規(guī)劃水資源論證導則-編制說明

一、工作簡況（一）任務來源規(guī)劃水資源論證是落實“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”和水利行業(yè)強監(jiān)管的重要抓手，開展《規(guī)劃水資源論證導則》（以下簡稱《導則》）編制，對規(guī)范規(guī)劃水資源論證報告書編制和審查，推進規(guī)劃水資源論證工作具有重要意義。《導則》是由水利部水資源司主持、水利部水資源管理中心編制的水利行業(yè)標準。根據(jù)《水利部關于下達2019年第二批中央預算內水利前期工作投資計劃的通知》（水規(guī)計[2019]196號）《水利部關于追加下達2019年中央基建支出預算的通知》（水財務[2019]276號），水利部水資源管理中心承擔了2019年《水利水電工程技術標準規(guī)程規(guī)范前期工作》項目，建設內容為“編制規(guī)劃水資源論證導則”，項目時間為2019-2020年完成，其中，2019年的工作任務是完成《導則》（征求意見稿）的編制。（二）主要工作過程一是開展需求分析，編制《導則》項目建議書。3-4月，在開展調研和需求分析的基礎上，研究起草了《導則》（草稿），提出總體框架和各章節(jié)主要內容。5月，根據(jù)2019年第4次部長辦公會議要求，提出《導則》編制的項目建議書。二是編制《導則》工作大綱，并通過審查。6月，《導則》編制列入2019年水利標準計劃安排。8月，《導則》工作大綱通過水資源司組織的審查。三是深入研討咨詢，完善《導則》內容。8-9月，先后在合肥、貴陽等地共召開4次專家研討會，重點針對規(guī)劃水資源論證的適用范圍、節(jié)水評價的論證要求、退水方案的論證深度等難點問題進行了深入研究，完善《導則》內容。四是經(jīng)過反復修改完善，10月提出了《導則》（征求意見稿），并報送水資源司?！秾t》（征求意見稿）對規(guī)劃分析、區(qū)域水資源狀況及承載能力分析評價、規(guī)劃需水預測與節(jié)水評價、水資源配置方案論證、退水方案分析、規(guī)劃實施影響分析、水資源節(jié)約、保護與管理措施等技術要求進行了全面規(guī)范。（三）主要起草人及其所做的工作《導則》主要起草人及其所做的工作具體如下：于琪洋，水利部水資源管理中心主任、教高，指導、審定和協(xié)調。于義彬，水利部水資源管理中心處長、教高，總體負責、起草組織、全文統(tǒng)稿。歐陽如琳，水利部水資源管理中心高工，負責標準全文統(tǒng)稿，負責標準總則、術語、論證內容與程序、論證范圍、水平年及基礎資料、水資源節(jié)約、保護與管理措施等章節(jié)編寫，參與規(guī)劃需水預測與節(jié)水評價、水資源配置方案論證等章節(jié)的編寫。何宏謀，黃河水利科學研究院水資源所所長、教高，負責水資源配置方案論證章節(jié)的編寫，參與規(guī)劃需水預測與節(jié)水評價、退水方案分析等章節(jié)的編寫。張淑玲，水利部水資源管理中心副主任、教高，指導和審核，負責導則框架的修改與完善。畢守海，水利部水資源管理司處長，技術指導。高華斌，長江勘測規(guī)劃設計研究院分院副院長、教高，負責規(guī)劃需水預測與節(jié)水評價、退水方案分析等章節(jié)的編寫。劉友春，水發(fā)規(guī)劃設計有限公司分院院長、高工，參與規(guī)劃分析、區(qū)域水資源水資源承載能力分析、水源配置方案論證等章節(jié)的編寫。劉曉民，內蒙古農(nóng)業(yè)大學教授，負責規(guī)劃實施影響分析的編寫，參與水資源保護管理措施等章節(jié)的編寫。陳瑩，水利部水資源管理中心副處長、教高，負責參與水資源節(jié)約、保護與管理措施等章節(jié)編寫。二、主要內容及來源依據(jù)（一）主要內容本導則主要包括以下內容：（1）總則總則主要包括界定規(guī)劃水資源論證目的、依據(jù)、原則等內容。（2）規(guī)劃分析規(guī)劃分析主要是對規(guī)劃方案或規(guī)劃文本、報告的主要內容的介紹和分析，主要包括規(guī)劃的名稱、范圍、規(guī)劃期、規(guī)劃目標與規(guī)模、結構、實施計劃等，重點介紹規(guī)劃的主要發(fā)展指標和涉及水資源開發(fā)利用需求，分析規(guī)劃與其它規(guī)劃的相符性和協(xié)調性。（3）論證范圍、水平年和基礎資料主要是明確進行規(guī)劃水資源論證的基礎工作，包括進行規(guī)劃水資源論證工作的技術基礎要求和作為依據(jù)的文件材料，識別規(guī)劃中與水資源有關的內容，確定規(guī)劃的論證范圍、論證水平年以及需要收集的基本資料。（4）區(qū)域水資源狀況及承載能力分析包括說明規(guī)劃所在區(qū)域的水資源狀況和水資源承載能力，分析論證范圍內的水資源狀況、水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀以及水資源開發(fā)利用潛力及其存在的主要問題，以及說明區(qū)域水資源管理控制指標落實情況等的內容和要求。（5）規(guī)劃需水預測與節(jié)水評價包括現(xiàn)狀節(jié)水水平分析、規(guī)劃規(guī)模及結構分析、現(xiàn)狀需水預測、規(guī)劃需水預測、規(guī)劃區(qū)域用水總量和用水效率控制指標分析等論證內容和論證要求。（6）水資源配置方案論證包括水源配置原則、可供水量分析、對規(guī)劃供水水源與配置方案和有關管理要求的一致性和協(xié)調性分析論證、規(guī)劃主要供水水源的可靠性分析等的論證內容和要求。退水方案分析退水方案分析主要包括按照主要污染負荷預測、水功能區(qū)限制納污分析、退水方案可行性和合理性分析等論證內容和論證要求。（8）規(guī)劃實施影響分析分析論證規(guī)劃實施對水資源配置格局、水生態(tài)環(huán)境、相關利益方可能產(chǎn)生的影響，提出影響的消減對策措施或替代方案。（9）水資源節(jié)約、保護與管理措施提出確保實現(xiàn)規(guī)劃的用水水平、供水方案、污水處理要求、再生水利用量等須在規(guī)劃實施中落實的水資源節(jié)約、保護和管理方面的對策措施。（二）來源依據(jù)目前，國家已將城市新區(qū)規(guī)劃、煤電基地科學開發(fā)規(guī)劃、石化基地規(guī)劃水資源論證納入規(guī)劃審批決策程序。水利部已先后組織對上述范圍內的19個規(guī)劃水資源論證報告書審查并出具審查意見，全國累計審查規(guī)劃水資源論證報告書600多項。各地規(guī)劃水資源論證工作為《導則》編制提供了依據(jù)和參考。近年來，水利部水資源管理中心開展了大量與規(guī)劃水資源論證相關的專題研究工作，主要包括《規(guī)劃水資源論證管理與制度體系建設》《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃水資源論證技術框》《規(guī)劃水資源論證適用范圍研究》《城市總體規(guī)劃水資源論證技術要求》《開發(fā)區(qū)水資源論證技術框架》《產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)規(guī)劃水資源論證技術要求》《國家重要規(guī)劃體系與水資源論證重點分析》《重要規(guī)劃水資源管理控制指標符合性分析》《重要規(guī)劃水資源論證重點分析》《城市規(guī)劃需水預測方法及適用條件研究》《工業(yè)園區(qū)規(guī)劃水資源論證技術要求》等。通過專題上述研究工作，明確了規(guī)劃水資源論證的適用范圍、主要內容和技術要求，為《導則》主要內容的提供了技術支撐。三、國內外相關標準對比分析目前，與《規(guī)劃水資源論證導則》相關的標準有《建設項目水資源論證導則》（GB/T35580-2017）和《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則》（HJ130-2014），國外暫未發(fā)現(xiàn)同類標準。（一）與《建設項目水資源論證導則》的協(xié)調性《建設項目水資源論證導則》（GB/T35580-2017）是建設項目水資源論證報告書的編制和審查的技術依據(jù)，為水資源論證報告書的編制人員提供了技術規(guī)范，提高了建設項目水資源論證報告書的質量，規(guī)范了建設項目水資源論證工作，為各級水行政主管部門開展取水許可審批提供了重要的技術支撐。通過建設項目水資源論證，對單個建設項目的水資源開發(fā)利用行為進行科學分析，既保障了建設項目的合理用水，又促進了水資源的合理配置和高效利用。從服務對象和作用上看，《規(guī)劃水資源論證導則》服務于規(guī)劃的審批和實施，從水資源條件、水資源承載能力出發(fā)，協(xié)調區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與水資源利用關系，保障規(guī)劃的用水需求，并使規(guī)劃對水資源所可能產(chǎn)生的影響最小化，達到水資源可持續(xù)利用的目的；《建設項目水資源論證導則》則是針對具體的建設項目論證其取退水的合理性及影響，從水資源管理角度為項目的建設進行指導和支撐。從工作重點和開展階段上看，《規(guī)劃水資源論證導則》著眼于水資源問題的全局性和根本性，重點解決的是規(guī)劃涉及的一定范圍內和一定時期內的水資源配置以及影響問題，是在規(guī)劃階段；而建設項目水資源論證側重于單個項目，重點解決具體的項目取用水以及影響等問題，是在具體實施階段。規(guī)劃水資源論證是建設項目水資源論證的前提和依據(jù)，對建設項目有指導和導向作用，建設項目的水源配置、取水總量、退水排污等應當與規(guī)劃水資源論證相協(xié)調。因此，《規(guī)劃水資源論證導則》與《建設項目水資源論證導則》的適用范圍和技術內容是相互協(xié)調的。（2）與《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則》的協(xié)調性現(xiàn)行《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則》（HJ130-2014），以《環(huán)境影響評價法》第七條、第八條的規(guī)定為依據(jù)制定。規(guī)劃環(huán)評的目的是“實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，在規(guī)劃編制和決策過程中，充分考慮所擬議的規(guī)劃可能涉及的環(huán)境問題，預防規(guī)劃實施后可能造成的不良環(huán)境影響，協(xié)調經(jīng)濟增長、社會進步與環(huán)境保護的關系。”主要為識別、評估規(guī)劃目標、指標、方案環(huán)境問題和環(huán)境影響?！兑?guī)劃環(huán)境影響評價技術導則》重在對規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。而《規(guī)劃水資源論證導則》的重點是從水資源的角度，科學分析規(guī)劃實施的水資源支撐和約束條件，以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。通過規(guī)劃水資源論證，對水資源條件具備的規(guī)劃，應提出保障規(guī)劃實施和水資源可持續(xù)利用的水資源節(jié)約、保護和管理對策措施；對水資源條件不具備的規(guī)劃，應提出規(guī)劃優(yōu)化調整的建議，為規(guī)劃和水資源管理決策提供科學依據(jù)。因此，《規(guī)劃水資源論證導則》與《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則》的適用范圍、技術內容和發(fā)揮的作用是不相同的。重大分歧意見的處理經(jīng)過和依據(jù)（一）關于規(guī)劃水資源論證的適用范圍長期以來，基于不同法律規(guī)定和政策要求，我國逐步制定并形成了眾多不同類型、不同層級的規(guī)劃，這些規(guī)劃橫縱交織，構成了我國復雜的規(guī)劃體系。2019年5月，中共中央國務院印發(fā)《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，提出要建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。2019年3月，國務院辦公廳印發(fā)《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號），提出推行區(qū)域評估，在各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、新區(qū)和其他有條件的區(qū)域，推行由政府統(tǒng)一組織對壓覆重要礦產(chǎn)資源、環(huán)境影響評價、節(jié)能評價、地質災害危險性評估、地震安全性評價、水資源論證等評估評價事項實行區(qū)域評估。在上述背景下，編制組經(jīng)過多次研討和研究，將征求意見稿中1.0.2表述為“本導則適用于各類規(guī)劃的水資源論證報告書的編制和審查，也適用于區(qū)域的水資源論證。”關于節(jié)水評價2019年4月，水利部印發(fā)《關于開展規(guī)劃和建設項目節(jié)水評價工作的指導意見》（水節(jié)約[2019]136號），提出開展規(guī)劃和建設項目節(jié)水評價工作，是落實習近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水方針的重要舉措，要在規(guī)劃和建設項目現(xiàn)有前期工作中突出節(jié)水的優(yōu)先地位，充分論證各類用水的必要性、合理性、可行性，提出客觀公正的評價結論，從嚴叫停節(jié)水評價不通過的規(guī)劃和建設項目。2019年9月，水利部辦公廳印發(fā)《規(guī)劃和建設項目節(jié)水評價技術要求》，明確節(jié)水評價內容、技術方法與有關標準。本導則根據(jù)《規(guī)劃和建設項目節(jié)水評價技術要求》，將節(jié)水評價的有關內容加入“規(guī)劃需水預測”章節(jié)，并