)。三、美國應(yīng)急管理體制的特點(diǎn)（一）美國大協(xié)調(diào)模式：總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)、安全部門處理、地方配合

美國處理突發(fā)事件有一套成熟的政府應(yīng)急管理體系。其目前已基本形成了總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局指揮下的體系完整、各部門協(xié)調(diào)充分、信息傳遞迅速的事前預(yù)警、事中反應(yīng)快速、事后救助及時(shí)的國家應(yīng)急系統(tǒng)。這套縱向指導(dǎo)協(xié)調(diào)、橫向相互溝通交流，調(diào)度指揮靈活，信息資源和社會(huì)資源充分共享，組織機(jī)構(gòu)完備且覆蓋全國范圍的應(yīng)急管理系統(tǒng)。

核心總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)

決策中樞國土安全部、FEMA協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)聯(lián)邦重大災(zāi)害反應(yīng)小組行動(dòng)指揮緊急事務(wù)聯(lián)邦23個(gè)州、地方政府管理局：部、院、局州和地方局

美國危機(jī)事件處理機(jī)制的特征是“強(qiáng)總統(tǒng)，大協(xié)調(diào)”。它是一個(gè)以總統(tǒng)為核心，以國家安全委員會(huì)為中樞，中央情報(bào)局、國務(wù)院、國防部、白宮辦公室、白宮情況室相互協(xié)作的綜合體系。

（二）統(tǒng)一管理、屬地為主、分級(jí)響應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行

“統(tǒng)一管理”是指自然災(zāi)害、技術(shù)事故、恐怖襲擊等各類重大突發(fā)事件發(fā)生后，一律由各級(jí)政府的應(yīng)急管理部門統(tǒng)一調(diào)度指揮，而平時(shí)與應(yīng)急準(zhǔn)備相關(guān)的工作，如培訓(xùn)、宣傳、演習(xí)和物資與技術(shù)保障等，也歸口到政府的應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)?！皩俚貫橹鳌钡幕驹瓌t是指，無論事件的規(guī)模有多大，涉及范圍有多廣，應(yīng)急響應(yīng)的指揮任務(wù)都由事發(fā)地的政府來承擔(dān)，聯(lián)邦與上一級(jí)政府的任務(wù)是援助和協(xié)調(diào)，一般不負(fù)責(zé)指揮。

“分級(jí)響應(yīng)”強(qiáng)調(diào)的是應(yīng)急響應(yīng)的規(guī)模和強(qiáng)度，而不是指揮權(quán)的轉(zhuǎn)移。確定響應(yīng)級(jí)別的原則：一是事件的嚴(yán)重程度，二是公眾的關(guān)注程度?！皹?biāo)準(zhǔn)運(yùn)行”主要是指，從應(yīng)急準(zhǔn)備一直到應(yīng)急恢復(fù)的過程中，要遵循標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行程序，包括物資、調(diào)度、信息共享、通訊聯(lián)絡(luò)、術(shù)語代碼、文件格式乃至救援人員服裝標(biāo)志等，都要采用所有人都能識(shí)別和接受的標(biāo)準(zhǔn)，以減少失誤，提高效率。

（二）統(tǒng)一管理、屬地為主、分級(jí)響應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行（三）自上而下地逐步建立和完善各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)從中央到地方，建立不同級(jí)別的、專職專人的、具有綜合性、協(xié)同性管理職能的機(jī)構(gòu)，理順了領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同和管理主體間的關(guān)系。同時(shí)通過立法和頒布法規(guī)，明確各部門的職能；還牽頭27個(gè)政府部門和美國紅十字會(huì)的首腦共同簽署《聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃》，確保一旦發(fā)生災(zāi)害后各部門能夠積極聯(lián)動(dòng)保障了應(yīng)急機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)能力、權(quán)威性和執(zhí)行度。（四）最高層政府機(jī)構(gòu)—應(yīng)急管理決策核心

當(dāng)前，公民的安全觀和價(jià)值觀發(fā)生了深刻變化，政府的公共安全保障和應(yīng)急管理的目標(biāo)，不再局限于保護(hù)公民的生命和財(cái)產(chǎn)，更涉及到維護(hù)政府的執(zhí)政能力、運(yùn)行功能和公信力等。2005年美國的“卡特里娜”颶風(fēng)襲擊等突發(fā)事件中，由于政府處理乏力，引起公民強(qiáng)烈不滿，導(dǎo)致發(fā)生“政府威信危機(jī)”。因此，應(yīng)急管理成為美國的重要政治議題之一，應(yīng)急管理成為政府管理職能的一個(gè)重要內(nèi)容。美國危機(jī)管理體制形成了總統(tǒng)為核心，以國土安全部為決策中樞，國會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督的綜合性、動(dòng)態(tài)組織體系。（五）地方政府在應(yīng)急中起著決定性作用

自治的傳統(tǒng)理念使美國各級(jí)政府(包括聯(lián)邦政府)認(rèn)為地方政府在應(yīng)急中的作用是決定性的。形成了社區(qū)和公眾應(yīng)該在災(zāi)害防御中承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任的文化，積極主動(dòng)地發(fā)揮作用，發(fā)揮第一應(yīng)急響應(yīng)者的作用。美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局在他們官方文件中.針對(duì)災(zāi)民應(yīng)急救助的響應(yīng)順序?yàn)?第一響應(yīng)者為志愿者組織，第二為保險(xiǎn)公司，第三才是政府機(jī)構(gòu)。強(qiáng)調(diào)“市民和社區(qū)的準(zhǔn)備是防止恐怖襲擊的最有效手段之一，也是預(yù)防、減輕、應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害及災(zāi)后恢復(fù)的最有效手段之一。如果每個(gè)家庭都制汀應(yīng)急準(zhǔn)備計(jì)劃，就肯定能減少他們對(duì)外部應(yīng)急資源的需求?！?/p>

四、案例回放在2003初的SARS疫情中，美國也發(fā)現(xiàn)疑似和確診病例，但并未發(fā)生大流行。美國為什么沒有SARS大流行？？？案例剖析