關于推進國家應急平臺建設的建議

摘要：推進應急平臺信息系統(tǒng)建設是加強應急管理的技術基礎，是當前的一項核心任務。幾年來，我國在推進國家應急平臺的建設方面取得了較快的進展，但是也存在著一些問題。文章在進行綜合分析的基礎上，提出了如何完善國家應急平臺建設的一系列建議。關鍵詞：應急平臺；應急管理；突發(fā)事件；系統(tǒng)建設一、前言自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件，威脅到人民群眾生命財產(chǎn)安全，由于其突發(fā)性、緊急性和危害性，所以必須未雨綢繆，建立相應的體系進行防控，這樣才能有備無患。類似“9·11”事件、印度洋地震海嘯、我國SARS疫情、南方冰雪災害、山東火車相撞事件、汶川大地震等近年來國內(nèi)外的重大突發(fā)事件的處置及結(jié)果，都從正反兩個方面表明，切實加強突發(fā)公共事件應急體系建設、提高預防和處置突發(fā)公共事件能力對社會和國家的重要性。二、我國應急信息體系的發(fā)展和現(xiàn)狀我國的應急體系建設自20世紀90年代初期就開始探索，然而政府真正將應急管理提到重要議事日程，還是在2003年的SARS疫情之后。2005年召開了建國以來第一次全國應急管理工作會議，此后各級政府相繼成立了專門的應急管理機構(gòu)，從而逐步形成了全國性的應急管理體系。2006年1月，國務院公布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，2007年11月1日頒布的《中華人民共和國突發(fā)公共事件應對法》是應急法制建設取得的重大成果，標志著我國應急管理工作逐步走向成熟。盡管我國應急管理體系建設取得了較大的進展，然而，由于研究和建設起步較晚，我國應急管理仍很不完善。應急管理體系是一項系統(tǒng)工程，涉及領域廣泛。因此在進行整體推進的同時，需要找到一個突破口來作為優(yōu)先發(fā)展和建設的重點，以帶動整個國家的應急管理的發(fā)展。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，2006年出臺了《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》，把“推進國家應急平臺體系建設”列為“加強應對突發(fā)公共事件的能力建設”的首要工作，明確指出“加快國務院應急平臺建設，完善有關專業(yè)應急平臺功能，推進地方人民政府綜合應急平臺建設，形成連接各地區(qū)和各專業(yè)應急指揮機構(gòu)、統(tǒng)一高效的應急平臺體系”。2006年2月9日，國務院發(fā)布的《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要》把國家公共安全應急信息平臺、突發(fā)公共事件防范與快速處置等公共安全領域技術列入中國未來15年內(nèi)11個重點技術發(fā)展領域的優(yōu)先主題。在IT技術發(fā)達的今天，應急指揮系統(tǒng)是考查社會文明和進步程度的綜合指標，也是一個社會信息化水平的反映。隨著中國在世界舞臺上越來越引人注目，奧運會、世博會等國際性盛事也將越來越多地在中國舉辦，建設一個高水平、符合中國國情的應急管理信息平臺就成為應急管理的一項重要基礎性工作，是當前我國應急管理事業(yè)發(fā)展的一個重要而緊迫的任務。應急平臺建設是應急管理的一項基礎性工作，對于建立和健全統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應急機制，預防和應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件以及減少突發(fā)公共事件造成的損失具有重要意義。應急平臺是國家應急預案有效實施并不斷完善的重要工具和基本保證。一個完備而健全的應急平臺，不僅僅是信息平臺，還需要提供災害發(fā)展趨勢、預期后果、干預措施、應急決策、預期救援結(jié)果評估以及全方位監(jiān)測監(jiān)控，具有發(fā)現(xiàn)潛在威脅的預警功能。另外，它也不僅僅是指揮平臺，還應該能對突發(fā)公共事件進行科學預測和危險性評估，能動態(tài)生成優(yōu)化的事故處置方案和資源調(diào)配方案，形成實施應急預案的交互式實戰(zhàn)指南，為應急管理提供便捷的工具，為指揮決策提供輔助支持手段。國家應急平臺體系包括國務院應急平臺和各地區(qū)、各有關部門應急平臺。各地區(qū)應急平臺由省級政府應急平臺、有關委辦廳局應急平臺、向下延伸至市縣兩級的基層應急平臺，以及依托城市輻射覆蓋到城鄉(xiāng)基層的面向公眾緊急信息接報平臺組成。各有關部門應急平臺由部門應急平臺和垂直管理的下級應急平臺組成。我國應急平臺建設隨著各級政府和部門對應急管理重要性認識的深入而逐漸提速，目前已經(jīng)著手建設應急平臺，目標是建立一個以國務院應急平臺為中心，以省級和部門應急平臺為節(jié)點，以基層應急平臺為端點的國家應急平臺體系。整個工程將分步驟建設，工程一期將建設國務院應急平臺，省級應急平臺（31個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設兵團，5個計劃單列市），實現(xiàn)20個部門應急平臺與國務院應急平臺的互聯(lián)互通，完善100個部門值班系統(tǒng)。后續(xù)工程將進行國家應急平臺體系縱向和橫向的延伸和完善。優(yōu)化和完善國務院、省級應急平臺，逐步減少異地容災備份系統(tǒng)。建設和完善部門應急平臺；逐步建設省級以下，市級應急平臺、縣級應急平臺和覆蓋到城鄉(xiāng)基層的面向公眾的緊急信息接報和發(fā)布平臺。三、問題和不足目前，我國應急平臺建設還處于起始階段。各級政府和職能部門也都在探索所轄領域內(nèi)的應急管理功能的應用系統(tǒng)，并取得了一些效果，形成了一定的應急管理模式，然而也存在著一定的問題，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：（1）欠缺對應急管理業(yè)務特性的全面性把握，以致對于應急平臺建設缺少足夠的指導性，不同廠商建設方案和效果差異很大。（2）目前全國統(tǒng)一和因地制宜的關系，尚缺乏因地制宜的系統(tǒng)性需求分析，不同部門、不同地區(qū)的應急管理實際需求都是有很多差異的，應急平臺的核心是應用系統(tǒng)，要與需求分析緊密結(jié)合才能在應急管理中發(fā)揮效用。例如，東南沿海地區(qū)的應急系統(tǒng)必須要考慮臺風等事件的應急需要，而西北地區(qū)則不需要，相反地要重點考慮大雪、嚴寒等帶來的事件應急。（3）硬件和軟件的建設關系，存在技術運用不當、過度運用或應用不足的問題，典型的問題是公共安全技術的應用存在較大欠缺。另外，目前普遍存在的問題是只重視硬件建設，而忽視軟件和信息建設。（4）應急平臺應該是與應急管理業(yè)務流程緊密結(jié)合的系統(tǒng)，應該根據(jù)各類突發(fā)公共事件的內(nèi)在規(guī)律和本質(zhì)特性進行功能設計，有待提高的接警速度、缺乏依據(jù)的指揮調(diào)度、流于表面的現(xiàn)場監(jiān)控、各類信息的簡單堆砌、先進裝備的蠻力上陣，都無法從根本上保證應急處置的得法與正確。（5）關于數(shù)據(jù)共享和部門協(xié)調(diào)機制不足問題，由于各專業(yè)部門在部署各自信息系統(tǒng)的建設方面長期各自為政，獨立發(fā)展，導致了一個又一個“煙囪”式的信息孤島，信息系統(tǒng)之間無法實現(xiàn)跨部門的互聯(lián)互通，因此應急決策所需的各類信息自然也無法做到跨地區(qū)的有效共享，致使有時決策部門只能依據(jù)局部的、片面的、缺乏時效的信息進行決策，應急決策的成效可想而知。四、推進國家應急平臺建設的幾點建議為了逐步實現(xiàn)公共安全從被動應付型向主動保障型，從傳統(tǒng)經(jīng)驗型向現(xiàn)代高科技型的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，全面提升國家抗御和應對突發(fā)公共事件能力，加快國家應急平臺的建設，筆者認為國家應急平臺建設可以在以下幾個方面加以考慮。（一）以應急管理業(yè)務流程為導向應急平臺的本質(zhì)乃是應急管理的電子化，是政府開展各項應急管理工作的工具和手段，簡化應急管理流程、提高應急管理效率必須服務于應急管理的業(yè)務要求。如果對應急管理業(yè)務沒有全面、深入地把握，是不可能全憑先進的IT技術手段進行“堆砌”而取得預期效果的，所以應急信息平臺的建設必須從對應急管理業(yè)務的正確把握開始。在應急信息平臺部署中，一定要全面分析和研究相應的法律法規(guī)要求和各級政府的應急指揮需求，在全面整合各方面需求的基礎上再進行統(tǒng)籌規(guī)劃設計，這樣才能少走彎路，使得最終建設完成的應急平臺能夠達到全面提升應急管理的能力和水平的目的。要注重內(nèi)容，講求實效，既要立足應急響應，又要滿足平時工作需要，充分發(fā)揮應急平臺在應急管理和政府值班工作中的作用。在業(yè)務功能上，國家應急平臺應該能夠支持應急管理日常工作聯(lián)絡、突發(fā)公共事件應急處置時話音、數(shù)據(jù)、視頻等業(yè)務的傳送需要，實現(xiàn)信息采集、風險隱患監(jiān)測防控、預測預警、智能方案、指揮調(diào)度、應急資源信息管理、綜合業(yè)務管理和模擬演練等功能，更重要的是在流程上能夠與我國各級政府分級管理和各部門協(xié)調(diào)合作的需求相適應。以需求為導向的要求不僅僅是要滿足當前的應急管理需要，還必須把當前和長遠結(jié)合起來，充分研究分析信息化發(fā)展所帶來的政府業(yè)務流程重組和機制轉(zhuǎn)變的必然要求，順應時勢，推進改革，開創(chuàng)應急管理的新局面，既要滿足當前工作需要，又要適應未來技術和應用的發(fā)展，不斷提升應急平臺技術應用水平。（二）要統(tǒng)籌規(guī)劃，分步建設國家應急平臺是一個非常龐大而復雜的系統(tǒng)（見圖1），涉及到各級政府和部門，地區(qū)之間差異較大，各個部門的專項應急指揮系統(tǒng)也有不同的特點和模式；同時涉及到通信、硬件、軟件、現(xiàn)場指揮等不同的子系統(tǒng)，這些特點都決定了該平臺無法一蹴而就，必須進行統(tǒng)籌規(guī)劃、總體設計和分級分步實施。在平臺的建設過程中，需要突出重點、加強示范，以大中城市輻射帶動周邊地區(qū)，對于一些技術力量或者應用條件相對薄弱的地區(qū)，可采用試點示范的方式，在條件成熟的地市率先啟動地市應急平臺的建設。

（三）充分利用現(xiàn)有資源應急平臺建設是電子政務建設的重要內(nèi)容，是電子政務的一個重要的大項目，通過應急平臺建設可拓展電子政務應用，通過電子政務手段的應用可大大推進應急管理工作。公共突發(fā)事件的應急處置實際上是政府由常態(tài)轉(zhuǎn)為非常態(tài)下的工作，所依賴的資源主要還是電子政務已有的基礎網(wǎng)絡和應用系統(tǒng)，只是采用多種技術手段將應用系統(tǒng)延伸，提高各種政務資源指揮調(diào)度的效率，同時按應急預案和輔助決策分析模型為領導提供輔助決策。應急平臺從系統(tǒng)的構(gòu)成來看主要包括以下3大方面（見圖2）。

（1）信息支撐平臺：采集、傳輸、會議、通信。（2）決策支持平臺：會議、風險分析、監(jiān)測監(jiān)控、預測預警、動態(tài)決策庫、GIS、案例庫、專家?guī)?、應急預案庫。（3）應急指揮平臺：調(diào)度、綜合協(xié)調(diào)、應急聯(lián)動與總結(jié)評估。這其中的多數(shù)子平臺都可以從已經(jīng)初具規(guī)模的電子政務平臺中進行擴充和完善。根據(jù)我國目前的實際情況，依托電子政務系統(tǒng)，尤其是電子政務系統(tǒng)的網(wǎng)絡，進行國家應急平臺體系建設是理性的必然選擇。一方面，經(jīng)過多年的發(fā)展，各領域都開發(fā)了很多業(yè)務系統(tǒng)，有很多與應急直接相關，可以整合應用，節(jié)約資源；另一方面，電子政務的網(wǎng)絡已比較健全，應急管理更注重信息共享和協(xié)同應對，應急平臺需要互聯(lián)互通。通過充分利用電子政務系統(tǒng)，現(xiàn)有的公安、衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等專業(yè)應急系統(tǒng)的經(jīng)驗、軟硬件平臺、數(shù)據(jù)庫等資源，不僅可以大大節(jié)省國家開發(fā)平臺的建設成本，提高建設速度，更可以很好地解決相關系統(tǒng)的整合問題，大大提高應急管理的綜合效率。（四）重視數(shù)據(jù)庫平臺的綜合規(guī)劃國家應急平臺數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)類型復雜，涉及到地理空間數(shù)據(jù)、遙感影像、社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)、衛(wèi)生統(tǒng)計數(shù)據(jù)、地震數(shù)據(jù)、臺風數(shù)據(jù)、水利信息、森林火災數(shù)據(jù)等多種類型數(shù)據(jù)，具有數(shù)據(jù)量大、相關性強、一致性要求高、生命周期長、涉及面廣的特點。因此，建立國家應急平臺數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)是一項復雜而艱巨的過程，是整個系統(tǒng)總體設計工作中的一個核心環(huán)節(jié)，在系統(tǒng)的建設初期就必須加以重視，進行綜合規(guī)劃和詳細設計。建設國家應急平臺數(shù)據(jù)庫，首先要建立信息標準來統(tǒng)一指導中心數(shù)據(jù)庫建設，確定采集和傳輸?shù)膬?nèi)容，同時通過對系統(tǒng)所涉及的各種類型的數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)性質(zhì)、數(shù)據(jù)特點、數(shù)據(jù)規(guī)范化程度等進行分析歸納，建立穩(wěn)定的中心數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)模型，這是進行系統(tǒng)開發(fā)的基礎，也是避免系統(tǒng)中出現(xiàn)數(shù)據(jù)冗余或數(shù)據(jù)不一致等現(xiàn)象的有效手段，更是有效存儲數(shù)據(jù)的依據(jù)。在數(shù)據(jù)存儲方式方面，根據(jù)國家應急平臺及其數(shù)據(jù)的特點，建議采用集中式存儲與分布式存儲相結(jié)合的模式。對常用的基礎數(shù)據(jù)和各地區(qū)、各部門的部分關鍵數(shù)據(jù)采用集中式存儲，如基礎信息數(shù)據(jù)、空間信息數(shù)據(jù)、實時數(shù)據(jù)、模型數(shù)據(jù)、預案數(shù)據(jù)、知識數(shù)據(jù)、案例數(shù)據(jù)、文檔數(shù)據(jù)存儲在國務院應急平臺集中式數(shù)據(jù)庫中，國務院應急平臺所需的其他數(shù)據(jù)采用分布式存儲于各地區(qū)、各有關部門數(shù)據(jù)庫中。另一方面，由于國家應急平臺的數(shù)據(jù)量龐大，而且某些數(shù)據(jù)需要發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律性特點才能加以利用，因此，建議在平臺規(guī)劃之初就考慮建設數(shù)據(jù)倉庫，利用數(shù)據(jù)倉庫和數(shù)據(jù)挖掘技術，實現(xiàn)海量數(shù)據(jù)存儲、整理和挖掘。（五）各部門的協(xié)調(diào)和接口的標準化國家應急平臺是一個典型的由不同行政級別、不同業(yè)務體系的功能單位協(xié)作構(gòu)成的功能系統(tǒng)。如果各層次、各單位職責分明，信息暢通，可以形成一個有力的保障體系。但從管理學角度來看，這種多層次、多業(yè)務體系要形成一個有力的功能整體，必須有一個高效、透明、暢通的信息系統(tǒng)作為支撐。因此，國家應急平臺必須考慮爭取在最短的時間調(diào)動多個部門、單位相互協(xié)調(diào)、共同實施，有效解決突發(fā)公共事件。這就需要各種信息與資源的整合，只有信息與資源整合了，各部門、單位之間才能協(xié)同。在加快推進應急信息平臺建設過程中，應該最大限度地促進不同系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通以及應急信息的共享，只有解決了應急信息的流通問題，才能真正有效地保證應急決策的科學性和及時性。然而各專項部門的