評析下《人口與計劃生育法》的立法背景與立法過程

《人口與計劃生育法》的立法背景與立法過程評析下

第五階段從

1998

年到

2001

年。1997

年黨的十五大把實行依法治國，建設(shè)社會主義法制國家確立為

黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，提出到

2001

年形成有中國特色的社會主義法律體系。1998

年召開的

“中央計劃生育與環(huán)境保護工作座談會”上，江澤民總書記指出要按照依法治國的要求，抓緊計劃生育

的立法和有關(guān)行政法規(guī)、地方條例的修訂工作。這一指示推動了我國計劃生育法律、法規(guī)體系建立的進

程。1998

年底，第九屆全國人大常委會將制定人口與計劃生育法列入本屆人大二類立法規(guī)劃項目。同年

底，國家計生委成立了由相關(guān)部門參加的立法領(lǐng)導(dǎo)小組、起草小組和專家咨詢組。國家計生委多次向全

國人大教科文衛(wèi)委、法工委、國務(wù)院法制辦匯報，組成聯(lián)合調(diào)查組，到經(jīng)濟發(fā)展水平不同、生育政策不

同的六省、市進行立法調(diào)研，廣泛聽取省、市人大、政府領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門和基層民眾的意見。3

配合全國

政協(xié)辦公廳、提案委員會到兩省、區(qū)進行了立法調(diào)查;組織專家、相關(guān)部門和計劃生育系統(tǒng)基層干部等就

立法中的有關(guān)重點、難點問題進行深入研究論證;國家計生委人口專家委員會和科技專家委員會兩次專門

研究討論，對立法的必要性與可行性形成了基本共識。國家計生委在進行了廣泛深入的立法調(diào)研和聽取

專家意見的基礎(chǔ)上，先后數(shù)易其稿

4，于

1999

年

12

月底向國務(wù)院報送了《中華人民共和國人口與計劃生

育法(送審稿)》。國務(wù)院法制辦公室在廣泛征求國務(wù)院相關(guān)部門及地方政府意見的基礎(chǔ)上，對送審稿做

了進一步的研究、修改，形成了《中華人民共和國人口與計劃生育法(草案)》。2001

年

3

月，這一草案

經(jīng)過國務(wù)院第

36

次常務(wù)會議審議通過，由國務(wù)院提請第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會審議。2001

年

4

月，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會召開了第

21

次會議，對法律草案進行了第一次審議。2001

年

6

月第九屆全國人大常委會召開第

22

次會議，對法律草案(修改稿)進行了第二次審議。2001

年

12

月，

九屆全國人常委會召開第

25

次會議，對法律草案(修改稿)進行了第三次審議。12

月

29

日，第九屆全國

人大常委會以

123

票贊成、0

票反對，12

票棄權(quán)的表決結(jié)果通過了《中華人民共和國人口與計劃生育法》

(以下簡稱《人口與計劃生育法》)。同日，國家主席江澤民發(fā)布第

63

號主席令予以公布，于

2002

年

9

月

1

日起施行。

從上述立法過程可以看出在

20

多年的時間里，作為執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨和中央人民政府首先是從經(jīng)濟

要發(fā)展、國家要強盛、民族要繁榮的大局出發(fā)最初制定計劃生育政策的，而且最早是從對全體共產(chǎn)黨員

和共青團員提倡計劃生育開始的，后來工作逐步推開。從

1978

年載入憲法到

1982

年修改憲法時更進一

步強調(diào)這一基本國策就可以看到其重視程度。但由于后來制定專門法律涉及太多的問題，很多方面缺乏

經(jīng)驗，更是缺乏相應(yīng)的配套制度作支持，在一定程度上增加了專門立法的難度。但即便如此有關(guān)機構(gòu)也

從未放棄專門立法的努力。當然在整個立法的過程中，中央的政治領(lǐng)導(dǎo)集團也一直是非常關(guān)注和高度重

視的，最高國家立法機關(guān)更是意識到這一問題的重要性。最終在盡快完成從以基本國策(政策)向依基本

法律推行計劃生育方面形成了全面共識。再加上各方面的條件均已基本成熟，在總結(jié)過去經(jīng)驗教訓(xùn)的基

礎(chǔ)之上，完全可以制定出一部有中國特色的計劃生育專門法律。所以這部專門法律的出臺才有著不平凡

的歷史，有著特殊的經(jīng)歷。

三、《人口與計劃生育法》立法過程中爭論的若干主要問題

在制定《人口與計劃生育法》的過程中，有若干引起激烈爭論的重點、難點問題。下面就這些問題

作一梳理和分析：

(一)關(guān)于制定專門法律的必要性問題

一種意見認為制定專門法律極為必要。因為近些年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和民主法

制建設(shè)步伐的加快，對依法管理計劃生育工作提出了更高的要求，僅靠地方立法管理計劃生育已不適應(yīng)

新的形勢。在繼續(xù)完善地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的同時，應(yīng)加快制定國家人口與計劃生育法的步伐，

這既是貫徹落實黨的十五大提出的依法治國基本方略的要求，也符合廣大干部群眾的迫切愿望，對保障

計劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展具有重要意義。另外一種意見認為最好維持現(xiàn)狀，不必制定專門法律。因

為我國已有基本國策的規(guī)定，該政策實施

20

多年來，已經(jīng)為人們所普遍認可;另一方面各省、市、自治

區(qū)已經(jīng)有相應(yīng)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章;再加上為了我國在處理國際事務(wù)和國際外交場合能贏得主動權(quán)，

免得授人以柄，最好維持現(xiàn)狀，不必制定專門的計劃生育方面的法律。也有一些基層計劃生育執(zhí)法系統(tǒng)

的人員認為，如果所要制定的法律只是限制、“捆綁”他們的“手腳”，而不是強化行政機關(guān)的執(zhí)法手

段和執(zhí)法職能的話，那就還不如不制定專門法律，干脆維持現(xiàn)狀。

(二)關(guān)于法律的名稱與調(diào)整范圍問題

5

關(guān)于法律的名稱，最先起草時存在多種意見，如《計劃生育法》、《計劃生育管理法》、《生育法》

、《人口與計劃生育法》、《人口法與計劃生育法》、《人口發(fā)展與幸福家庭法》等等。到后來比較集

中的是《人口與計劃生育法》和《計劃生育法》、《計劃生育管理法》。多數(shù)專家和各部門的意見主張

將法律名稱定為《人口與計劃生育法》。其理由為：1、正是基于對人口數(shù)量的控制、人口素質(zhì)的提高和

人口結(jié)構(gòu)的改善等人口問題的解決才有實行計劃生育的必要;2、有利于從基本法律的層次確立人口與計

劃生育的法律地位，從而使得“基本國策”獲得正當?shù)姆芍С?3、有利于樹立良好的國際形象，不是

就計劃生育講計劃生育，而是還涉及重要的人口問題。當然這里并不等于“人口”與“計劃生育”各占

一半。調(diào)整范圍重點是以推行計劃生育為主，同時涉及與計劃生育有關(guān)的人口問題。另外一種意見主張

稱為《計劃生育法》或《計劃生育管理法》。其理由是：該法的實際調(diào)整范圍是“計劃生育”，涉及人

口的僅僅是人口數(shù)量的控制部分，大多數(shù)有關(guān)人口的問題根本無法涉及，稱為“計劃生育法”或“計劃

生育管理法”更為恰當和準確。

最后從國家計生委的“送審稿”到國務(wù)院提交全國人大常委會審議的“草案稿”都是采納了《人口

與計劃生育法》這一法律名稱，將該法的調(diào)整范圍確定為重點是計劃生育，同時兼及與計劃生育有關(guān)的

人口問題。

(三)關(guān)于立法模式選擇問題

第一種觀點認為，國家應(yīng)當制定一部嚴格的、剛性的、操作性強的計劃生育專門法律，或者說將過

去長期以來“行之有效”的政策和做法以法律的形式固定下來，強調(diào)全國采取統(tǒng)一的生育政策、嚴格的

管理制度和處罰措施，將嚴格限制公民的生育行為作為立法的主要內(nèi)容。因為基本國策可以(或應(yīng)該)壓

倒一切，而基本國策的貫徹和落實又離不開強有力的手段作保障。法律必須為計劃生育的管理目標服務(wù)。

許多行政執(zhí)法部門的工作人員，尤其是基層的計劃生育部門干部多持此種觀點。在這種觀念支配下的人

口與計劃生育法必定是注重和強調(diào)行政命令、行政處罰和行政強制的“管理法”。

第二種觀點認為，生育權(quán)完全是個人的權(quán)利與自由領(lǐng)域的問題，是私權(quán)利領(lǐng)域或范疇中的問題，國

家與政府不應(yīng)干預(yù)、也不宜干預(yù)，更不能對所謂“超生”的人進行處罰或采取行政強制措施等。退一步

講，即使國家要干預(yù)，也只宜對于類似性別選擇墮胎等行為予以立法禁止。再有就是對于生育多子女的

家庭，政府應(yīng)予以必要的關(guān)懷與照顧。盡管在中國持此種觀點的人并不太多，但也還有一定的比例。

第三種意見認為，是否實行計劃生育或者限制生育完全要視各國國情而定，而在中國實行計劃生育

則完全是由中國的人口狀況與經(jīng)濟發(fā)展的水平等綜合性因素決定的。當然即使實行計劃生育也要充分尊

重人的權(quán)利和人的尊嚴，不能為計劃生育而抓計劃生育。若僅從限制公民生育抓計劃生育難以提高工作

水平，也難以保障人口與計劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康、持久地發(fā)展。立法不能只規(guī)定公民對于國家、社會

應(yīng)盡的義務(wù)，還要規(guī)定公民可以享有的諸多權(quán)利以及實現(xiàn)這些權(quán)利的途徑與手段。與此同時，立法也要

規(guī)定國家(通過政府)對于公民所應(yīng)當履行的義務(wù)和職責以及違反這些義務(wù)與職責所應(yīng)當承擔的法律責任。

立法應(yīng)當遵循權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，要有利于控制人口增長，提高人口素質(zhì)，有利于保障公民的生

存權(quán)、發(fā)展權(quán)和增進家庭文明幸福;體現(xiàn)以人的全面發(fā)展為中心，體現(xiàn)人口與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展與可持

續(xù)性發(fā)展;堅持人口與計劃生育工作的改革發(fā)展與人的全面發(fā)展相結(jié)合，堅持實現(xiàn)人口控制目標與維護公

民合法權(quán)益相結(jié)合。這種觀點較多地反映在后來通過的法律中。

(四)關(guān)于生育政策的立法表述問題

是否調(diào)整現(xiàn)行生育政策以及如何在立法中表述生育政策，是人口與計劃生育立法中的關(guān)鍵問題。我

國現(xiàn)行生育政策的具體規(guī)定是各地依據(jù)國家現(xiàn)行政策，結(jié)合各地實際，通過制定地方計劃生育條例來體

現(xiàn)的。生育政策，包括生育數(shù)量、生育時間的規(guī)定以及出生人口素質(zhì)和出生人口性別結(jié)構(gòu)的要求，其中

生育數(shù)量是主要內(nèi)容。從全國范圍來看，各地對非農(nóng)業(yè)人口的生育數(shù)量的規(guī)定基本一致，即一對夫婦只

生育一個孩子，特殊情況可以照顧再生育一個孩子;農(nóng)業(yè)人口生育數(shù)量的規(guī)定大體可以分為三種情況

6;對

于少數(shù)民族，一般實行寬于漢族的生育政策

7.

曾經(jīng)有專家、學者主張通過立法普遍采取“二孩政策”，特別情況再需要生育的必須由地方性法規(guī)

明確規(guī)定。這樣似乎既照顧到人們的生育意愿，又考慮到城鎮(zhèn)居民的獨生子女一代結(jié)婚可以生二胎的自

然過渡政策和農(nóng)村大多數(shù)情況下可以生育二胎的現(xiàn)實

8，好處是改變國際上普遍認為的中國計劃生育政策

是“一孩政策”的形象。另一種意見是國家立法要繼續(xù)堅持和穩(wěn)定現(xiàn)行的計劃生育政策。因為從

1991

年

起，每年連續(xù)召開的中央計劃生育工作座談會及中央《決定》均明確強調(diào)，現(xiàn)行生育政策要保持穩(wěn)定不

變

9.綜合考慮我國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)性發(fā)展的需要、當前的人口形勢和對未來人口發(fā)展的前景

預(yù)測，一段時間內(nèi)，繼續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策是非常必要的。故最后定位在繼續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策不變，

既不放松也不收緊。但在立法中究竟應(yīng)當如何表述，是采取“原則+授權(quán)”還是“列舉+兜底”的方式予

以規(guī)定?最后，多數(shù)意見和主張是以采取前者“原則+授權(quán)”的方法為佳，理由是：1、要堅持和穩(wěn)定現(xiàn)行

的生育政策，充分照顧到目前各地生育政策的差異性。地方關(guān)于計劃生育中夫妻生育的規(guī)定十分具體，

且規(guī)定不盡相同，情況較為復(fù)雜，國家立法難以全面、準確地覆蓋各種類型，體現(xiàn)各地政策的差異。所

以只宜作原則規(guī)定，對照顧再生育的條件，可以授權(quán)地方作具體規(guī)定。2、立法要為今后調(diào)整和統(tǒng)一全國

的生育政策留下足夠的空間和提供依據(jù)。便于地方適時對特殊類型人群的生育政策作出微調(diào)。3、要考慮

我國對所簽署國際公約、國際文件的承諾

10，

注意尊重和維護公民生育權(quán)。因為生育政策規(guī)定在國際上

是一個涉及人權(quán)的敏感問題，國家立法對生育數(shù)量的規(guī)定，宜粗不宜細。由地方立法具體規(guī)定適合本地

區(qū)實際情況的生育政策，可以有利于體現(xiàn)對公民生育權(quán)的維護。

在立法論證中，也曾有人提出過建議，主張抑制低素質(zhì)人群的生育，適當放寬高素質(zhì)人群的生育限

制。但因為這種意見的理由不充分，最后未被采納。

(五)關(guān)于建立社會撫養(yǎng)費制度的問題。

在推行計劃生育之初，由于計劃生育工作難做，地方政策和地方立法對超生都規(guī)定了經(jīng)濟限制措施，

早期叫超生“罰款”，后來改稱為“計劃外生育費”11.應(yīng)該說，這種經(jīng)濟限制措施在實踐中起到了一定

的抑制超生的作用，但也存在不少問題。在立法論證過程中，對于如何規(guī)定不依法生育者的法律責任?是

立法直接規(guī)定統(tǒng)一的“罰款”或“計劃外生育費”或“社會撫養(yǎng)費”標準還是僅由基本法律作一般性規(guī)

定，具體由國務(wù)院規(guī)定或各地根據(jù)實際情況作具體規(guī)定?社會撫養(yǎng)費規(guī)定在法律責任部分是否合適?12

都

有過激烈的爭論。最后比較集中的意見是，計劃外生育孩子，違背了法律、法規(guī)關(guān)于生育數(shù)量的規(guī)定，

客觀上對經(jīng)濟和社會發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護造成影響，加重了社會經(jīng)費投入的負擔，應(yīng)當對計劃外

生育者予以必要的經(jīng)濟限制，作為對社會的一種補償。所以大多數(shù)人主張將目前各地普遍采取的“計劃

外生育費”改為“社會撫養(yǎng)費”，這樣可能更為貼切，即收費的目的是對社會公共投入進行補償。按照

國務(wù)院關(guān)于行政收費改革的思路和要求，社會撫養(yǎng)費的征收、管理、使用應(yīng)納入新的管理體制，即全部

上繳財政，納入財政預(yù)算，計劃生育事業(yè)所需費用應(yīng)由國家財政全額撥款解決。這樣可以杜絕因征收計

劃外生育費產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象和行業(yè)不正之風。

(六)關(guān)于計劃生育獎勵優(yōu)待與社會保障問題

對于計劃生育的管理，應(yīng)當既有對違反法律、法規(guī)行為的懲戒或追究制度，也應(yīng)有對積極遵守法律、

法規(guī)行為的獎勵措施，這樣才能有效地實現(xiàn)其目的。比較一致的意見是，政府對自覺實行計劃生育的公

民應(yīng)予以一定的獎勵。但是應(yīng)否規(guī)定統(tǒng)一、具體的獎勵措施?是只作原則規(guī)定，還是在全國范圍內(nèi)作統(tǒng)一、

具體的規(guī)定?存在爭議。多數(shù)意見認為，現(xiàn)行中央文件及地方立法中設(shè)定的獎勵措施，因各地條件不同，

實際落實情況也不盡一致，而且這些措施主要靠地方解決，所以主張建議國家立法只對獎勵優(yōu)惠措施作

原則規(guī)定，授權(quán)地方根據(jù)實際情況與可能具體落實。

在社會主義初級階段，計劃生育工作之所以是“天下第一難事”，其根本原因在于未能建立有利于

計劃生育的社會保障制度，多數(shù)群眾尚有后顧之憂。為了保證計劃生育這一基本國策的落實，國家必須

建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的計劃生育社會保障制度。國家在建立社會保障制度時，應(yīng)逐步建立有利于

計劃生育的社會養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、生育保險以及社會福利制度，并對于實行計劃生育的貧困家

庭，在經(jīng)