行政復(fù)議發(fā)展現(xiàn)狀及完善建議

PAGE2PAGE5淺析我國行政復(fù)議制度之發(fā)展現(xiàn)狀及完善建議【摘要】行政復(fù)議制度是我國行政法律救濟(jì)制度的一項重要組成部分。本文旨在通過對行政復(fù)議制度法律定位的分析以及行政復(fù)議與行政訴訟、信訪制度的對比介紹，探討我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度存在的多方面問題，并試圖從擴(kuò)大復(fù)議范圍、完善管轄體制、開展行政復(fù)議委員會試點，探索啟動相對集中行政復(fù)議權(quán)等多個方面提出完善發(fā)展我國行政復(fù)議制度的建議，以更好地實現(xiàn)行政復(fù)議制度的設(shè)計初衷。這對于化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯機(jī)制，都具有十分重要的意義?！娟P(guān)鍵詞】行政復(fù)議；行政訴訟；信訪；行政復(fù)議委員會；一、行政復(fù)議的法律定位行政復(fù)議，是指行政相對人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度。行政復(fù)議是現(xiàn)代法治社會中解決行政爭議的方法之一，它是行政相對人保護(hù)自身合法權(quán)益的基本法律制度。行政復(fù)議的性質(zhì)是行政復(fù)議的本質(zhì)屬性，是行政復(fù)議基本理論中的一個核心問題，對它的研究，直接關(guān)系到行政復(fù)議制度的立法目的和價值取向，在各國行政復(fù)議理論中占有重要地位，進(jìn)一步研究行政復(fù)議的性質(zhì)對于完善我國行政復(fù)議制度具有重要的指導(dǎo)作用。目前對于行政復(fù)議的性質(zhì)，學(xué)界還沒有形成一個統(tǒng)一的意見，主要有以下幾種觀點：第一種觀點認(rèn)為，行政復(fù)議是一種行政性活動，其基本依據(jù)是行政復(fù)議表現(xiàn)為國家行政機(jī)關(guān)按照行政職權(quán)或者行政上下等級的監(jiān)督關(guān)系，直接地、單方面地行使行政權(quán)的行為，屬于行政執(zhí)法。第二種觀點認(rèn)為，行政復(fù)議是一種行政救濟(jì)，這種觀點的出發(fā)點是建立在行政復(fù)議和行政訴訟的基礎(chǔ)上，即應(yīng)當(dāng)對作為相對人的公民、法人和其他組織合法權(quán)益提供救濟(jì)和保障的基礎(chǔ)上。第三點觀點是把行政復(fù)議看成是行政司法活動。此觀點又有“偏行政”和“偏司法”兩說。其中偏“行政”說，稱行政復(fù)議是有一定司法性的行政活動；偏“司法”說，則稱行政復(fù)議為“準(zhǔn)司法”活動。此兩說都是從行政復(fù)議適用介于行政程序和訴訟程序之間的程序而引申出的結(jié)論。[1]筆者認(rèn)為，行政復(fù)議的性質(zhì)可以從以下三方面認(rèn)識：（一）行政復(fù)議是具有一定司法性的行政行為行政復(fù)議的司法性是指有行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)借用法院審理案件的某些方式來審查行政爭議，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為第三人對行政機(jī)關(guān)和行政相對人之間的行政爭議進(jìn)行審查并作出裁決。行政復(fù)議就其目的而言是一種行政監(jiān)督機(jī)制，其目的是為了解決在行政過程中行政主體和行政相對人之間的爭議。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是以裁判者的身份出現(xiàn)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與作為被申請人的行政機(jī)關(guān)之間不應(yīng)有特別的利害關(guān)系，以保持必要的相對獨(dú)立性和公正性。但是，行政復(fù)議機(jī)關(guān)這種法律地位并不改變其作出的行為的基本性質(zhì)，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行為仍然是行政行為。正如有學(xué)者所說，“行政復(fù)議既有行政性質(zhì)也有司法行為與程序的性質(zhì)、特征，行政復(fù)議是不同于純粹行政，也不同于司法訴訟那樣純粹的司法制度，它是具有雙重色彩的行為和程序?！保ǘ┬姓?fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和糾錯機(jī)制的環(huán)節(jié)行政復(fù)議是由行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政機(jī)關(guān)對下級或者所屬的行政機(jī)關(guān)作出的違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為實施的一種監(jiān)督和糾錯行為，它不同于法院通過行政訴訟審查行政機(jī)關(guān)具體行政行為合法性的司法審查制度。但是，這種監(jiān)督行政的法律程序是因行政相對人提出申請而啟動的，從而它又不同于如行政監(jiān)察等行政法制監(jiān)督制度，是由行政機(jī)關(guān)主動發(fā)動的。作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯機(jī)制環(huán)節(jié)的行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)兼顧效率和公正，以適應(yīng)行政管理的需要。（三）行政復(fù)議是國家行政救濟(jì)機(jī)制的重要環(huán)節(jié)為了切實保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，現(xiàn)代法治國家一般都設(shè)置了多元的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，如行政訴訟、行政賠償、行政復(fù)議和行政監(jiān)督等，從多方面為行政相對人提供法律救濟(jì)的機(jī)制。行政復(fù)議通過行政機(jī)關(guān)體制內(nèi)部的自我糾錯，實現(xiàn)現(xiàn)行相對人的權(quán)利救濟(jì)，因此，行政復(fù)議無疑亦屬于行政救濟(jì)機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。二、行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系行政復(fù)議和行政訴訟是行政法上兩個基本的救濟(jì)制度和糾紛解決機(jī)制，是公民、法人或者其他組織維護(hù)其合法權(quán)益的重要途徑（一）行政復(fù)議與行政訴訟的概念及性質(zhì)第五十五條。[2]（五）我國行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式之重構(gòu)縱觀世界各國模式的選擇，結(jié)合我國現(xiàn)存模式存在的問題，我們對我國行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式提出如下構(gòu)想：1.自由選擇原則對抗行政復(fù)議前置原則作為一種救濟(jì)程序,行政復(fù)議的重要宗旨是維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,而復(fù)議前置的規(guī)定,則更側(cè)重于對行政權(quán)的尊重和維護(hù)行政的統(tǒng)一,以及如何才能最快地解決糾紛,節(jié)約人力物力及司法資源。可見，行政復(fù)議前置的設(shè)定與行政復(fù)議的宗旨不相吻合的，制度設(shè)計者應(yīng)當(dāng)相信作為“理性人”的相對人為了維護(hù)其私益完全能夠作出理智的選擇。在現(xiàn)在日益崇尚個人自由的時代，尊重當(dāng)事人對法律救濟(jì)程序的自主選擇越來越成為各國的共同趨勢。從這個意義上來說，我國應(yīng)當(dāng)大力推行不受限制的自由選擇型模式。2．自由選擇原則對抗逕行起訴原則當(dāng)今社會糾紛紛繁復(fù)雜，強(qiáng)行設(shè)定單一的糾紛解決機(jī)制難以適應(yīng)現(xiàn)實的需要，尤其在構(gòu)建社會主義和諧社會的大環(huán)境下，多渠道解決糾紛是適應(yīng)時代要求的選擇；而且，只有在相對人的自由選擇中，行政復(fù)議與行政訴訟制度的優(yōu)劣才能為相對人所實際感知；也只有通過相對人的自由選擇，行政復(fù)議與行政訴訟制度才能在彼此激烈的競爭中獲取相應(yīng)的生長空間。3．司法最終原則對抗行政復(fù)議終局原則行政復(fù)議是在行政系統(tǒng)內(nèi)自上而下地監(jiān)督，其公正性難免會受到影響，與“任何人不得做自己案件的法官”這一“自然公正”原則不相符合。因此，復(fù)議終局原則已越來越遭受質(zhì)疑并擯棄。目前司法最終原則原則作為國際通用原則已為世界各國普遍接受并確立。為此，我們認(rèn)為，必須逐步取消目前有關(guān)行政復(fù)議終局的立法規(guī)定，讓司法的力量全面介入行政糾紛的處理和公民合法權(quán)益的維護(hù)，從而確立司法在法治社會中的至尊地位。4．我國銜接模式的選擇綜上所述，在行政復(fù)議與行政訴訟二者的銜接上，我們建議，我國應(yīng)當(dāng)確立自由選擇型，逐步取消行政復(fù)議終局型、逕行訴訟型、行政復(fù)議前置型，并遵行司法最終的原則。[3]三、行政復(fù)議與信訪的關(guān)系信訪是公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。它是典型的中國特色制度，發(fā)端于50年代，一直延續(xù)至今，是保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系的重要渠道，是一個自上而下遍及立法、行政、司法各個部門接受投訴并解決糾紛的制度系統(tǒng)。信訪與行政復(fù)議是屬于兩個不同的程序，兩者在功能定位、受案范圍以及受理和辦理等方面有很大不同。（一）、信訪工作與行政復(fù)議的功能定位不同

信訪作為社會成員參與政治活動的制度化渠道，其功能主要定位于民情反映與間接解決民眾要求和問題，因處于我國狹義的法律系統(tǒng)之外，可稱之為“制度外的正式制度”。與此不同的是，盡管也是行政機(jī)關(guān)的職務(wù)行為，行政復(fù)議的職責(zé)、定位來源于全國人大常委會制定的《行政復(fù)議法》，因此具有實際救濟(jì)功能，是一種“正式制度”。（二）、信訪工作與行政復(fù)議對提出主體的要求不同

根據(jù)《行政復(fù)議法》，行政復(fù)議申請人只能是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織，即應(yīng)是具體行政行為造成的結(jié)果的利害關(guān)系人。而《條例》認(rèn)為凡是反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織就是信訪人，換句話說，信訪人就具體行政行為信訪的，不需要是具體行政行為造成的結(jié)果的利害關(guān)系人。

在實踐中有強(qiáng)烈道德感和集體感的社會成員在不具備提起行政復(fù)議條件的情況下，都能夠通過信訪渠道來維護(hù)社會的公正和秩序。

（三）、信訪工作與行政復(fù)議在受理和辦理上不同

1、在受理方面，對信訪人的檢舉、揭發(fā)材料等，《條例》禁止信訪部門將其透露或轉(zhuǎn)給有關(guān)單位，目的是保護(hù)信訪人不受打擊、報復(fù)，而《行政復(fù)議法》則要求將復(fù)議申請書在法定期限內(nèi)交給有關(guān)行政機(jī)關(guān)，以便于案件的審理。

2、在辦理方式上，《條例》明確規(guī)定，信訪事項處理的主要方式是轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)，由有權(quán)機(jī)關(guān)來辦理。與此相反，《行政復(fù)議法》除該法第十八條規(guī)定的情形外，一般不得轉(zhuǎn)送，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)自行辦理，對不符合條件的行政復(fù)議申請以不予受理、函告等方式處理。[4]由此可以看出，兩者在諸多方面存在著不同，但行政復(fù)議與信訪都是化解社會矛盾、保障社會穩(wěn)定、推進(jìn)社民主化、法制化進(jìn)程的有效途徑。在很多方面又存在著相通點。因此，如何在兩者之間形成有效的銜接機(jī)制，對于節(jié)約行政成本、發(fā)揮不同救濟(jì)渠道的作用有著重要的作用。下面就信訪與行政復(fù)議之間建立相互銜接機(jī)制的幾個問題進(jìn)行粗略的探討。1.應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政復(fù)議的事項，信訪部門不予受理。

信訪是窮盡其他救濟(jì)手段之后的行政救濟(jì)手段，在信訪事項未及窮盡其他救濟(jì)手段之前予以受理，將影響其它法定途徑的有效獨(dú)立運(yùn)行，導(dǎo)致部分信訪人選擇規(guī)避有效的法律途徑直接進(jìn)行信訪，信“訪”不信“法”，造成信訪事項過多過濫，牽制有關(guān)行政機(jī)關(guān)的正常工作，同時造成有效的訴訟、仲裁、行政復(fù)議等資源的浪費(fèi)。因此，《條例》第二十一條第一款第一項規(guī)定：“對已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知信訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出?！毙旁L部門在接訪過程中，發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)復(fù)議且在法定復(fù)議期間內(nèi)的情況，應(yīng)不予受理，并告知當(dāng)事人向有權(quán)機(jī)關(guān)依照法定程序申請行政復(fù)議。若已經(jīng)超過提起行政復(fù)議的期限但在行政訴訟的時效內(nèi)，信訪部門應(yīng)不予受理，并告知當(dāng)事人向人民法院提起行政訴訟。非因不可抗力或正當(dāng)理由而導(dǎo)致超過提起行政行政訴訟的期限，應(yīng)視為當(dāng)事人自動放棄行政訴訟權(quán)利，信訪部門不予受理。

2.經(jīng)過行政復(fù)議的行政爭議事項，信訪不予受理。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法受理當(dāng)事人的行政復(fù)議申請，并依照法定程序在法定期間內(nèi)作出行政復(fù)議決定。對行政復(fù)議決定不服的，根據(jù)《行政復(fù)議法》第五條的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外。”即除了法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的外，其余的行政復(fù)議決定，若申請人不服，可以通過司法途徑進(jìn)行救濟(jì)。其救濟(jì)途徑尚未窮盡，信訪部門不予受理。

3.對行政復(fù)議決定不服提起信訪，信訪部門應(yīng)分情況處理。

當(dāng)事人不服行政復(fù)議決定而提起信訪，針對的是行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定這一行為。若行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變被申請人的具體行政行為，則其行政復(fù)議決定本身具有可訴性，申請人不服該行政復(fù)議決定可以在法定期限內(nèi)向人民法院提起行政訴訟，信訪部門應(yīng)不予受理。若行政復(fù)議決定維持被申請人的具體行政行為，或按照《行政復(fù)議法》第三十四條第二款規(guī)定的“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決”，則行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定的行為本身不具有可訴性，已窮盡其他救濟(jì)途徑，信訪部門應(yīng)當(dāng)予以受理。[5]4.政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與信訪部門的合作。

政府法制機(jī)構(gòu)是政府領(lǐng)導(dǎo)法律方面的助手，擔(dān)負(fù)著法律顧問的職責(zé)，應(yīng)加強(qiáng)與信訪部門的合作。但其參與信訪的定位應(yīng)當(dāng)是法律咨詢，一是參與對應(yīng)當(dāng)通過特定途徑解決的信訪事項的分析、梳理、分流，依法受理行政復(fù)議申請；二是為領(lǐng)導(dǎo)處理信訪問題提供法律方面的意見、建議。

四、行政復(fù)議委員會及相對集中復(fù)議權(quán)的思考為了進(jìn)一步完善行政復(fù)議體制和工作機(jī)制，提高行政復(fù)議解決行政爭議的質(zhì)量和效率，增強(qiáng)行政復(fù)議制度的公信力，針對行政復(fù)議體制存在的問題，2008年9月16日，國務(wù)院法制辦公室下發(fā)《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點工作的通知》（國法[2008]71號），決定在全國八個省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點工作。同時賦予了行政復(fù)議委員會在試點過程中探索并逐步推行相對集中行政復(fù)議權(quán)。此后，全國八個省、直轄市及其所所屬基層政府逐步開展起來。2009年3月18日，我省確定在濰坊、濟(jì)寧、濟(jì)南、青島、臨沂及其復(fù)議工作開展較好的縣區(qū)政府開展試點。行政復(fù)議委員會機(jī)制的推行，是行政復(fù)議制度的重大創(chuàng)新，使行政復(fù)議制度得以重生，成為行政復(fù)議體制與機(jī)制改革的突破口，對確立行政復(fù)議在解決行政爭議中的主渠道作用具有決定性的意義。開展行政復(fù)議委員會試點、探索相對集中行政復(fù)議權(quán)工作，具有三個層面的重要意義。第一，這是落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于完善行政復(fù)議體制、創(chuàng)新行政復(fù)議工作機(jī)制要求的重要舉措。是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會、加快法制政府建設(shè)的重要內(nèi)容，第二，這是提高行政復(fù)議辦案質(zhì)量、效率和社會公信力的現(xiàn)實需要。辦案質(zhì)量是行政復(fù)議的生命，是判斷行政復(fù)議成效的基本標(biāo)準(zhǔn)，也是政府取信于民、提高自身公信力的根本手段。開展行政復(fù)議委員會試點工作，推行集中行政復(fù)議權(quán)制度，可以有效提高行政復(fù)議案件辦理質(zhì)量和效益，也有利于進(jìn)一步消除人民群眾對行政復(fù)議案件審理可能產(chǎn)生的“官官相護(hù)”疑慮，進(jìn)一步提高行政復(fù)議制度的社會公信力。第三，這是優(yōu)化行政復(fù)議資源配置、充分發(fā)揮行政復(fù)議制度功能的重要途徑。推行相對集中行政復(fù)議審理權(quán)，可以有效集中現(xiàn)有分散的行政復(fù)議資源，有效強(qiáng)化政府依法解決行政爭議的功能，保障行政復(fù)議制度功能的充分發(fā)揮。[6]行政復(fù)議委員會的最大亮點在于它的相對獨(dú)立性。委員會是一個隸屬于人民政府的專業(yè)組織，凌駕于各部門之上。在這個委員會里，從社會聘請的專家學(xué)者站在第三方立場上審議案件，當(dāng)事人都感到比較公正客觀。輿論普遍認(rèn)為，吸收社會專業(yè)資源實行專家審議、科學(xué)斷案，有利于進(jìn)一步消除人們對行政復(fù)議“官官相護(hù)”的疑慮，增進(jìn)申請人對案件裁判結(jié)果的認(rèn)同。行政復(fù)議委員會每月定期召開案件審議會，審議重大疑難的案件。對于涉及當(dāng)事人重大利益的案件，審議會通過召開聽證會聽取當(dāng)事人意見，使當(dāng)事人身臨其境，切身感受到行政復(fù)議的公正性。案件審結(jié)后，復(fù)議委員會針對案件暴露出來的被申請人存在的問題，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出建議，以利于其改進(jìn)工作，提高依法行政的能力和水平。行政復(fù)議委員會體制建立后，為了繼續(xù)開辟行政復(fù)議的新局面，需要通過修改《行政復(fù)議法》，從體制和機(jī)制上進(jìn)行改革：1．相對集中行政復(fù)議權(quán)。我國現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)關(guān)包括本級人民政府和上級主管部門，復(fù)議機(jī)關(guān)眾多，復(fù)議權(quán)相對分散。我國目前各職能部門受理的復(fù)議案件的數(shù)量極不均衡，有的部門案件很少，如2002年國務(wù)院部門收到的復(fù)議案件中，海關(guān)受理1557件，科技等14個部門各收到1件。各個職能部門都設(shè)立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，分散了復(fù)議的力量，有些部門的復(fù)議機(jī)構(gòu)無案可辦。通過修改《行政復(fù)議法》，改革行政復(fù)議體制，可以考慮相對集中行政復(fù)議權(quán)，縣級以上政府設(shè)立綜合性行政復(fù)議中心，統(tǒng)一審理下一級政府和本級政府部門及其派出機(jī)構(gòu)作為被申請人的行政復(fù)議案件。部門一般不設(shè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，只有海關(guān)、稅務(wù)等法律法規(guī)規(guī)定復(fù)議前置的或?qū)I(yè)性較強(qiáng)的機(jī)關(guān)設(shè)立專業(yè)復(fù)議委員會。收回各類政府職能部門的行政復(fù)議權(quán)，在各級政府設(shè)立統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，有利于集中復(fù)議機(jī)構(gòu)的力量。2．實行書面審理與調(diào)查、聽證會相結(jié)合的審理方式。現(xiàn)在行政復(fù)議基本上實行書面審查，這是《行政復(fù)議法》的規(guī)定，也是因為行政復(fù)議機(jī)關(guān)有職責(zé)缺人員所導(dǎo)致的。行政復(fù)議委員會的設(shè)立為通過聽證會審理創(chuàng)造了條件。對于事實不清的案件、重大疑難的案件、社會影響大的群體性案件，行政復(fù)議委員會可以通過召開聽證會的方式進(jìn)行公開審議。［7］五、行政復(fù)議制度的問題與完善目前我國《行政復(fù)議法》雖然較《行政復(fù)議條例》有較大的突破，但是與西方發(fā)達(dá)國家相比還有不少差距。我國行政復(fù)議制度的設(shè)置還存在諸多問題。首先，內(nèi)部行政行為沒有納入到復(fù)議范圍中，僅僅局限于外部行政行為，公務(wù)員的合法權(quán)益受到侵害后得不到保障。其次，復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，大多數(shù)情況下復(fù)議機(jī)構(gòu)與被復(fù)議的行政機(jī)關(guān)是上下級的隸屬關(guān)系，有“護(hù)短”的嫌疑。（1）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)僅僅是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，無獨(dú)立主體資格。在這種情況下，復(fù)議機(jī)構(gòu)是不可能對外自主、獨(dú)立地表達(dá)其意志的，復(fù)議權(quán)和裁決權(quán)呈現(xiàn)出相分離的狀態(tài)，復(fù)議機(jī)構(gòu)無權(quán)獨(dú)立地對行政爭議做出裁決。（2）在行政層級監(jiān)督體制下行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人往往存在利益關(guān)系，難以在復(fù)議活動中真正做到公平、公正地解決問題，這種監(jiān)督制度最終將會導(dǎo)致行政復(fù)議的實際效果與制度目的相背離，這就嚴(yán)重限制了行政復(fù)議制度所體現(xiàn)的社會作用。再次，目前的復(fù)議程序是以書面審查為主，這種程序容易流于形式，缺少對事實的認(rèn)定和聽取雙方意見的必要環(huán)節(jié)，造成復(fù)議結(jié)果可信度的降低。[8]最后，法律對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)人員的任職資格和配備條件缺乏基本要求，《行政復(fù)議法》對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)人員的任職資格和配備條件沒有做出明確規(guī)定。這就需要從以下幾個方面進(jìn)行完善：首先，擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍。在目前，一部分政府管理行為，沒有納入行政救濟(jì)渠道，這也是廣大群眾“信訪不信法”的一個潛在制度原因。要解決這一問題，就必須擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍，明確規(guī)定，只要公民、法人和其他組織認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政主體行使公權(quán)力的侵犯，無論作為還是不作為，無論是抽象行為（法律、法規(guī)、規(guī)章和國務(wù)院的規(guī)定除外）還是具體行為，都應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議受案范圍。同時應(yīng)將一些代表公共利益、行使公共權(quán)力的事業(yè)單位、社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會等組織明確地納入到行政主體中來，以便確立其行政復(fù)議的被申請人資格，進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。其次，改革行政復(fù)議管轄，設(shè)置統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)關(guān)。對《行政復(fù)議法》的相對人選擇管轄的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以修改，建議實行以“塊塊”為主，以“條條”為輔的管轄原則。即對于縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的復(fù)議案件，由該部門的本級人民政府管轄；對完全由“條條”管理的行政機(jī)關(guān)（中央垂直）的復(fù)議案件，則由上一級主管部門管轄，也可由本級人民政府管轄。要按照保證行政復(fù)議權(quán)威性、專業(yè)性、公正性的要求，努力解決行政復(fù)議權(quán)和行政復(fù)議力量過于分散問題，改革審理機(jī)構(gòu)。在縣級以上各級人民政府只設(shè)立一個專司行政復(fù)議職能的機(jī)關(guān)——行政復(fù)議委員會，賦予其獨(dú)立主體地位和法律人格，以自己的名義受理、審理和裁判行政復(fù)議案件，將現(xiàn)有的各級行政機(jī)關(guān)的復(fù)議職能分離出來，統(tǒng)一由行政復(fù)議委員會行使。統(tǒng)一審理下一級政府和本級政府部門及其派出機(jī)構(gòu)作為被申請人的行政復(fù)議案件。[9]第三，建立行政復(fù)議人員資格制度。《行政復(fù)議法》應(yīng)規(guī)定建立行政復(fù)議人員資格制度。從社會環(huán)境的大背景來看，我國《法官法》、《檢察官法》、《律師法》、《公證法》對擔(dān)任法官、檢察官、律師、公證員等所作了明確資格制度，要求初任法官、檢察官、律師和公證員必須通過國家統(tǒng)一司法考試。從效果看，實施行政復(fù)議人員資格制度對內(nèi)可促使行政復(fù)議人員提升素質(zhì)，對外可以滿足社會形勢要求，樹立行政復(fù)議人員的專業(yè)形象，使得行政復(fù)議人員的專業(yè)地位、專業(yè)水平與行政復(fù)議決定書具有法律效力這一特征相匹配。第四，改革行政復(fù)議程序，保證行政復(fù)議的公正和效率。為確保行政復(fù)議制度在效率上的優(yōu)勢，行政復(fù)議程序的設(shè)計應(yīng)呈現(xiàn)出多元化的特征。應(yīng)采取公開審理為原則，書面審理為例外的做法，設(shè)計簡易程序（書面審理程序）和一般程序（公開審理程序）兩種程序，并盡可能擴(kuò)大公開審理的范圍，從而實現(xiàn)行政復(fù)議的公開性與公正性、公平與效率的最優(yōu)結(jié)合。修法時應(yīng)增設(shè)簡易程序，是市場經(jīng)濟(jì)體制的要求；是公正與效率的需要；是行政高效原則的要求；是化解復(fù)議資源缺乏與案件數(shù)量矛盾的主要手段；也是更好地保護(hù)行政相對方的合法權(quán)益的需要。第五，完善行政機(jī)關(guān)拒不履行行政復(fù)議決定的強(qiáng)制執(zhí)行措施。行政復(fù)議法及其實施條例、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》對行政機(jī)關(guān)拒絕履行復(fù)議決定作了一些規(guī)定，但這些規(guī)定在執(zhí)行過程中不便操作，復(fù)議機(jī)構(gòu)的處分建議常常沒有結(jié)果，造成復(fù)議機(jī)構(gòu)更加沒有權(quán)威。筆者建議采取以下措施解決對行政機(jī)關(guān)的“執(zhí)行難”問題：（一）設(shè)立依法行政保證金專戶，如果行政機(jī)關(guān)在履行期限內(nèi)拒不履行的，復(fù)議機(jī)構(gòu)可以通知銀行從其專戶上直接劃撥。（二）行政首長應(yīng)承擔(dān)不履行生效法律文書而導(dǎo)致的法律責(zé)任。包括幾年內(nèi)不能升遷等。第六，完善行政復(fù)議與行政訴訟的銜接。1、行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中不應(yīng)作被告。無論行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持還是撤銷的行政復(fù)議決定,都不得以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟,這樣做有利于行政復(fù)議機(jī)關(guān)打消顧慮，更好地發(fā)揮作用。2、為提高效率,避免煩瑣程序,行政復(fù)議機(jī)關(guān)對因罰款,涉及財產(chǎn)關(guān)系的裁決,補(bǔ)償決定,收費(fèi)通