中國入世與行政訴訟制度變革

中國入世與行政訴訟制度變革摘要：對行政許可中存在的自由裁量權應嚴格限制，以防止行政主體利用職權進行尋租活動。能夠采取公布制度、回避制度、講明理由制度、聽證制度等一系列措施從程序上保證對行政許可中的自由裁量權。有必要建立事后救濟制度以防止行政許可自由裁量權的濫用。

黨的十五大確定黨領導人民治理國家的差不多方略是依法治國，并把“依法治國，建立社會主義法治國家”列入了最高法律-憲法，而依法治國在專門大程度上依靠于行政主體的依法行政。據(jù)統(tǒng)計，國家頒布的法律法規(guī)80%都需要行政機關執(zhí)行，行政機關實際權力大、機構多、人員多，對經(jīng)濟和社會進展的阻礙大。因此，依法行政是建立現(xiàn)代民主法治國家的關鍵所在。

按照嚴格的法治理念，在法治社會中，個體受且只受事先公布的法律和原則的支配，而公共權力必須受到事先制定和公布的法律規(guī)則的約束，只有如此才有個人自由，[1]即行政主體完全無自由裁量權。然而，在實際生活中，行政自由裁量權卻廣泛存在并滲透于行政過程的各個環(huán)節(jié)。對自由裁量權廣泛存在的事實和意義的追咨詢會阻礙對“依法行政”咨詢題的重新認識。“法律終止之處，乃是自由裁量權發(fā)軔之地”[1]的事實，進一步講明了對自由裁量權研究意義的重大。本文試以小見大，討論行政許可中的自由裁量權咨詢題，期望對依法行政的完善有所關心。

一、對行政許可中自由裁量權的不同觀點

關于行政許可的定義，國內學者見解不一，比較常見的有：“行政許但是行政機關依照個人、組織的申請，依法準許個人、組織從事某種活動的行政行為，通常是通過授予書面證書的形式給予個人、組織以某種權益能力或者確認具備某種資格”；[2]“行政許但是指國家行政機關依照相對人的申請，依法頒布特定證照等方式，準許相對人行使某種權益，獲得從事某種活動的資格的一種具體行政行為。”[3]此外，還有諸多觀點。[4]

從這些定義能夠看出，目前國內學者對行政許可要領的明白得在要緊方面是一致的，一是認為行政許但是一種行政行為；二是認為行政許可需要以當事人申請為條件；三是認為行政許可的內容是準許申請人從事某種活動。[4]因此，行政許可要依法行政，有下列幾個原則須遵守：

1、必須合乎法律授權原則。要求從事許可行為的行政機關，必須有法律依照，即有法律授予的頒發(fā)該類許可證的職權。

2、必須符合法定條件的原則。要求行政機關必須將許可證頒發(fā)給符合法定條件的公民和法人。

3、嚴守公平原則。要求行政機關在頒發(fā)許可證時必須依據(jù)法律規(guī)定進行，做到不偏不倚。

4、嚴守法定期限原則。要求行政機關對符合法定條件的申請人必須在法定期限內頒發(fā)許可證。[5]

在上述原則的指導下，行政許可的實施主體是否還具有自由裁量權，學者有兩派觀點：

1、否定講

行政許可的程序包括“申請、審查和決定”。行政機關審查相對人條件，只要相對人具備法律規(guī)定的條件，就應當給予行政許可，否則，則拒絕。因此，行政機關只是審查機關，在審查過程中是一個技術過程而無自由裁量權，完全按法律規(guī)定程序。如，優(yōu)先申請標準、條件優(yōu)越標準，即使是有名額限制的行政許可，也只是樹立了標準，不同于自由裁量。[6]

2、確信講

法律規(guī)定不可能絕對詳盡，在現(xiàn)實生活中常會顯現(xiàn)一些立法時預料不到的咨詢題，給予行政主體自由裁量權不可幸免。任何行政主體的行為都有自由裁量的領域，“假如許可機關發(fā)放許可證明沒有自由裁量權，那么這種許可應歸屬于‘證明登記類’”。[7]

二、行政許可中存在自由裁量權

關于行政許可中是否存在自由裁量權，不管是確信講依舊否定講，在論證其觀點時都遵循了“規(guī)則-自由裁量”的兩分法，即認為自由裁量權是指在法律無詳細規(guī)定的條件下，行政主體能夠依照事實，憑自己判定在職權范疇內作出適當行為的權益。[8]確信講設想了法律規(guī)則和原則可不能缺位的狀態(tài)，而否定講則反對這種理想狀態(tài)的存在。從這種絕對的兩分法立場動身，筆者認為：法律詳細具體規(guī)定許可中一切條件和標準，由行政主體完全依照法律規(guī)定對相對人的申請進行審查，并能明確地決定是否許可（即許可主體沒有自由裁量權）是理論和學術上的一種理想狀態(tài)，然而在現(xiàn)實生活中每一咨詢題都具有專門性和相異性，法律不可能對任何咨詢題都作出明文規(guī)定，立法完善的理想狀態(tài)僅是目標。因此，行政許可中應該存在自由裁量權。

假如跳出傳統(tǒng)兩分法的思維方式，能夠更加確信行政許可過程中的自由裁量權。任何一個行政決定的制作過程都涉及三個因素：發(fā)覺與認定事實；適用法律；作出相應的決定。即使相關法律規(guī)則對上述要素都作了明確的規(guī)定，執(zhí)法者仍存在自由裁量權。這是由于：

1、執(zhí)法者在發(fā)覺與認定事實的過程中，對事實的性質、準確性程度、與法律規(guī)則適用的相關性，以及評估和取舍相互沖突的事實等咨詢題仍舊具有作出自由判定的權力。

2、執(zhí)法者在適用原則或規(guī)則時，第一需要對該原則或規(guī)則的內容進行明白得，也必須對這些原則或規(guī)則相關于特定事實的可適用性進行判定。

3、在事實和法律基礎上的決定作出，不僅受到事實和法律的阻礙，也受到執(zhí)法者個人的價值判定、個性以及個人情感等因素的阻礙。[1]（p.115）行政許可的執(zhí)法者也不例外，在“申請、審查和決定”的過程中，必定會受其個人價值觀和直覺的阻礙，個人感情因素最終意義上將阻礙其所有的行為。

行政許可過程中存在大量自由裁量權的事實講明，通過規(guī)則不可能完全消滅自由裁量權存在的空間。應該通過平穩(wěn)法律規(guī)則和自由裁量權之間的關系，操縱自由裁量權在合法合理的范疇內，同時，發(fā)揮“個體化正義”和“制造性行政”[1]的意義，以防止其泛濫。

三、應嚴格限制行政許可中的自由裁量權

盡管能夠承認行政許可中存在自由裁量權，但對其要嚴格限制，這種限制要比其他行政行為中的自由裁量權更甚（有時法律的限制會讓執(zhí)法者覺得毫無自由裁量可言，即通常意義上的羈束許可），這是由行政許可的性質決定的。

1、從法理學角度分析

關于相對人通過行政主體許可所獲得的權力是誰給予的，“賦權講”支持者認為相對人通過行政主體許可獲得權力或者資格，因此行政主體的許可過程，確實是“賦權”過程。筆者認為這一觀點的缺陷在于其僅從具體行政行為的表面現(xiàn)象得出結論，而沒有看到事實上許可行政的權力差不多上已有法律或者行政法規(guī)（以及地點性法規(guī)）所明定的權力。郭道暉先生指出我國法理學界一樣把權力分為“應有權力、法定權力、實在權力”三種形狀?！皬臋嗔討B(tài)運行過程看，這三種形狀是權力運行的三個時期，即權力形成（社會悠閑）→權力給予（國家法定）→權力先例（個人或者法人實現(xiàn)）”。這幾個時期構成權力運行的不同環(huán)節(jié)，各有其不同性質：應有權力形成，屬社會道德、適應范疇；法定權力或權力給予，屬立法范疇；實在權力或權力實現(xiàn)，屬權益人依法行使權力和有關執(zhí)法機關依法行政范疇。由“應該有”到“能夠（承諾）有”，由“潛在”到法律“明定”，是權益的一個飛躍；同樣，由“可有”到“實有”，其間要具備一定的條件。除個人能力等主觀條件外，還需有法定的限制條件。具備一定的法定條件，才許可行使這項權力。這又是一個飛躍。[9]可見，行政機關的“賦權”過程實質上只是“法律給予的權力”的實現(xiàn)過程，只要具備了法定條件，就可行使法律所給予的權力。

2、從行政許可的行為方式角度分析

行政許可不僅是傳統(tǒng)觀點認為的行政主體給予行政相對方某種資格或權益的行為，還應當是行政主體決定是否給予行政相對方某種資格和權益的一種法律制度，包括準許或不準許兩種具體的行政行為方式。[10]因此，行政許可不同于行政處罰、行政指導、行政合同等行政行為。它不僅要處理行政主體和（獲準許）分為合同內的信用關系愛護和合同外的信用關系愛護。

所謂合同內的信用關系愛護，指的確實是依照合同法的各項規(guī)范，直截了當對人們在合同關系中的權益義務加以確認，并通過追究違反合同義務者的民事責任，敦促雙方本著合同的約定，以信用誠實的心態(tài)完滿履行自己的義務，達成一個和諧成功的交易。為達此目的，我們的任務便是不斷深入研究合同法，使其規(guī)則更加合理，更加有效，更能反映市場經(jīng)濟的客觀要求。

除此之外，還有一種與交易有關的關系，一向沒有受到重視，這確實是合同之外的信用關系。所謂合同之外的信用關系，是指進行交易的雙方當事人在為交易而進行相互的接觸以及合同履行完畢之后，雙方善后過程中所構成的一種專門對待關系。一八六一年德國大法學家耶林提出“締約過失責任”理論，首次關于契約在締結過程中顯現(xiàn)的利益沖突給予關注，其后耶林的觀點為德國理論與立法所同意，在德國民法典上有所反映，同時有一些比較有阻礙的判例，然而應該講立法并未系統(tǒng)同意這一思想，因此仍有必要進一步加強這方面的研究與探究，立法上也應有更進一步積極的舉措。事實上，耶林的締約過失責任理論也還遠未解決所有的處在契約關系形成過程中和契約關系終止后當事人間事實建設部法規(guī)司執(zhí)法監(jiān)督處王榮梅處長則對近來備受關注的都市房屋拆遷爭議咨詢題展開了探討，她指出，目前都市房屋拆遷類行政復議案件呈逐年遞增的趨勢，案件大多集中于對拆遷裁決的復議，建議應該進一步明確都市房屋拆遷相關行政復議的管轄權，完善行政復議機構的運作程序，同時對所涉及的房屋資產(chǎn)評估咨詢題進行實體化的全面審查。

二、行政復議與信訪

從我國目前的實踐來看，行政復議案件的堅持率相當高，這種結果勢必導致老百姓走向了另外一條救濟之路-信訪。

青年社會學者中國政法大學應星博士梳理了信訪制度的歷史源流，認為信訪與中國古代的專門上訴制度有著某種微妙的聯(lián)系，他還將1949年之后的信訪制度分為大眾動員型信訪、撥亂反正型信訪以及改革開放以來的安定團結型信訪三種類型，指出信訪在中國仍是一種較為有效的替代性的權益斗爭方式，并具體剖析了信訪救濟機制的“潛規(guī)則”。認為信訪救濟作為一種“內部解紛方式”，和法治之間的關系可謂是亦敵亦友，不能一概而論。中國社會科學院法學研究所劉作翔教授則認為信訪是我國特色政治文化的產(chǎn)物，認為應該關注的咨詢題在于，信訪權是不是一項權益？信訪權的實現(xiàn)是指什么？

北京大學法學院湛中樂教授認為可將憲法第2條、第41條作為信訪的憲法依據(jù)，并就信訪制度的特點與實踐成效與行政復議制度加以比較。并認為應以現(xiàn)存信訪制度為基礎，將其改造為申訴制度，讓不服復議決定的人有提起行政申訴的可能。

三、行政復議與行政訴訟的銜接

最高人民法院行政審判庭蔡小雪法官就申請人、被申請人、復議機關、復議第三人及利害關系人在訴訟中的地位，不服復議決定的訴訟受理，復議機關審查與法院審理的關系等咨詢題展開了討論，并著重探討了最終裁決與行政復議、行政訴訟的關系咨詢題。國務院法制方法制和諧司方軍處長和南開大學法律系趙正群教授則分不從不同的角度，指出世界貿易組織規(guī)則的核心在于提供司法救濟的選擇權，我們的現(xiàn)有法律法規(guī)并不違反入世承諾，所進行的制度變革，包括對《專利法》和《商標法》的修改，更多的是自身的需要，而非世貿規(guī)則的要求。商務部條約法律司杜寶忠副處長則指出，世界貿易組織規(guī)則只管轄以貿易為核心的領域，其他的如勞工標準、環(huán)境愛護、知識產(chǎn)權等領域，都非WTO規(guī)則所能涵蓋。

中國社會科學院法學研究所周漢華教授認為，現(xiàn)代行政法崇尚多元的糾紛解決機制，較為理想的狀態(tài)在于一律復議前置，同時法院對行政復議決定的審查模式和力度，要依行政機關的性質而定，不可一概而論。

四、域外行政復議制度的評介

行政復議制度作為行政過程的一環(huán)，作為救濟程序的重要一部分，發(fā)揮著重要的作用。而不管是法國的行政救濟制度、德國的異議審查制度、英國的行政裁判所制度、美國的行政法官制度、日本的行政不服審查制度以及我國臺灣地區(qū)的訴愿制度，都潛在著與我國行政復議制度進行比較的可能性。為此，就更有必要對域外的相關理論研究成果和制度實踐予以關注。

中國社會科學院法學研究所呂艷濱博士對日本和韓國的行政復議制度分不加以梳理，其間他對日本的《行政不服審查法》，韓國的《行政審判法》作了客觀全面的評介，并對特色化的日本行政審判制度、日本的國稅不服審查制度予以評介。他指出，韓國行政復議制度的成功之處，一方面在于提高行政復議機關的獨立性、客觀性方面進行了有意的制度創(chuàng)設，另一方面在于不斷完善復議案件的審理程序，其貫穿始終的一點便是行政復議制度的準司法化。

中國社會科學院法學研究所李洪雷博士則對德國的行政復議制度以及我國臺灣地區(qū)的訴愿制度分不加以梳理，對復議的適用范疇、復議機關、復議的提起、復議程序的進行、復議審查的范疇、復議決定以及不服復議的起訴都做了詳細介紹。

五、完善我國行政復議制度的構想

從行政復議的制度建構和組織變革的角度上，許多學者都發(fā)表了精辟的見解。中國社會科學院法學研究所所長助理馮軍教授認為，提倡行政復議制度司法化，是強調在行政復議中增強司法的特點，從權力分立的角度看，機構要盡量獨立，復議程序要公平、簡潔、迅速。浙江大學法學院朱新力教授則從一種“動態(tài)的、積極的糾紛觀”入手，指出行政復議應逐步向司法化靠近。

還有學者指出了現(xiàn)行行政復議管轄體制的缺陷，建議引入專門的行政復議委員會制度，重構管轄體制。

從行政復議程序的層面，全國人大法工委許安標處長指出，行政復議程序應該多樣化，既不能過于簡單，也不能過于復雜，應該針對不同的案件來設計不同的程序，他認為應將行政復議程序分為嚴格程序、簡易程序和書面程序三類。華東政法學院朱芒教授則認為探討行政復議制度司法化，就要關注其可能的路徑，從目前看，提倡程序上的司法化，或許比從提倡組織上的司法化更有意義，因此要對具體行政復議案件處理時的程序予以關注，例如是否采納“實質性證據(jù)”規(guī)則，是否引入了合議制審理的因素，等等。論文摘要近年來，隨著法制建設步伐的加快，公安行政執(zhí)法差不多實現(xiàn)了有法可依，但也存在著一些不容忽視的咨詢題。目前有些行政法律規(guī)范本身有疏漏，規(guī)定不夠明確，過于籠統(tǒng)；或未考慮實踐中的專門情形以致于操作有難度；有的自由裁量過大，致使執(zhí)法隨意性較大。公平，歷來是人類社會所追求和崇尚的價值目標，更是法治社會的重要特點，也是法律的靈魂；公安機關是我國重要的行政機關，公安行政執(zhí)法權點多、面廣、量大、任務重，與人們的日常生活休戚相關；公安行政執(zhí)法的力度又是其他行政機關所不能及的。公平是法治社會的重要特點，公安行政執(zhí)法的公平與否阻礙著人們對國家法律制度、社會制度的信任，同時還阻礙著公安工作目標的實現(xiàn)。要做到公平執(zhí)法，需要從觀念、制度等方面加以完善。公平，歷來是人類社會所追求和崇尚的價值目標，更是法治社會的重要特點，也是法律的靈魂；公安機關是我國重要的行政機關，公安行政執(zhí)法權點多、面廣、量大、任務重，與人們的日常生活休戚相關；公安行政執(zhí)法的力度又是其他行政機關所不能及的。公安行政執(zhí)法的公平與否直截了當阻礙行政相對人合法權益的保證和人們對法律的信仰。然而公安行政執(zhí)法在實體、程序和理性等方面都存在著一些不公平的咨詢題，本文試從公安行政執(zhí)法公平的標準入手，針對實踐中存在的咨詢題進行分析、判定，并進一步探究實現(xiàn)公安行政執(zhí)法公平的途徑。

一、公安行政執(zhí)法公平的評判標準

公平執(zhí)法確實是要求按照法律規(guī)定的標準來執(zhí)行法律。公平的標準是以一定的社會道德觀念和價值觀念為基礎的，以法律規(guī)范為約束的，公安行政執(zhí)法領域的公平標準要緊包括實體公平、程序公平和理性公平三個方面。

行政實體公平指行政行為的結果本身符合公平、正義等自然法則。它解決的是執(zhí)法活動的正當性、合理性的咨詢題，是行政執(zhí)法活動的動身點和歸宿，是當事人追求的直截了當結果和最終目的。公安行政執(zhí)法領域實體公平包括四方面內容；一是認定事實清晰，即公安機關作出的具體行政行為時依靠證據(jù)和推理認定的事實足以證明該行政行為的前因后果和正當性，而且這些內容又符合法律、法規(guī)規(guī)定的條件。二是證據(jù)確鑿，公安機關作出的具體行政行為所采納的每個證據(jù)都必須同時具有合法性、客觀性、相關性，而且據(jù)以定案的證據(jù)之間在邏輯上沒有沖突或沖突得到合理排除，證據(jù)之間能夠相互印證，形成一個完整的證據(jù)鏈能證明具體行政行為所認定的事實。三是適用依據(jù)正確，即具體行政行為適用的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件及相應的條款準確、全面。四是內容適當，即公安機關在法定幅度內作出的裁量與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當，符合合理性的要求。

行政程序公平是指行政主體實施行政行為的方式、步驟、順序、時限等過程，都要嚴格遵守法律規(guī)范?！皩π姓嗔Φ淖钣行е萍s和監(jiān)督不是源自事后的制裁，而是源自對權力事先設置的程序”。公平的行政程序能夠幸免行政機關及其工作人員在行使職權時徇私、武斷等不良行徑，促使事實上體行為的公平。其獨立的價值還在于行政程序能夠向當事人展現(xiàn)行政主體公平、公布地行使權力，從而起到行政實體法所沒有的約束行政權的功能。行政程序公平還具有緩解當事人對抗行政權的情緒，促使其自愿地同意行政決定的功能。誠如美國杰克遜大法官所講的“程序的公平性和穩(wěn)固性是自由的不可或缺的要素，只要程序適用公平，不偏不倚，嚴格的實體法也能夠忍耐”。英國學者威廉?韋德也曾講過：“程序不是次要的情況，隨著政府權力連續(xù)不斷地急劇增大，只有依靠程序公平，權力才能夠變得讓人能容忍?！奔偃缧姓绦驔]有遵循有關公平的要求，那么僅從形式上看，行政行為的過程和結果的合理性就將受到質疑，由此產(chǎn)生能夠被感受到的“不公平”不論對行政相對人依舊對公眾都可能造成一種心理上的信任危機。

現(xiàn)實生活中，有些行政執(zhí)法活動不管是實體依舊程序上并無不當之處，但從社會正義的角度來看，并沒有達到實際意義上的公平，有的還直截了當或間接地阻礙到了當事人實體權益和訴權的實現(xiàn)，也阻礙著執(zhí)法的社會成效，不能不值得人思索：除了實體公平和程序公平外是否還存在其他形式的公平？有的學者提出“現(xiàn)代意義上的司法公平，不僅是指實體公平，而且還包括程序公平以及執(zhí)法者在執(zhí)法過程中的情感公平。”筆者以為不妨將這種公平的內涵定義為“理性公平”。所謂理性公平是執(zhí)法者在執(zhí)法過程中以社會正義和法治宗旨為動身點和落腳點所產(chǎn)生的對法律的尊崇和對當事人的情感、態(tài)度。它要求執(zhí)法機關和執(zhí)法人員從內心深處感受到對法律的珍視和尊重，視法律為至上、神圣的最高準則；要求執(zhí)法人員立場堅決、不徇私情，在執(zhí)法活動的每一環(huán)節(jié)都能認真負責、一絲不茍。

（四）越權行政

越警種或越轄區(qū)抓賭、打嫖的越權執(zhí)法現(xiàn)象依舊有存在。有的領導為上繳罰沒款，完成一個較為固定的數(shù)額，下達上繳罰沒款指標，基層單位只有完成上繳指標后剩下的才能由自己支配，為了完成上繳任務并留夠自己所需經(jīng)費，越權執(zhí)罰確實是必定的了。有的派出所轄區(qū)內沒有娛樂場所，沒有出鈔票的地點，甚至賭博的都少見，就只好到其它地點去“斂財”，甚或將不正當兩性關系也當做賣淫嫖娼處罰。上述行為都會造成執(zhí)法的不公平。

（五）行政不作為

公安行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中拒絕履行、拖延履行或或不予答復的違法行為都可能構成不作為，行政不作為不僅是一種嚴峻的違法行為而且是執(zhí)法不公平的表達。由于辦案程序的日益規(guī)范，部分民警怕苦惱、怕考核扣分，存在行政不作為的傾向，當前，公安機關因為行政不作為被提起復議和訴訟的案件也有所增長，值得引起重視。表現(xiàn)為：對群眾報案、報警拒絕履行或拖延履行；對應當辦理的有關證照、手續(xù)，無正當理由拒不辦理或拖延辦理；對應當立案的行政案件不立案或不及時立案；對“在逃”或“另案處理”的違法嫌疑人，不趕忙或積極查處，任其不了了之。

（六）適用法律不準，效力把握不當

具體表現(xiàn)為該用甲法卻錯用了乙法，該用此條文卻錯用了彼條文；該同時援引數(shù)個條文卻引用不全；有的還錯誤地適用了差不多廢止、撤銷的法律規(guī)范。還有些民警對公安行政法律規(guī)范沖突時的引用規(guī)則不清晰，該用高層級規(guī)范卻引用了低層級規(guī)范、該用新規(guī)范卻引用舊規(guī)范、該用專門規(guī)范卻引用了一樣規(guī)范。

（七）涉案財物處理上存在的咨詢題

一是證據(jù)登記儲存不符合規(guī)定。有的有來路沒有去路；有的有去路無來路；有的來路和去路都不清。有些案件辦理中無證據(jù)登記儲存，涉案財物收支不清；有些無返還清單；有些證據(jù)登記儲存和扣押混用。二是收繳的運用不合法。不符合收繳范疇的予以收繳；收繳物品未按規(guī)定處理或實物已按規(guī)定處理，但處理情形沒有在案卷中反映。三是不符合收取預交款條件而收取。有的單位在辦案中普遍采取預交款的方式，有的把預交款作終止傳喚或留置的條件。三是一些單位對扣押的財物處理不及時，造成財物的長期滯留積壓，失去使用價值。有的甚至因為時過境遷、找不到原主。三、

阻礙公安行政執(zhí)法公平的緣故

（一）執(zhí)法依據(jù)不完善

近年來，隨著法制建設步伐的加快，公安行政執(zhí)法差不多實現(xiàn)了有法可依，但也存在著一些不容忽視的咨詢題。目前有些行政法律規(guī)范本身有疏漏，規(guī)定不夠明確，過于籠統(tǒng)；或未考慮實踐中的專門情形以致于操作有難度；有的自由裁量過大，致使執(zhí)法隨意性較大．此外公安機關內部的規(guī)范性文件也有與差不多法律相抵觸的現(xiàn)象。還有些立法的規(guī)定注意了觀念的超前性而現(xiàn)實條件又跟不上，例如剛剛實施不久的《道路交通安全法》已顯現(xiàn)出許多類似的缺陷,該法規(guī)定一樣的交通違法行為不扣證，同時要求罰繳分離，但以某市的一個交警大隊為著眼點，今年5月作出罰款決定2500多人，到6月底，只繳納了200多人，外地駕駛員差不多沒繳納。又如該法規(guī)定關于造成一樣事故后逃逸的，有的主張依照《道路交通安全法》第101條第二款作了終身禁駕處理，有的則認為按照該法第99條只作罰款處理。對此公安部和全國人大常委會的有關人員認識也不統(tǒng)一。而同時某些領域的立法又嚴峻滯后,不能適應執(zhí)法實踐的需要，例如對出租自行車車庫、無證公共場所、旅社業(yè)的治理、處罰缺乏相應的法律依據(jù),實踐中缺乏必要的法律、法規(guī)支持，執(zhí)法人員往往束手無策.對上述法律法規(guī)所存在的缺陷使得公安干警在實踐操作中不得不“不公平”。

（二）頻繁的嚴打專項斗爭

專項斗爭是針對當前較為嚴肅的社會治安形勢不得不采取的措施，這種措施關于解決突出咨詢題的成效是顯而易見的，但其消極作用也是明顯的，專門是關于公平執(zhí)法的阻礙。真正的法治應該做到法律面前時時平等、處處平等，而現(xiàn)有的嚴打斗爭所采取的集中性的大規(guī)模群眾運動機制事實上是一種以政治形狀代替了法治形狀，是與依法行政的要求不相符的。

（三）執(zhí)法主體的觀念和素養(yǎng)的不適應

公安行政執(zhí)法活動是通過執(zhí)法者的每一個具體行政行為來實現(xiàn)的，執(zhí)法民警在適用和執(zhí)行法律上的任何偏差，都可能造成執(zhí)法上的不公平．就目前情形而言，公安民警的整體素養(yǎng)尚不能適應新形勢下公平執(zhí)法的客觀需要．要緊表現(xiàn)為：一是依法行政的觀念淡薄，法治意識欠缺。自覺不自覺地靠行政手段或強迫命令的方法解決咨詢題；服從領導意志多于服從法律精神，愛護領導權威多于愛護法制權威。有的民警仍適應于從防范性思維動身，而非從法律的規(guī)定動身，遇事先考慮危害性，忽視公民的合法權益的愛護。二是法律素養(yǎng)與依法行政有差距。隨著法制建設的不斷深入，我國法律制度在不斷地修正、完善，每年都有許多新法律、法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件出臺。與公安行政執(zhí)法有關的法律依據(jù)已形成一個龐大的體系，許多民警對法律的學習不及時、領會不夠深刻，在具體實踐運用中由于不熟悉、不熟知，機械明白得條文，勢必造成如此那樣的不公平咨詢題。三是道德思想素養(yǎng)的阻礙。執(zhí)法工作的嚴肅性要求執(zhí)法者要有良好的心理素養(yǎng)、道德修養(yǎng)和嚴謹求實的工作態(tài)度。在執(zhí)法實踐中有的民警工作不夠細致、深入、責任感不夠強，還有一些道德素養(yǎng)不夠高的民警難以抵制社會上的拜金主義、享樂主義、特權觀念等腐朽思想的腐蝕，在執(zhí)法中辦關系案、金鈔票案、人情案，徇私枉法。直截了當損害了執(zhí)法的公平。

（四）內部機制的因素

警務保證是公安機關依法履行職責和公平執(zhí)法所必需的條件?；鶎泳Σ蛔愫徒?jīng)費緊張也是制約公平執(zhí)法活動順利開展的重要緣故，警力不足造成了一些違法行為得不到應有的處理，經(jīng)費短缺往往又會造成有的領導和民警受利益驅動，把執(zhí)法與經(jīng)濟利益掛鉤，定罰款指標，有的甚至顯現(xiàn)以罰款創(chuàng)收來保運轉現(xiàn)象，從而導致執(zhí)法活動中在把握法律規(guī)定、采取處罰措施時顯現(xiàn)偏差。一些沒有經(jīng)濟收益的報警案件往往被忽視而得不到有效的治理。此外一些不合理的考評制度在一定程度上也阻礙了行政執(zhí)法的公平性。而執(zhí)法監(jiān)督機制不完善、監(jiān)督缺乏合力、監(jiān)督權威未樹立也是一個重要的緣故。

（五）外部環(huán)境因素

現(xiàn)行條塊結合的公安行政治理體制，使公安機關的人、財、物權都受制于地點政府，大多數(shù)的地點政府對公安工作是關懷和支持的，但也有一些行政長官法治觀念淡薄，對公安機關的行政執(zhí)法活動進行了不合理的干預，使辦案民警的正確意見無法得到實施，阻礙了執(zhí)法的公平性；有的還對基層公安機關施加壓力，為某些不正當?shù)某枪軋?zhí)法、拆遷、群政矛盾撐腰，把公安機關提升到社會矛盾的風口浪尖上，惡化了警民關系，也導致了行政執(zhí)法的不公平。此外社會環(huán)境因素也是一個緣故。目前，法制意識尚未深入人心，法律權威也還未真正樹立，群眾的法律意識還較薄弱，象一些群體性事件引起的損害案件、涉及單位領導和集體、家族利益等行政案件，其執(zhí)法活動難以得到群眾的配合。而當前盛行的“講情風”、“生意經(jīng)”也阻礙了民警辦案的獨立性和公平性。

四、實現(xiàn)公安行政執(zhí)法公平的途徑

（一）改革公安行政治理體制

我國現(xiàn)有的公安行政治理體制，是非正常行政干預、地點愛護主義、經(jīng)費狀況的制約等阻礙公安行政執(zhí)法公平的癥結所在，因此應改變目前這種“條塊結合、以塊為主”的橫向體制改之為地市級以上以塊為主，縣區(qū)級以下以條為主的縱向體制，確保公安機關依法相對獨立性地行使職權。

（二）完善行政法律規(guī)范

一是加快行政立法的步伐。為適應迅速進展變化的確治安形勢，應爭取在較短的時刻內，從執(zhí)法標準、執(zhí)法范疇、執(zhí)法程序等進行全面規(guī)范，逐步地解決自由裁量權過大、在特定領域無法可依等咨詢題。二是提高行政立法的質量，努力實現(xiàn)良法之治。一方面法律規(guī)范本身應具有可知性、完整性、可操作性，另一方面要把制定法律規(guī)范和修改、清理法律規(guī)范加以結合，在加快行政立法的同時提高立法質量。從基層公安實踐來看，公安機關內部的規(guī)范性文件仍有政出多頭的現(xiàn)象，有些規(guī)范性文件本身就與行政差不多法相抵觸，阻礙了規(guī)范性文件的質量。筆者認為，公安機關內部規(guī)范性文件應統(tǒng)一歸口到內設的法制機構審核制定，并可邀請有關行政法研究人員考察并按照新頒布的《立法法》有關規(guī)定或法律原則，共同加以討論和修訂，提高規(guī)范文件的法律品位。

（三）加強執(zhí)法民警的綜合素養(yǎng)教育

民警自身的執(zhí)法素養(yǎng)直截了當阻礙了執(zhí)法活動的公平性，因此建立一支高素養(yǎng)的執(zhí)法隊伍是實現(xiàn)公平執(zhí)法的關鍵。一是要端正執(zhí)法思想，樹立以尊重和保證人權為核心的現(xiàn)代執(zhí)法理念。牢固樹立人權意識，以民為本的執(zhí)法理念。把尊重和愛護人權放在執(zhí)法的首要位置；進一步增強程序意識，切實轉變“重實體、輕程序”的觀念，以程序保公平；進一步強化證據(jù)意識；以復議和訴訟為標準，提高執(zhí)法辦案質量。二是要加強民警基礎法律學習，適時進行有效的培訓，推行執(zhí)法資格認證制度，不斷提高民警法律素養(yǎng)和執(zhí)法水平。新時期的公安工作需要民警既要有扎實的法律基礎知識又要不斷學習和把握與公安工作緊密相關的法律法規(guī)，使寬敞公安干警養(yǎng)成良好的法律知識同意能力和思維方式，注意對法律理念、法律精神、法律原則的整體領會，具備面對紛繁復雜的實踐工作能靈活駕馭法律法規(guī)的素養(yǎng)。三是提高民警的法治意識，注重培養(yǎng)對法律的忠誠。要建設一個法治社會，必須樹立法律至高無尚的權威，使法律成為人們的信仰，法