海洋行政執(zhí)法理念分析

第第頁海洋行政執(zhí)法理念分析本文作者：高艷單位：中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院教授

一、行政執(zhí)法的若干理論問題

伴隨著我國行政執(zhí)法的實踐，相關(guān)理論建設(shè)也取得一定成就。筆者嘗試就其中幾個主要問題進行梳理，并在某些方面提出自己的理解。

（一）關(guān)于與行政執(zhí)法有關(guān)的概念行政。

"行政"一詞早見于《史記•周紀(jì)》："召公周公二相行政，號曰‘共和‘。"〔1〕哈耶克提出，西方國家憲政的本質(zhì)在于三權(quán)分立。即一般認(rèn)為的立法、司法、行政權(quán)力的分立?！?〕長期以來，人們從不同角度對行政一詞作了不同解釋。我國《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋為"行使國家權(quán)力"的活動。〔3〕這個解釋比較簡明，但比較籠統(tǒng)。《漢語大詞典》對行政的釋義有二：一為"執(zhí)掌國家政權(quán)，管理國家事務(wù)"；二謂"機關(guān)、企業(yè)、團體等內(nèi)部的管理工作"。在《行政法學(xué)》教材中解釋為：行政是指國家機關(guān)對國家與公共事務(wù)的決策、組織、管理和調(diào)控?！?〕這些解釋已比較具體了。執(zhí)法。執(zhí)法是法律實施的基本形式之一。在法理上，執(zhí)法是指國家機關(guān)依照法定職權(quán)和程序執(zhí)行法律的專門活動。國家機關(guān)包括司法機關(guān)和行政機關(guān)兩大系統(tǒng)。〔5〕行政執(zhí)法。由于對"行政""、執(zhí)法"各有不同的理解，因此對行政執(zhí)法也有不同解釋。社會各界對行政執(zhí)法涵義的認(rèn)知，主要表現(xiàn)為以下三類：第一，在現(xiàn)實層次中，認(rèn)為該行為是行政執(zhí)法機關(guān)對執(zhí)法對象進行監(jiān)督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施一類行為方式。行政執(zhí)法對象一般表現(xiàn)為被動接受。因此，這種層次對行政執(zhí)法的認(rèn)知，從某種角度是一種行政執(zhí)法機關(guān)的單方行為。第二，在行政法學(xué)角度的認(rèn)知上，重點強調(diào)行政執(zhí)法行為過程中，行政主體和相對人之間的法律意義上的"平等關(guān)系"，這個層次的理解強調(diào)的是兩者的互動關(guān)系。第三，在行政管理學(xué)角度上，則是放在社會整體環(huán)境里，認(rèn)為是一種對社會整體調(diào)整、規(guī)范、管理的行為，重點強調(diào)其社會整體互動特征?！?〕海洋行政執(zhí)法。通常指運用法律手段實施海洋管理。具體講，是指國家行政機關(guān)包括政府及其授權(quán)職能部門，依照法定職權(quán)和程序，對海洋環(huán)境、資源、海域使用和權(quán)益等海洋事務(wù)執(zhí)行法律的專門活動。海洋行政執(zhí)法是國家行政機關(guān)具體行政行為主要表現(xiàn)形式之一?！?〕筆者認(rèn)為，海洋行政執(zhí)法是海洋行政機關(guān)及其人員貫徹法規(guī)和政策的全部活動或整個過程。其行為包括以下不同層次、不同階段的多方面的內(nèi)容。

（二）關(guān)于行政執(zhí)法的主體與客體行政主體

是一個重要的行政法學(xué)概念，被廣泛使用于法國、德國及日本等國的行政法學(xué)理論中。但各國在其實質(zhì)內(nèi)涵、責(zé)任歸屬、分權(quán)背景、使用目的等諸多方面都存在很大的差異。在法國，行政主體是指具有行政權(quán)能，并能負(fù)擔(dān)由于行使行政職權(quán)而引起的權(quán)利和義務(wù)的主體，它包括國家、大區(qū)、省、市、鎮(zhèn)和公務(wù)法人。在德國，行政主體是指在行政法上享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)，具有統(tǒng)治權(quán)，并可設(shè)置機關(guān)以便行使，借此實現(xiàn)行政任務(wù)的組織體。在日本，行政主體是行政權(quán)的歸屬者。在我國，根據(jù)目前理論界的通說，是指依法享有國家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨立承擔(dān)由此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織?！?〕海洋行政執(zhí)法的主體。一般來說，依照法律規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院、國務(wù)院授權(quán)的省級政府決定，或者由有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)委托，對海洋行政事務(wù)享有行政執(zhí)法權(quán)的機關(guān)及其公職人員，就是海洋行政執(zhí)法的主體。但有的人也認(rèn)為，海洋行政執(zhí)法主體只有海洋行政主管部門，其他與海洋有關(guān)的部門只能稱其為涉海行政主管部門；涉海部門所管理的事項只能稱其為涉海事務(wù)，并非海洋事務(wù)。在我國，能夠成為海洋行政執(zhí)法主體的途徑有兩個：一是根據(jù)法律規(guī)定依法產(chǎn)生或者獲得。即要獲得海洋行政執(zhí)法權(quán)，必須要有法律根據(jù)。二是根據(jù)政府決定和行政機關(guān)委托獲得。《中華人民共和國行政處罰法》第16條規(guī)定："國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰只能由公安機關(guān)行使。"第18條第1款規(guī)定："行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。"〔9〕基于這種認(rèn)識，筆者認(rèn)為，海洋行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)包括國務(wù)院和沿海地區(qū)各級人民政府、海洋行政管理部門和涉海行政管理部門及其海上執(zhí)法隊伍。這些海洋行政執(zhí)法主體歸納起來有三類：第一，國務(wù)院和沿海地方各級人民政府。第二，國務(wù)院有關(guān)部門和沿海地方各級人民政府的有關(guān)職能部門。第三，由國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定的行政機關(guān)和行政機關(guān)在其權(quán)限內(nèi)委托的符合法定條件的事業(yè)組織。那種認(rèn)為海洋行政執(zhí)法主體只有海洋行政主管部門的看法，不僅不符合實際，不利于調(diào)動有關(guān)行政部門的積極性和充分發(fā)揮各有關(guān)行政部門的作用，而且有悖法律規(guī)定。〔10〕所謂執(zhí)法的客體，即執(zhí)法行為所要調(diào)整的對象。海洋行政執(zhí)法的客體可以分為三類：（1）組織和個人進行的海上活動。（2）相關(guān)組織和個人的海岸涉海活動。（3）海洋行政管理機關(guān)及其工作人員的管理活動。

（三）關(guān)于綜合行政執(zhí)法

1.綜合行政執(zhí)法的含義

從語源考察，這一概念首次出現(xiàn)在國務(wù)院法制辦給北京市城市管理部門的改革復(fù)函中。學(xué)界對綜合行政執(zhí)法的內(nèi)涵進行了長期深入的研究，其理論歸納也比較多。有代表性的是以下三種：（1）認(rèn)為是指"一個行政機關(guān)或法定組織通過一定的法律程序，集中行使有關(guān)幾個行政機關(guān)的行政檢查權(quán)和行政處罰權(quán)的一種行政執(zhí)法體制"〔11〕，即職權(quán)合一。（2）認(rèn)為是"由依法成立或依法授權(quán)的一個行政機關(guān)行使有兩個或兩個以上相關(guān)的行政機關(guān)所具有的行政權(quán)的一種制度"〔12〕，即主體合一。（3）認(rèn)為是"指在行政執(zhí)法過程中，當(dāng)行政事態(tài)所歸屬的行政主體不明或需要調(diào)整的管理關(guān)系具有職能交叉的狀況時，由相關(guān)機關(guān)轉(zhuǎn)讓一定職權(quán)，并形成一個新的有機的執(zhí)法主體，對事態(tài)進行處理或?qū)ι鐣P(guān)系進行調(diào)整的執(zhí)法活動"〔13〕，即調(diào)整合一。筆者認(rèn)為，以上觀點都是正確的。即綜合行政執(zhí)法是執(zhí)法機關(guān)的綜合和執(zhí)法權(quán)力的綜合，或者說是執(zhí)法主體的重組和執(zhí)法權(quán)的調(diào)整。某種意義上說，綜合行政執(zhí)法是從聯(lián)合執(zhí)法的不斷修正發(fā)展起來的，但是，綜合行政執(zhí)法不同于聯(lián)合執(zhí)法。筆者認(rèn)為，聯(lián)合執(zhí)法僅僅是幾個主體在一起活動而已，往往是臨時性或隨機性的，沒有發(fā)生幾個主體或幾種職權(quán)的綜合，不具備綜合行政執(zhí)法的要件。#p#分頁標(biāo)題#e#

2.綜合行政執(zhí)法的類型

對綜合行政執(zhí)法的類型有不同的劃分方法。李國旗從五個視角做了區(qū)分：第一，依據(jù)法律來源不同，分為行政授權(quán)綜合行政執(zhí)法和地方法規(guī)授權(quán)綜合行政執(zhí)法；第二，依據(jù)權(quán)力配置的不同，分為相對集中行政權(quán)的綜合執(zhí)法和部門內(nèi)部執(zhí)法權(quán)集中的綜合行政執(zhí)法；第三，根據(jù)行政行為種類的不同，分為相對集中行政處罰權(quán)的綜合行政執(zhí)法與相對集中行政許可權(quán)的綜合行政執(zhí)法；第四，依據(jù)綜合行政權(quán)是按照地域還是按照領(lǐng)域配置的不同，分為區(qū)域型綜合執(zhí)法與領(lǐng)域型綜合執(zhí)法；第五，根據(jù)綜合領(lǐng)域不同，分為城市管理領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法與其他領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法。〔14〕筆者認(rèn)為這種區(qū)分比較全面和系統(tǒng)。

（四）關(guān)于執(zhí)法俘獲與被俘獲

規(guī)制俘獲（thecaptureofregulation）理論的起源可以追溯到馬克思關(guān)于大企業(yè)控制制度政策的觀點：一方面，公共品的資源稀缺性決定了其分配是不均等的，而為了維護本團體的利益，各個利益集團產(chǎn)生了俘獲政府規(guī)制者的動機；〔15〕另一方面，基于理性"經(jīng)濟人"的假設(shè)，規(guī)制者（立法者、政府及其官員）同樣也追求自身利益的最大化，經(jīng)濟或政治利益的驅(qū)使容易使得他們的規(guī)制行為產(chǎn)生偏差，被俘獲的規(guī)制者與某個利益集團形成"利益勾連"，提供有利于特定利益集團的管制政策。規(guī)制俘獲理論的研究分為兩個階段，第一個階段是傳統(tǒng)規(guī)制俘獲理論和新規(guī)制經(jīng)濟學(xué)的規(guī)制俘獲理論。史蒂格勒指出：立法者和政府手中掌有著國家賦予的強制性權(quán)力，從而為某一產(chǎn)業(yè)利用規(guī)制政策贏利提供了可能性。某些利益集團通過賄賂、收買政府官員等手段，使得規(guī)制者成為被規(guī)制者的"俘虜"，支持、參與甚至分享壟斷利潤的活動，從而使得政府規(guī)制成為壟斷利益的保護傘。第二個階段是新規(guī)制經(jīng)濟學(xué)俘獲理論。由拉豐、泰勒等人提出，信息的不對稱性是發(fā)生規(guī)制俘獲的重要因素，并進一步提出了委托——代理理論的分析框架?！?6〕根據(jù)新規(guī)制經(jīng)濟學(xué)的分析框架，海洋行政執(zhí)法的背后是多種的利益訴求和博弈，也涉及多個利益群體的委托代理關(guān)系，主要為：第一，在我國現(xiàn)有的立法體制下，海洋行政機關(guān)尤其是行政執(zhí)法機關(guān)在立法過程中扮演著重要的角色：在這一過程中執(zhí)法部門往往根據(jù)其自身的利益考量，有選擇性進行信息提供——————盡管它也要接受來自立法部門的監(jiān)督；第二，海洋行政執(zhí)法機構(gòu)與被規(guī)制方是規(guī)制與被規(guī)制的關(guān)系，海洋執(zhí)法機關(guān)為了法律秩序的實現(xiàn)對相對人的行為進行規(guī)制，而被規(guī)制方為了實現(xiàn)自身利益的最大化可能賄賂、收買執(zhí)法人員，執(zhí)法人員可能會接受俘獲甚至去主動獵獲（尋租）從而實現(xiàn)執(zhí)法俘獲；第三，社會公眾或其他利益群體為了保護社會公共利益或自身利益不受侵犯，有權(quán)利要求執(zhí)法部門提供公正、有效、合法的服務(wù)。

二、中國海洋行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

我國海上行政執(zhí)法的范圍越來越廣，執(zhí)法事項越來越多，執(zhí)法能力越來越強，執(zhí)法力度越來越大，執(zhí)法水平越來越高。但也存在一些問題。

（一）目的明確和任務(wù)全面的執(zhí)法體系

我國海洋行政執(zhí)法的范圍廣、事項多、任務(wù)重。筆者將其目的和具體任務(wù)進行了整理，具體內(nèi)容如下：海洋漁業(yè)執(zhí)法。根據(jù)《漁業(yè)法》規(guī)定，國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門主管全國的漁業(yè)工作?？h級以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)工作。漁政檢查人員執(zhí)行漁業(yè)行政主管部門及其所屬的漁政監(jiān)督管理機構(gòu)交付的任務(wù)。海洋漁業(yè)執(zhí)法的主要任務(wù)是養(yǎng)護水生生物資源，保護漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境，管理漁業(yè)船舶和漁港、養(yǎng)殖業(yè)執(zhí)法，負(fù)責(zé)漁業(yè)船舶和船用產(chǎn)品檢驗，維護國家海洋漁業(yè)權(quán)益和邊境水域漁業(yè)權(quán)益，保障漁業(yè)生產(chǎn)秩序和漁業(yè)安全生產(chǎn)等。海洋環(huán)境保護執(zhí)法。根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定，海洋環(huán)境保護執(zhí)法由相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)。海域使用執(zhí)法。根據(jù)《海域使用管理法》規(guī)定，國務(wù)院海洋行政主管部門負(fù)責(zé)全國海域使用的監(jiān)督管理。沿?？h級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據(jù)授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理。海域使用執(zhí)法的任務(wù)是加強海域使用管理，維護國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，促進海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。海事執(zhí)法。根據(jù)《海上交通安全法》規(guī)定，中華人民共和國海事局（交通運輸部海事局）及直屬海事機構(gòu)履行水上交通安全監(jiān)督管理、船舶及相關(guān)水上設(shè)施檢驗和登記、防止船舶污染和航海保障等行政管理和執(zhí)法職責(zé)?！?7〕海上安全執(zhí)法。沿海公安邊防總隊、支隊、大隊是公安機關(guān)部署在海上的唯一執(zhí)法力量。分別行使地（市）級政府公安機關(guān)、縣級政府公安機關(guān)和公安派出所相應(yīng)的職權(quán)。對發(fā)生在我國內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架違反公安行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章的違法行為或者涉嫌犯罪的行為，依法行使管轄權(quán)。加強與外交、海軍、海關(guān)、漁政、海事、海監(jiān)等相關(guān)部門的協(xié)作和配合。海上緝私執(zhí)法。緝私警察實行海關(guān)和公安雙重領(lǐng)導(dǎo)，以海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。海關(guān)總署緝私局在廣東分署設(shè)立廣東分署緝私局，在全國41個直屬海關(guān)分別設(shè)立各直屬海關(guān)緝私局，在部分隸屬海關(guān)還設(shè)有170個隸屬海關(guān)緝私分局。

（二）有序的執(zhí)法程序與模式

海洋行政執(zhí)法既有陸上的監(jiān)督管理活動，又有海上的監(jiān)督管理活動。陸上的執(zhí)法程序包括行政征收、行政許可、行政確認(rèn)、行政監(jiān)督、行政獎勵、行政合同、行政處罰、行政裁決等。海上的執(zhí)法程序包括定期維權(quán)巡航執(zhí)法、監(jiān)視、監(jiān)測、現(xiàn)場檢查、調(diào)查取證等。我國在海上行使行政執(zhí)法的主要有國海監(jiān)、海事、漁政、海警和海關(guān)5支隊伍，采取的執(zhí)法模式主要有兩種：一是以各自執(zhí)法為主，二是特殊情況下的聯(lián)合執(zhí)法。

（三）當(dāng)前仍然存在的問題

第一，對違法行為處理不夠有力。據(jù)國家海洋局發(fā)布的《2010年中國海洋行政執(zhí)法公報》，全國各級海監(jiān)機構(gòu)的執(zhí)法情況。各級海監(jiān)機構(gòu)對于發(fā)現(xiàn)的違法行為并沒有都作出行政處罰。其原因是執(zhí)法成本、執(zhí)法手段問題，還是其他問題，需要調(diào)查研究。

第二，海上聯(lián)合執(zhí)法組織不夠規(guī)范。目前，我國海上執(zhí)法隊伍主要有五個。除《海洋環(huán)境保護法》原則規(guī)定"行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門可以在海上實行聯(lián)合執(zhí)法"外，與海上執(zhí)法隊伍有關(guān)的其他法律都沒有作出"可以在海上實行聯(lián)合執(zhí)法"的規(guī)定。因此，現(xiàn)在實行的海上聯(lián)合執(zhí)法基本上是自行組織，各取所需。其組織形式、任務(wù)和要求，以及執(zhí)法原則和違法處理權(quán)等，都無法可依。#p#分頁標(biāo)題#e#

第三，海上聯(lián)合執(zhí)法效果不夠理想。各種形式的聯(lián)合執(zhí)法往往注重造聲勢，而對針對性、實效性不夠重視。特別是跨區(qū)域的海上聯(lián)合執(zhí)法和全國性的海上聯(lián)合執(zhí)法，都不如"專項行動"的執(zhí)法效果好。需要探討提高執(zhí)法效果的路徑。

三、中國海上行政執(zhí)法改進的取向

（一）制定海上聯(lián)合行政執(zhí)法專項規(guī)定

為了規(guī)范海上聯(lián)合執(zhí)法行為，提高執(zhí)法的能力和效果，建議由國務(wù)院制定海上聯(lián)合行政執(zhí)法專項規(guī)定。在規(guī)定中明確海上聯(lián)合行政執(zhí)法的主體、任務(wù)，執(zhí)法范圍，各參加聯(lián)合執(zhí)法部門的責(zé)任，參加聯(lián)合執(zhí)法人員的條件，實行現(xiàn)場檢查、登臨檢查的要件，對各種違法行為的處理程序，對重大違法事件的處理權(quán)限，對緊急事件的應(yīng)急措施以及應(yīng)當(dāng)遵守的紀(jì)律等。

（二）強化涉外執(zhí)法權(quán)

海上執(zhí)法涉及的部門多、事項多、范圍廣，執(zhí)法環(huán)境不僅海況復(fù)雜，而且可能發(fā)生的情況也非常復(fù)雜。為了使執(zhí)法主體有效應(yīng)對各種復(fù)雜情況，應(yīng)當(dāng)進一步強化"海上執(zhí)法權(quán)"。目前，我國現(xiàn)行涉海法律所規(guī)定的法律責(zé)任，都是針對國內(nèi)涉?；顒舆`法者的行政處罰，沒有規(guī)定涉外的執(zhí)法權(quán)。建議在制定或者修改涉海法律時，明確規(guī)定海洋和涉海行政主管部門對于涉外違法事件的執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法手段和措施。

（三）調(diào)整和改進海上行政執(zhí)法模式

目前，我國海上行政執(zhí)法是以單部門執(zhí)法為主，以多種形式的聯(lián)合執(zhí)法為輔；聯(lián)合執(zhí)法又多是單一目標(biāo)