安全生產(chǎn)行政執(zhí)法存在的問題與對策

PAGEPAGE5安全生產(chǎn)行政執(zhí)法存在的問題與對策安全生產(chǎn)行政執(zhí)法是安監(jiān)部門的重要職能，貫穿于安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的全方位和全過程之中，對落實企業(yè)主體責任，提高安全監(jiān)管水平，消除安全隱患，預防和減少事故發(fā)生，提高全社會安全保障能力具有不可替代的作用，被省委、省政府列入加強安全生產(chǎn)的三項行動之一。市安全監(jiān)管局十分重視安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作，在各級安監(jiān)部門的共同努力下，全市安全生產(chǎn)執(zhí)法機構逐步建立，執(zhí)法隊伍素質穩(wěn)步提高，行政許可全面展開，專項整治不斷深入，計劃執(zhí)法有序推進，事故查處不斷規(guī)范，對促進我市安全生產(chǎn)形勢的穩(wěn)定好轉起到了重要的促進作用。但通過近幾年的實踐，行政執(zhí)法工作仍然存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，我市安全生產(chǎn)行政執(zhí)法水平與執(zhí)法能力仍然不能適應安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的需要，亟待進一步探索和解決。一、存在的主要問題1.執(zhí)法強度不高。一是執(zhí)法數(shù)量偏少，不能滿足安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的需要。全市今年安監(jiān)系統(tǒng)計劃執(zhí)法的生產(chǎn)經(jīng)營單位2764個，市局今年直接檢查的企業(yè)僅69個，全市還有大量重點企業(yè)和存在隱患的企業(yè)未納入執(zhí)法檢查范圍，特別是渣土車、物流運輸車輛企業(yè)和危險物品經(jīng)營小門店以及人員密集場所的微小型企業(yè)尤為突出，幾乎是空白狀態(tài)。二是執(zhí)法監(jiān)察的覆蓋率不高，全市工商注冊現(xiàn)有生產(chǎn)經(jīng)營單位37894戶，今年1—11月，全市實際檢查只有10937戶，監(jiān)管監(jiān)察的覆蓋率28.9%，其中直管三大高危行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位4969戶，實際檢查4478戶，覆蓋率只有90.1%，未達到全覆蓋的目標。三是對違法行為實施行政處罰的次數(shù)不多，處罰力度不大。1-11月，全市各級安監(jiān)部門對違法生產(chǎn)經(jīng)營單位的行政處罰1975次，實施經(jīng)濟處罰216次、罰款額度343.26萬元（包括事故處罰萬元）、實際到位218.8萬元，市局全年實施行政處罰8次。四是部分領域如生產(chǎn)經(jīng)營單位的職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)督檢查基本上還處于起步階段?，F(xiàn)有職業(yè)危害的生產(chǎn)經(jīng)營單位達2000余家，涉及30余個行業(yè)，接觸職業(yè)危害的從業(yè)人員達20余萬人，職業(yè)危害職業(yè)危害申報率不足60%。2.執(zhí)法水平不高。一是執(zhí)法檢查質量不高，督促整改效果不佳。由于部分執(zhí)法人員嫌執(zhí)法程序嚴密、檢查內容具體，到生產(chǎn)現(xiàn)場去的少，檢查流于形式，為檢查而檢查；部分安監(jiān)人員即使去了現(xiàn)場查也查不出隱患,查出了隱患卻改不了，有的隱患常查常在，屢查不改。二是行政處罰辦案質量不高，懲戒效果欠佳。從市政府法制辦對我局開展的行政執(zhí)法質量進行抽查和案卷評審看，在立案、調查、取證、陳述、聽證、送達等程序上存在不同程度的問題；區(qū)縣局在行政處罰過程中，有的沒有嚴格執(zhí)行送達程序，有的案件沒有按照規(guī)定時限結案，有的行使自由裁量權時主觀隨意性過大、不能正確行使自由裁量權，在具體的行政處罰幅度選擇的過程中，一律按法律規(guī)定的下限或者上限處罰，沒有做到按違法情節(jié)輕重區(qū)別對待，行政處罰顯失公正，有的失之于寬，而有的又失之于嚴；抽查鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法案卷顯示，有的執(zhí)法行為無論是主體還是程序上，還不同程度上存在違法執(zhí)法的現(xiàn)象，損害了法律的嚴肅性和權威性。三是行政許可受理程序不完整、送達程序執(zhí)行不嚴格、換證程序未制定，受理資料不完備。有些格式文書未能與政務中心的規(guī)定相銜全生產(chǎn)工作新問題不斷涌現(xiàn)，急需相應的安全生產(chǎn)標準進行規(guī)范。同時新技術、新設備、新工藝和新材料的采用，及時制定和修改新標準尤為必要。執(zhí)法環(huán)境不優(yōu)一是地方黨委政府在處理經(jīng)濟發(fā)展和安全發(fā)展二者關系時難以平衡。在一部分領導同志頭腦中“重發(fā)展、輕安全”思想明顯存在，有的地方大刀闊斧招商引資、上項目,制定優(yōu)惠政策,改善投資環(huán)境,擔心安全檢查多了、要求嚴了，影響軟環(huán)境，人為限制各種安全執(zhí)法檢查，為安全執(zhí)法檢查設置障礙，對一些不符合安全生產(chǎn)條件的新改擴建項目，不按程序辦事，造成很多項目開工之日就是事故隱患產(chǎn)生之時。有的地方領導行政“干涉力”過大，“以權代法”、“以權壓法”、“以權亂法”、“以權廢法”的現(xiàn)象時有發(fā)生，有的為違法違規(guī)者說情，有的給安監(jiān)部門領導加壓，有的甚至直接干預對違法企業(yè)的查處、處罰，一個電話就能推翻行政處罰決定，

行政執(zhí)法不得不陷入放松監(jiān)管的“怪圈”。致使執(zhí)法人員在履行安全檢查、調查處理、行政處罰等職責時很難到位，成為安監(jiān)部門躲不過繞不開的最大障礙。二是從業(yè)人員整體素質不高。生產(chǎn)經(jīng)營單位人員的的文化基礎知識、思想素質、法律知識、安全意識和安全技能水平還參差不齊，不懂法和過分強調自己權利的狀況同時存在，懂法的人在面對法律問題時，又不愿意嚴守法律的制約，現(xiàn)在社會上出現(xiàn)"鉆法律空子職業(yè)人員，個別行政相對人受利益驅使，法律意識、誠信意識淡薄，令執(zhí)法工作辛苦勞累艱難，有的甚至暴力抗法，行政執(zhí)法的環(huán)境日趨復雜。三是普通群眾法律意識不強。有的群眾缺乏權利意識，不重視也不關心維護自己的權利，當自己權利受到侵害時，不知借助法律加以保護，只能無可奈何。有的群眾缺乏義務觀念，沒有認識到自覺遵紀守法，支持和配合行政機關的執(zhí)法活動是自己應盡的義務，對行政機關的執(zhí)法活動心理上有抵觸情緒，對行政機關執(zhí)法活動不配合，甚至阻撓。同時由于地方部門利益、長官意志、關系因素、風俗人情等因素交織在一起，長遠利益與短期效益、社會穩(wěn)定與嚴肅執(zhí)法等分寸難以把握等現(xiàn)實狀況，行政執(zhí)法缺乏一個良性的社會圍。執(zhí)法力量不強安全生產(chǎn)是一項綜合性工作，專業(yè)性強、責任重、要求高、工作強度大，隨著職業(yè)危害等監(jiān)管職能轉入安監(jiān)部門，各級安監(jiān)機構的監(jiān)管范圍越來越大。安全監(jiān)管力量不足，嚴重制約了安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的開展。一是執(zhí)法人員嚴重不足。到目前，全市各級專兼職安監(jiān)人員僅有771人，市局安監(jiān)在編48人，而真正現(xiàn)場執(zhí)法的只有20人。區(qū)縣（市）局現(xiàn)場執(zhí)法人員平均8.7人，有的只有4人，如高新區(qū)。而作為一線執(zhí)法檢查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員，其編制的性質、數(shù)量、經(jīng)費和工作內容遠未能適應形勢的需要。由于執(zhí)法隊伍人員不足，許多安監(jiān)部門忙于機關事務而無暇到現(xiàn)場執(zhí)法檢查。

二是執(zhí)法人員素質相對不高。安監(jiān)部門成立較晚，人員成份復雜，只有少部分人員是面向社會公開招聘的專業(yè)人員，大多數(shù)人員從其他部門調配而來，且年齡結構偏大，人員素質參差不齊。雖然經(jīng)過了培訓，取得了安全執(zhí)法證，但部分執(zhí)法人員并沒有系統(tǒng)地掌握安全生產(chǎn)法律知識和專業(yè)知識，對行政執(zhí)法的程序、規(guī)定了解不透，對有些違法行為的定性把握不準，有些執(zhí)法人員面對龐大的執(zhí)法事項感到茫然畏懼，對行政執(zhí)法軟件系統(tǒng)的使用更是束手無策，執(zhí)法效率低下。三是執(zhí)法條件不足。技術裝備落后，執(zhí)法車輛短缺、必要的檢測手段和防護器具缺失，工作中還僅憑經(jīng)驗，借助聽、看、聞、摸等手段，執(zhí)法效能低下。部分區(qū)縣安監(jiān)部門和大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安監(jiān)站行政經(jīng)費不足，執(zhí)法工作經(jīng)費得不到保障，個別區(qū)縣局靠罰沒收入補充辦公之用。有的縣級安監(jiān)部門安監(jiān)執(zhí)法人員政治待遇不高，有時甚至遭到粗暴對待，導致執(zhí)法心態(tài)失衡，致使對執(zhí)法工作的不敬業(yè)、不認真、不負責，難作為的不作為，易作為的濫作為。個別執(zhí)法人員對待行政相對人態(tài)度冷漠，以不文明、不誠信的方式（變相的哄、嚇、詐、騙）收集證據(jù)，想方設法的阻礙當事人行使申辯、復議、訴訟等救濟權利，影響執(zhí)法形象。三、對策建議1、加強安全生產(chǎn)法制建設。一是完善法律法規(guī)，制定和修改配套的地方實施性規(guī)章。加快《長沙市安全生產(chǎn)管理辦法》等規(guī)章的修訂工作，將《長沙市事故調查處理規(guī)則》和《長沙市安全生產(chǎn)行政問責辦法》一并列入《長沙市安全生產(chǎn)管理辦法》，解決法律法規(guī)規(guī)定不具體、不明確、含糊籠統(tǒng)和缺乏可操作性的問題。二是修改市局安全生產(chǎn)行政執(zhí)法各項制度的修訂，根據(jù)近幾年新頒布的一系列國務院有關文件精神、國家安監(jiān)總局令和湖南省有關行政程序、行政服務規(guī)定以及市政府法制辦有關要求，對市局關于行政許可、行政檢查、行政處罰等制度進行修訂。三是建議省局盡快制定和出臺《湖南省煙花爆竹管理條例》，減少或消除行政執(zhí)法依據(jù)中的盲區(qū)和“空白點”。同時建議國家總局要加大立法調研，結合基層執(zhí)法實踐需要，解決安全監(jiān)管中無法可依，有法難依的等問題。為安全生產(chǎn)行政執(zhí)法創(chuàng)造一個良好法制環(huán)境。四是著手安全技術標準的清理，加快收集相關行業(yè)標準和國家標準，解決安全監(jiān)管中標準混亂的難題。2、加強安全生產(chǎn)法律法規(guī)宣傳教育力度。

一是加大對各級領導的宣傳教育力度，特別是對區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導的安全教育培訓，使他們樹立“安全發(fā)展”的理念，樹立安全也是政績的觀念，在經(jīng)濟發(fā)展遇到安全問題矛盾時，不再以犧牲安全為代價，不再人為地干預安全生產(chǎn)行政執(zhí)法。并在安監(jiān)機構編制、人員配備和經(jīng)費落實上給以大力支持。二是加大安全生產(chǎn)法律法規(guī)的宣傳力度，使企業(yè)負責人和從業(yè)人員的法律意識不斷增強，自覺遵守安全生產(chǎn)法律法規(guī)、標準和有關技術規(guī)程，提高企業(yè)的本質安全度。然后通過嚴格行政，公正、執(zhí)法，切實把各項法律法規(guī)落到實處。三是加大全民安全意識宣傳力度，提高全社會的安全意識和法律意識，形成了解、理解、貫徹、配合、維護安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的良好環(huán)境。3、

加強安全生產(chǎn)執(zhí)法能力建設。一是充實一線執(zhí)法隊伍，各級安監(jiān)部門在研究工作時，人員調配應向一線執(zhí)法隊伍傾斜，達到國家安監(jiān)總局規(guī)定的縣級安監(jiān)部門執(zhí)法人員數(shù)量不少于在編人員70%、市級60%的的標準，把既要懂業(yè)務又能熟練運用安全生產(chǎn)法律法規(guī)的人員充實到執(zhí)法隊伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照《湖南省安全生產(chǎn)條例》的要求，確保機構、人員和經(jīng)費到位。二是進一步提高執(zhí)法人員素質，加強對執(zhí)法人員的教育培訓強度，創(chuàng)新執(zhí)法質量考核評議方式，使執(zhí)法人員在實際執(zhí)法行為中獲得最直接、最具體、最有效果的經(jīng)驗教訓，快速持續(xù)提高執(zhí)法水平。三是提高安全執(zhí)法的裝備水平。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和安全監(jiān)管的實際，配備必要的行政執(zhí)法用車、檢測設備設施、防護裝備和執(zhí)法辦案經(jīng)費。四是切實加強執(zhí)法監(jiān)督。改變目前安監(jiān)系統(tǒng)內部執(zhí)法監(jiān)督流于形式的被動局面，各區(qū)縣（市）安監(jiān)部門要成立相應的法制機構，健全內部執(zhí)法監(jiān)督制度，完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制，規(guī)范行政執(zhí)法主體、嚴格執(zhí)法程序、規(guī)范使用行政執(zhí)法文書，通過內部協(xié)調溝通發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法中存在的問題，降低了劣質執(zhí)法和違法行政的幾率，減少外部監(jiān)督的糾錯成本，避免不必要的媒體曝光、行政復議和行政訴訟案件發(fā)生。五是善待執(zhí)法人員。行政執(zhí)法具有快節(jié)奏、高難度、高責任和高風險的特點，僅靠督促懲戒遠遠不夠，還應當讓執(zhí)法人員在工作事業(yè)上有成就感，思想感情上有使命、精神世界上有充實感和歸宿感，能感受到集體的溫暖和執(zhí)法的快樂。4、加大安全生產(chǎn)行政執(zhí)法力度。一是全面開展計劃執(zhí)法和委托執(zhí)法，

按照安全生產(chǎn)社會創(chuàng)新管理的要求，市、現(xiàn)兩級安監(jiān)部門要把直接檢查的企業(yè)數(shù)量和領域進一步擴大，把一些重點企業(yè)和存在隱患的企業(yè)未納入執(zhí)法檢查范圍。區(qū)縣（市）安監(jiān)部門要依法對所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進行委托執(zhí)法，執(zhí)法檢查實現(xiàn)全覆蓋。二是把執(zhí)法過程和內容的重點突出到落實企業(yè)主體責任和提高企業(yè)的本質安全水平上來，嚴厲打擊和制裁非法生產(chǎn)、非法經(jīng)營、非法建設和隱患治理不力的單位和個人。以強化執(zhí)法推動安全生產(chǎn)專項整治，以強化執(zhí)法加強安全監(jiān)管，以強化執(zhí)法促進隱患整改，以強化執(zhí)法增強企業(yè)安全責任意識，實現(xiàn)安全生產(chǎn)工作重點由事后查處向事前防范轉變。三是加大事故查處和事故責任追究，特別是嚴厲查處瞞報、謊報、遲報和漏報事故的行為。四是加大安全生產(chǎn)行政問責工作力度。5、優(yōu)化安全生產(chǎn)執(zhí)法環(huán)境。一是爭取黨委、人大、政府、政協(xié)的領導與支持，為安全生產(chǎn)行政執(zhí)法保駕護航。安全發(fā)展是科學發(fā)展觀的重要內容，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法是建立安全生產(chǎn)秩序、規(guī)范安全生產(chǎn)行為的重要手段。各級安監(jiān)部門要理直氣壯地向四大家領導匯報，特別是向黨委、人大、政府匯報，爭取支持安監(jiān)部門依法監(jiān)管，依法行政，把安全生產(chǎn)行政執(zhí)法納入人大監(jiān)督的范圍。二是爭取司法機關支持，努力營造有利于行政執(zhí)法的法治環(huán)境。將行政執(zhí)法的法律依據(jù)，適時送到法院、檢察院等機關，使之全面了解安全生產(chǎn)法律法規(guī)和部門規(guī)章，大力支持安全生產(chǎn)行政執(zhí)法，特別是當事人不能自覺履行處罰決定義務的案件，要申請法院強制執(zhí)行。同時積極與監(jiān)