城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展之路課件

主要內(nèi)容城投的“今天”—政策嚴(yán)控，債務(wù)化解，倒逼轉(zhuǎn)型2城投的“明天”—轉(zhuǎn)型涅槃，道阻且長(zhǎng)，行則將至33城投的“昨天”—代政融資，立足基建，功不可沒31主要內(nèi)容城投的“今天”—政策嚴(yán)控，債務(wù)化解，倒逼轉(zhuǎn)型2城投的城投的“昨天”第一部分城投的“昨天”第一部分1.1體制改革的歷史產(chǎn)物1、改革開放后，我國經(jīng)歷了三次大規(guī)模的投資體制改革：

1）財(cái)政主導(dǎo)。20世紀(jì)80年代之前，通過公共財(cái)政預(yù)算計(jì)劃安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采用政府直接投資，投資列入財(cái)政支出預(yù)算。

2）財(cái)政撥款改銀貸國債融資。20世紀(jì)80年代至90年代初，由財(cái)政稅收與行政收費(fèi)并行投資基建。

3）項(xiàng)目法人制，鼓勵(lì)多方參與基建。20世紀(jì)90年代初的地方投融資體制改革決定性推動(dòng)了城投公司的萌芽誕生。1.1體制改革的歷史產(chǎn)物1、改革開放后，我國經(jīng)歷了三次大規(guī)2、命運(yùn)轉(zhuǎn)折點(diǎn)：分稅制改革

1994年分稅制改革是確定地方投融資體制的重要節(jié)點(diǎn)，城投公司處于建設(shè)階段。

1）中央與地方事權(quán)劃分

中央財(cái)政支出包括：國防、外交、重點(diǎn)建設(shè)、中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的支出和其他行政事業(yè)單位的各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出。

地方財(cái)政主要支出：本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出包括基本建設(shè)投資、地方企業(yè)的技術(shù)改造、支農(nóng)支出、城市維護(hù)等支出；地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出；

2）中央與地方財(cái)權(quán)劃分

中央稅：將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必須的稅種劃為中央稅。

地方稅：適合地方征管的稅劃為地方稅。

共享稅：同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為共享稅。1.1體制改革的歷史產(chǎn)物2、命運(yùn)轉(zhuǎn)折點(diǎn)：分稅制改革1.1體制改革的歷史產(chǎn)物

中央與地方財(cái)政收入具體劃分

1.1體制改革的歷史產(chǎn)物內(nèi)容中央固定收入地方固定收入中央與地方共享關(guān)稅、中央企業(yè)所得稅、非銀行金融企業(yè)所得稅、保險(xiǎn)總公司等部門交納的收入（包括營業(yè)稅、所得稅、利潤(rùn)和城市維護(hù)建設(shè)稅）、中央企業(yè)上交利潤(rùn)等。外貿(mào)企業(yè)出口退等。營業(yè)稅（不含銀行總行、鐵道、保險(xiǎn)總公司的營業(yè)稅）、地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城鎮(zhèn)土地所得稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、房產(chǎn)稅、印花稅、國有土地有償使用收入等。增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%。證券稅中央與地方各分享50%。資源稅按不同的資源品種劃分陸地資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。

3）財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移分稅制改革的直接結(jié)果是地方政府的財(cái)權(quán)上移，中央政府的事權(quán)下移。地方政府以50%的財(cái)政收入承擔(dān)85%的支出責(zé)任！收支缺口的增加將直接導(dǎo)致地方政府的投融資體制向市場(chǎng)化方向轉(zhuǎn)變。而在舊《預(yù)算法》的規(guī)定下，以政府名義舉債是明令禁止的！因此，通過建立城投公司融資成為普遍做法。1.1體制改革的歷史產(chǎn)物1.1體制改革的歷史產(chǎn)物3、四萬億投資計(jì)劃拉開城投擴(kuò)張序幕

2008年的國際金融危機(jī)，為對(duì)沖外部沖擊、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而實(shí)施了寬松財(cái)政政策，政府投資需求的擴(kuò)張?jiān)诔峭豆緮?shù)量和規(guī)模明顯增加上得以體現(xiàn)。

2009年3月，央行及銀監(jiān)聯(lián)合提出：支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具。由此拉開城投擴(kuò)張序幕。地方政府集中資源，將財(cái)政資金、劃撥土地、國有股權(quán)乃至學(xué)校、公用地塊等都納入融資平臺(tái)資本金中，做大規(guī)模。截至2009年底，地方政府大約建立了8000多家融資平臺(tái)。

1.1體制改革的歷史產(chǎn)物3、四萬億投資計(jì)劃拉開城投擴(kuò)張序幕1.1體制改革的歷史產(chǎn)物1994年之后，我國城鎮(zhèn)化率從28.5%增長(zhǎng)到2014年的54.8%，如此大規(guī)模的城鎮(zhèn)化人口擴(kuò)張需要城市基礎(chǔ)設(shè)施的大量投入，城市建設(shè)過程中，政府的投資職能突出。分稅制改革后，各地紛紛成立城投公司，但大規(guī)模的代政融資是在2008年的四萬億投資計(jì)劃之后。城投職能由投資向融資轉(zhuǎn)移。在浩浩蕩蕩的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不斷升值的土地成為解決融資問題的關(guān)鍵：以土地為抵押、以城投公司為平臺(tái)、以政府信用為擔(dān)保，成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的無聲動(dòng)力。在2009-2010年發(fā)揮到極致。1.2城市基建的開路先鋒1994年之后，我國城鎮(zhèn)化率從28.5%增長(zhǎng)到2014年的1、以土地為抵押一方面，政府直接提供給城投的資產(chǎn)中，土地是最有變現(xiàn)價(jià)值的資產(chǎn)。而且，土地的資產(chǎn)價(jià)值受到市場(chǎng)的一致認(rèn)可。另一方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)加速，城鎮(zhèn)人口的增加直接催生房地產(chǎn)及公共設(shè)施的剛性需求，帶動(dòng)土地價(jià)值的升值。2、以城投為平臺(tái)（1）地方政府通過城投公司完成每年的融資任務(wù)指標(biāo)。通過設(shè)立城投公司，避開政府自身不能舉債融資的約束。（2）為項(xiàng)目融資，但不一定是項(xiàng)目主體。這是”空殼類”融資平臺(tái)的典型特征,由城投公司負(fù)債,募集資金給相關(guān)政府部門使用。

1.2城市基建的開路先鋒1、以土地為抵押1.2城市基建的開路先鋒3、以地方政府信用為擔(dān)保地方政府的顯性支持顯性支持主要包括：基于政府與企業(yè)之間委托代理關(guān)系的過程結(jié)算；地方政府支持當(dāng)?shù)貒蟮呢?cái)政補(bǔ)貼。城投公司通過與政府簽訂代建協(xié)議、建立委托代理關(guān)系的形式，直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資建設(shè)或作為項(xiàng)目主體將工程發(fā)包給建筑施工方，作為代理人定期獲得地方政府的工程結(jié)算款。此外，出于對(duì)地方國有企業(yè)的保護(hù)和支持，地方政府每年會(huì)支付城投一定的財(cái)政補(bǔ)貼。尤其是公益性項(xiàng)目投資為主的城投公司。

1.2城市基建的開路先鋒3、以地方政府信用為擔(dān)保1.2城市基建的開路先鋒地方政府信用擔(dān)保擔(dān)保行為主要包括：為融資平臺(tái)出具擔(dān)保函、承諾兜底、承諾將融資平臺(tái)公司的償債資金安排納入政府預(yù)算等。這種擔(dān)保行為將引導(dǎo)市場(chǎng)形成一個(gè)預(yù)期：地方政府將為城投公司債務(wù)買單，城投債務(wù)一定會(huì)保持剛性兌付。倚仗地方政府信用支持?jǐn)D占有限的金融資源，同時(shí)不考慮成本借入高息債務(wù)，直接造成地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過重。

1.2城市基建的開路先鋒地方政府信用擔(dān)保1.2城市基建的開路先鋒1、城投公司的債務(wù)隱患在以土地為抵押、城投為平臺(tái)、政府為擔(dān)保的融資體系下，城投公司不計(jì)成本的進(jìn)行大規(guī)模城建融資。市場(chǎng)也在地方政府擔(dān)保的錯(cuò)誤指引下，為城投公司的融資開“綠燈”。在2008年的四萬億刺激計(jì)劃的推動(dòng)下，商業(yè)銀行在2009年的放貸量呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，其中地方政府的平臺(tái)貸款余額占比達(dá)40%，截至2009年末，地方貸款余額為7.38億，同比增長(zhǎng)70.4%。

此債務(wù)最大的隱患在于城投公司多屬融資平臺(tái)，自身缺乏“造血”功能，一旦失去政府信用擔(dān)保，后期的償債問題將直接影響城投公司的存亡。1.3預(yù)算軟約束下的債務(wù)隱患1、城投公司的債務(wù)隱患1.3預(yù)算軟約束下的債務(wù)隱患2、地方政府的債務(wù)隱患一直以來，城投公司處于企業(yè)與地方附屬部門的中間地帶，以企業(yè)名義進(jìn)行市場(chǎng)融資，債務(wù)成本往往根據(jù)企業(yè)信用定價(jià)，但這部分資金要用于低收益、回收周期長(zhǎng)的基建領(lǐng)域，債務(wù)與資產(chǎn)的錯(cuò)配—期限錯(cuò)配、成本收益錯(cuò)配存在矛盾之處，加上企業(yè)償債能力依靠的是無法量化的地方政府支持，導(dǎo)致市場(chǎng)要求更高的信用溢價(jià)。此外，由于城投公司在實(shí)際操作過程中，缺乏預(yù)算約束、過分忽略成本控制，將進(jìn)一步加重債務(wù)問題。過分依賴地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼，如不對(duì)債務(wù)進(jìn)行控制，將會(huì)不斷積累債務(wù)，埋下債務(wù)隱患，容易形成區(qū)域性及系統(tǒng)系金融風(fēng)險(xiǎn)。

1.3預(yù)算軟約束下的債務(wù)隱患2、地方政府的債務(wù)隱患1.3預(yù)算軟約束下的債務(wù)隱患城投的“今天”第二部分城投的“今天”第二部分1、啟動(dòng)規(guī)范—《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號(hào)）國發(fā)19號(hào)文正式提出“融資平臺(tái)公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運(yùn)作不夠規(guī)范；地方政府或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大；部分商業(yè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，對(duì)融資平臺(tái)公司信貸管理缺失等”問題，對(duì)融資平臺(tái)啟動(dòng)清理規(guī)范。

2010年的政策收緊，主要出發(fā)點(diǎn)是城投公司造成的地方政府債務(wù)問題日益嚴(yán)重。由于非標(biāo)產(chǎn)品的發(fā)展，雖然城投銀行貸款受限，但城投債、信托及金融租賃等產(chǎn)品規(guī)模迅速增長(zhǎng)，彌補(bǔ)了銀行貸款的不足。

2.1政策嚴(yán)控下的城投命運(yùn)1、啟動(dòng)規(guī)范—《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通2、系統(tǒng)調(diào)控—《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）

2014年底，隨著新《預(yù)算法》修訂的完成，城投公司長(zhǎng)期承擔(dān)的地方政府職能面臨終結(jié)。國發(fā)43號(hào)文明確要加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和預(yù)算管理，控制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并明確“剝離融資平臺(tái)公司政府性融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方政府舉債途徑被限定在發(fā)行債券與PPP模式上。

2.1政策嚴(yán)控下的城投命運(yùn)2、系統(tǒng)調(diào)控—《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國3、高壓整治—《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）相比之前的43號(hào)文，19號(hào)文，此次的50號(hào)文力度更大。開前門，堵后門的規(guī)范性措施更加強(qiáng)硬。通知主要包含三方面主要內(nèi)容：一是對(duì)地方政府融資擔(dān)保進(jìn)行清理整改。設(shè)立債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，結(jié)合2016的債務(wù)統(tǒng)計(jì)進(jìn)行一次全面的違規(guī)擔(dān)保排查，對(duì)逾期不改正或改正不到位的相關(guān)部門將追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。二是加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理。明確要求平臺(tái)公司不再承擔(dān)政府融資功能并加快市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。提出了14個(gè)“不得”。三是對(duì)PPP的規(guī)范。通知要求地方政府與社會(huì)資本方在“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則上實(shí)行合作。

2.1政策嚴(yán)控下的城投命運(yùn)3、高壓整治—《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（4、高壓整治—《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）通知明確了政府購買服務(wù)改革方向、實(shí)施范圍、預(yù)算管理、信息公開等事項(xiàng)，嚴(yán)禁以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債。通過負(fù)面清單的列舉方式，明確政府購買服務(wù)的范圍。

強(qiáng)調(diào)購買服務(wù)應(yīng)該是基本公共服務(wù)，而非貨物和工程。符合基本公共服務(wù)、在指導(dǎo)性目錄里面、先有預(yù)算這三條是政府購買服務(wù)的三個(gè)要素。87號(hào)文詳細(xì)列舉政府購買服務(wù)負(fù)面清單，首次將非金融機(jī)構(gòu)的融資列入禁止范圍。2.1政策嚴(yán)控下的城投命運(yùn)4、高壓整治—《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法1、債務(wù)置換在城投債務(wù)依法甄別篩選的基礎(chǔ)上，對(duì)依法屬于地方政府的債務(wù)應(yīng)納入政府預(yù)算管理，并通過發(fā)行地方政府債券的方式調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，緩解償債壓力，解決債務(wù)的期限錯(cuò)配問題。2、債務(wù)重構(gòu)

1）經(jīng)營性項(xiàng)目債務(wù)重構(gòu)經(jīng)營性項(xiàng)目債務(wù)重構(gòu)的重點(diǎn)是解決債務(wù)期限錯(cuò)配和融資成本過高問題。

2）準(zhǔn)公益性項(xiàng)目債務(wù)重構(gòu)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目兼具公益性和盈利性，債務(wù)重構(gòu)除了發(fā)行期限更長(zhǎng)的債務(wù)融資工具或通過新債還舊的形式解決存量債務(wù)外，還應(yīng)大力推廣PPP模式。

2.2存量債務(wù)的化解之術(shù)1、債務(wù)置換2.2存量債務(wù)的化解之術(shù)

3）公益性項(xiàng)目債務(wù)重構(gòu)無收益的公益性項(xiàng)目除了發(fā)行地方政府債券外，還可以通過設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施公益產(chǎn)業(yè)基金形式。3、盤活資產(chǎn)盤活存量資產(chǎn)是企業(yè)解決流動(dòng)性不足和融資成本過高的重要手段，對(duì)于城投公司存量債務(wù)的還款付息具有重要意義。除了傳統(tǒng)的租賃、出售、置換外，PPP、ABS等也成為重要的手段。

對(duì)于存量資產(chǎn)宜采用PPP方式化解的存量債務(wù)，由平臺(tái)公司通過TOT、ROT、TOO等方式盤活存量資產(chǎn)，化解債務(wù)。將具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，通過ABS方式將未來的收入提前預(yù)支，緩解暫時(shí)的存量債務(wù)問題。

2.2存量債務(wù)的化解之術(shù)3）公益性項(xiàng)目債務(wù)重構(gòu)2.2存量債務(wù)的化解之術(shù)壓力一：流動(dòng)性暫時(shí)改善，城投公司融資區(qū)別對(duì)待公司債：2015年1月開始實(shí)施的《公司債券發(fā)行與交易管理辦法》明確將地方融資平臺(tái)排除在外，使得部分城投公司難以享受政策寬松帶來的相應(yīng)優(yōu)惠。企業(yè)債：2014年，發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范的若干意見》，目的在于收緊發(fā)債條件、強(qiáng)化監(jiān)管和約束，其中“申請(qǐng)發(fā)債的城投公司，其償債資金來源70%以上必須來自企業(yè)自身收益.......營業(yè)收入主要來自承擔(dān)政府公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)，且占企業(yè)收入比重超過30%等條款嚴(yán)重限制了城投公司的債券發(fā)行。

融資的門檻將迫使城投公司像市場(chǎng)其他企業(yè)一樣，通過自身盈利能力的提高，提升企業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，獲得市場(chǎng)認(rèn)可，進(jìn)而提升企業(yè)的市場(chǎng)融資能力。2.3眾壓之下倒逼轉(zhuǎn)型壓力一：流動(dòng)性暫時(shí)改善，城投公司融資區(qū)別對(duì)待2.3眾壓之下壓力二：財(cái)政收入下滑，壓力增加

城投公司從誕生到現(xiàn)在，就與地方政府有著千絲萬縷的關(guān)系。隨著房地產(chǎn)去庫存壓力不減、傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能過剩、土地出讓收入大幅下降，多種力量造成地方政府的收入穩(wěn)定性、償債能力均在降低，地方財(cái)政將不再是城投公司的“平安符”。具體而言，城投公司壓力漸增體現(xiàn)在地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重與償債來源單一的矛盾上。地方政府以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額趨于增長(zhǎng)，對(duì)土地的高度依賴將充滿極大的不確定性。隨著房地產(chǎn)走入長(zhǎng)周期下行，以土地抵押的模式難以延續(xù)，而且對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的限額管理，也將進(jìn)一步削弱其償債能力。

地方政府的債務(wù)壓力將變相的倒逼城投公司尋求自我發(fā)展的道路，過分依賴地方政府的老路將越走越窄。只有順應(yīng)潮流，進(jìn)入市場(chǎng)，才能實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2.3眾壓之下倒逼轉(zhuǎn)型壓力二：財(cái)政收入下滑，壓力增加2.3眾壓之下倒逼轉(zhuǎn)型壓力三：企業(yè)信用與政府信用隔離國發(fā)43號(hào)文規(guī)定，對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可以申請(qǐng)發(fā)行地方政府置換債券。而地方政府債務(wù)置換的過程，也是城投公司信用與政府信用逐漸劃清的過程。

信用隔離意味著城投公司將無法享受地方政府信用背書的待遇，債務(wù)劃清的過程也將是城投公司獨(dú)自面臨債務(wù)償還的過程。而償債資金只能來源于企業(yè)自身經(jīng)營收入，信用隔離倒逼城投轉(zhuǎn)型。2.3眾壓之下倒逼轉(zhuǎn)型壓力三：企業(yè)信用與政府信用隔離2.3眾壓之下倒逼轉(zhuǎn)型城投的“明天”第三部分城投的“明天”第三部分1、厘清與地方政府的關(guān)系理論上，城投公司作為獨(dú)立的法人企業(yè)，應(yīng)以獨(dú)立運(yùn)營、自負(fù)盈虧為經(jīng)營目標(biāo)。但實(shí)際情況是，從最初的誕生開始，城投公司就與地方政府有著剪不斷、理還亂的關(guān)系。地方政府成為城投公司的實(shí)際控制人，兩者的關(guān)系是：

★地方政府通過資產(chǎn)注入提高城投公司融資能力

★企業(yè)管理相當(dāng)于政府部門的“影子”

★企業(yè)經(jīng)營最大意義在于協(xié)助完成地方政府的考核目標(biāo)

★企業(yè)缺乏獨(dú)立生存能力

3.1城投轉(zhuǎn)型中的地方政府角色轉(zhuǎn)變1、厘清與地方政府的關(guān)系3.1城投轉(zhuǎn)型中的地方政府角色轉(zhuǎn)變

因此，在城投轉(zhuǎn)型過程中，首先應(yīng)厘清與地方政府間的關(guān)系以及地方政府的角色轉(zhuǎn)換與職能調(diào)整，具體而言：

※地方政府是城投轉(zhuǎn)型的主要推動(dòng)力量。作為城投公司的所有者與實(shí)際控制人，地方政府在城投公司改革過程中的作用范圍和參與程度，決定著城投公司轉(zhuǎn)型的方向與變革深度。

※城投轉(zhuǎn)型的根本任務(wù)之一是解決政企關(guān)系問題。建立完善法人治理機(jī)制、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化管理是公司轉(zhuǎn)型的目標(biāo)之一，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)在于政企問題的解決。這需要地方政府在管理中轉(zhuǎn)變角色，分清各自職責(zé)，而不僅僅是在形式上去“行政化”。

3.1城投轉(zhuǎn)型中的地方政府角色轉(zhuǎn)變因此，在城投轉(zhuǎn)型過程中，首先應(yīng)厘清與地方政府間的關(guān)系

※地方政府主動(dòng)進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換可以為城投公司轉(zhuǎn)型創(chuàng)造制度環(huán)境。有效的制度安排能夠減小改革中的阻力，保證改革的順利進(jìn)行。地方政府對(duì)于存量債務(wù)問題、在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題以及新增項(xiàng)目融資需求的制度安排，將直接影響城投公司的改革環(huán)境，關(guān)系改革進(jìn)程。3.1城投轉(zhuǎn)型中的地方政府角色轉(zhuǎn)變※地方政府主動(dòng)進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換可以為城投公司轉(zhuǎn)型創(chuàng)造制2、地方政府角色定位轉(zhuǎn)變的途徑

1）由過去的投融資決策者轉(zhuǎn)為服務(wù)監(jiān)管提供者，降低道德風(fēng)險(xiǎn)損失一方面，遵循有限參與原則，將所有者與經(jīng)營者的職能相分離。另一方面，要成為政府公共政策的提供者與市場(chǎng)環(huán)境的監(jiān)管者，將自主經(jīng)營決策權(quán)歸還城投公司，使其成為具備完全決策能力，能自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的生產(chǎn)者和經(jīng)營者。

2）主動(dòng)承擔(dān)純?nèi)谫Y平臺(tái)、純公益項(xiàng)目建設(shè)平臺(tái)職責(zé)，提高城投市場(chǎng)化水平地方政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)純公益性項(xiàng)目建設(shè)，通過發(fā)行地方政府債券融資，將建設(shè)資金納入預(yù)算管理。城投公司的投資對(duì)象向經(jīng)濟(jì)效益較好的經(jīng)營性項(xiàng)目與公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型。3.1城投轉(zhuǎn)型中的地方政府角色轉(zhuǎn)變2、地方政府角色定位轉(zhuǎn)變的途徑3.1城投轉(zhuǎn)型中的地方政府角

3）建立新型地方政府投融資模式，針對(duì)不同類型項(xiàng)目進(jìn)行分類管理

按照公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目與經(jīng)營性項(xiàng)目對(duì)地方政府投融資項(xiàng)目進(jìn)行劃分并分類管理。公益性項(xiàng)目應(yīng)由政府承擔(dān)融資責(zé)任，通過政府采購形式將項(xiàng)目發(fā)包給適合的項(xiàng)目主體。針對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，政府可以采取特許經(jīng)營+政府補(bǔ)貼的形式，充分吸引社會(huì)資本參與。對(duì)經(jīng)營性的項(xiàng)目，積極引導(dǎo)市場(chǎng)主體進(jìn)入，發(fā)揮私人資本管理運(yùn)營優(yōu)勢(shì)。

4）隔離地方政府信用與城投公司信用，倒逼城投改革轉(zhuǎn)型城投公司對(duì)地方政府的強(qiáng)依賴性導(dǎo)致其經(jīng)營過程中的“軟預(yù)算約束”，嚴(yán)重降低了城投公司的改革動(dòng)力。借助政策推動(dòng)，地方政府應(yīng)割裂其信用隱性支撐，避免在過渡財(cái)政支持與政府”輸血”中錯(cuò)失良機(jī)。

3.1城投轉(zhuǎn)型中的地方政府角色轉(zhuǎn)變3）建立新型地方政府投融資模式，針對(duì)不同類型項(xiàng)目進(jìn)行1、企業(yè)定位的轉(zhuǎn)變過去的城投公司是政府投資體制的產(chǎn)物，決策均體現(xiàn)政府的意志。在重新定位中，城市投融資主體功能、國有資產(chǎn)運(yùn)營功能都代表企業(yè)，當(dāng)企業(yè)被賦予自主決策空間卻又不是完全自由時(shí)，如何協(xié)調(diào)獨(dú)立性與政治性是企業(yè)定位的關(guān)鍵。2、企業(yè)信用的建立之前的城投公司在進(jìn)行融資時(shí)，市場(chǎng)多以當(dāng)?shù)卣呢?cái)政能力為其信用打分，更多關(guān)注的是政府財(cái)政實(shí)力。國發(fā)43號(hào)文后，被動(dòng)剝離政府融資職能、實(shí)行政企分開，城投公司在業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的同時(shí)需要面對(duì)市場(chǎng)的各種考驗(yàn)。面對(duì)沉積已久的歷史問題，艱難推進(jìn)的轉(zhuǎn)型以及穩(wěn)定增長(zhǎng)壓力，城投公司的企業(yè)信用建立將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。3.2轉(zhuǎn)型中的三大阻力1、企業(yè)定位的轉(zhuǎn)變3.2轉(zhuǎn)型中的三大阻力3、企業(yè)存量債務(wù)與新增債務(wù)的安排經(jīng)過2014年的債務(wù)甄別，城投公司與地方政府債務(wù)正式劃清界限。但實(shí)際上，在長(zhǎng)期的負(fù)債過程中，資金使用混亂，不斷借新還舊造成了債務(wù)的主體很難百分百的確定。除存量債務(wù)外，2015年之后新增的債務(wù)也處于模糊地帶。根據(jù)43號(hào)文的規(guī)定，2015年開始，企業(yè)的新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)，均需要企業(yè)自身償還。雖然43號(hào)文后城投的銀行貸款融資渠道變窄，但項(xiàng)目收益?zhèn)⑺拇髮ｍ?xiàng)債、綠色金融債等融資方式為城投融資提供了新的渠道。2016年一季度企業(yè)債發(fā)行1869億元，同比增長(zhǎng)133%。而這些資金募集的用途以公益性與準(zhǔn)公益性項(xiàng)目為主，也就是說，城投公司的業(yè)務(wù)并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。

3.2轉(zhuǎn)型中的三大阻力3、企業(yè)存量債務(wù)與新增債務(wù)的安排3.2轉(zhuǎn)型中的三大阻力1、投資模式創(chuàng)新投資領(lǐng)域多元化大力拓展多元化業(yè)務(wù)，以擺脫城市建設(shè)開發(fā)類業(yè)務(wù)的局限，形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)多層次，全方位的運(yùn)營模式。具體而言，城投公司應(yīng)以自身重點(diǎn)業(yè)務(wù)為核心，將下屬子公司及業(yè)務(wù)板塊進(jìn)行有效整合，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)化、控股化運(yùn)作。積極開展準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性項(xiàng)目投資，各子公司按業(yè)務(wù)板塊平行化運(yùn)行，整體形成以自身城市建設(shè)重點(diǎn)業(yè)務(wù)為核心，其他相關(guān)業(yè)務(wù)板塊共同發(fā)展的格局。投資可以擴(kuò)展到金融業(yè)務(wù)、旅游產(chǎn)業(yè)、軌道交通、物流運(yùn)輸、文化產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，彌補(bǔ)城市建設(shè)公益性項(xiàng)目的投入不足，提高公司的經(jīng)營能力。3.3轉(zhuǎn)型中的投融資體制創(chuàng)新1、投資模式創(chuàng)新3.3轉(zhuǎn)型中的投融資體制創(chuàng)新作為社會(huì)資本方積極參與PPP項(xiàng)目國辦發(fā)42號(hào)文指出：對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入地方政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，融資平臺(tái)公司可作為社會(huì)資本方參與當(dāng)?shù)氐腜PP項(xiàng)目。對(duì)于轉(zhuǎn)型壓力下的城投來說，PPP模式是投資轉(zhuǎn)型的重要方向之一，通過與政府簽訂合同參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營，利用銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)BS等市場(chǎng)化方式舉債，可依靠項(xiàng)目運(yùn)營獲得收益并依靠政府運(yùn)營補(bǔ)貼償還債務(wù)。3.3轉(zhuǎn)型中的投融資體制創(chuàng)新作為社會(huì)資本方積極參與PPP項(xiàng)目3.3轉(zhuǎn)型中的投融資體制創(chuàng)2、融資模式創(chuàng)新直接融資成后起之秀近年來，隨著金融市場(chǎng)壞境的不斷發(fā)展，城投公司發(fā)行債券規(guī)模快速擴(kuò)張，包括企業(yè)債、公司債、短融中票等，成為重要的發(fā)行主體?！镯?xiàng)目收益?zhèn)锼拇髮ｍ?xiàng)債：新興產(chǎn)業(yè)債、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債、城市地下管廊建設(shè)專項(xiàng)債、城市停車場(chǎng)專項(xiàng)債。★綠色金融債

3.3轉(zhuǎn)型中的投融資體制創(chuàng)新2、融資模式創(chuàng)新3.3轉(zhuǎn)型中的投融資體制創(chuàng)新基金類產(chǎn)品蓬勃發(fā)展★PPP引導(dǎo)基金目前省級(jí)政府參與發(fā)起設(shè)立的PPP基金在運(yùn)作模式上主要分為以下三種：一是地方平臺(tái)公司作為政府出資人代表，組織發(fā)起設(shè)立PPP基金，基金實(shí)行母子基金兩級(jí)架構(gòu)。二是地方平臺(tái)公司作為政府出資人代表，組織發(fā)起設(shè)立PPP基金，不設(shè)立子基金。三是財(cái)政直接出資，聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立PPP基金，進(jìn)一步劃設(shè)子基金并通過政府購買服務(wù)方式引進(jìn)基金管理機(jī)構(gòu)?！锍擎?zhèn)化基金屬于私募基金范疇，由產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展而來，主要投向土地一級(jí)開發(fā)、保障房、道路交通等公益性項(xiàng)目。

3.3轉(zhuǎn)型中的投融資體制創(chuàng)新基金類產(chǎn)品蓬勃發(fā)展3.3轉(zhuǎn)型中的投融資體制創(chuàng)新海外融資異軍突起對(duì)于境內(nèi)企業(yè)來說，直接融資逐漸走出了國門，海外發(fā)債逐漸成為企業(yè)優(yōu)化融資機(jī)構(gòu)、降低融資成本的重要選項(xiàng)。一般而言，企業(yè)選擇海外發(fā)債的動(dòng)機(jī)主要有：一是基于境內(nèi)業(yè)務(wù)，拓寬融資途徑，改善負(fù)債結(jié)構(gòu)，建立國際形象。二是憑借境內(nèi)母公司的信用優(yōu)勢(shì)為境外子公司項(xiàng)目融資。三是國內(nèi)發(fā)債限制多，被動(dòng)轉(zhuǎn)向國外市場(chǎng)。優(yōu)勢(shì)：融資成本低、使用限制少。劣勢(shì)：匯率風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)級(jí)差異、受國內(nèi)外雙重市場(chǎng)影響，風(fēng)險(xiǎn)因素增多。

只有以獨(dú)立經(jīng)營的企業(yè)身份而非借助政府信用支持的平臺(tái)角色，才能真正實(shí)現(xiàn)城投公司的市場(chǎng)化經(jīng)營，在國際市場(chǎng)建立企業(yè)形象！

3.3轉(zhuǎn)型中的投融資體制創(chuàng)新海外融資異軍突起3.3轉(zhuǎn)型中的投融資體制創(chuàng)新THEEND!THEEND!主要內(nèi)容城投的“今天”—政策嚴(yán)控，債務(wù)化解，倒逼轉(zhuǎn)型2城投的“明天”—轉(zhuǎn)型涅槃，道阻且長(zhǎng)，行則將至33城投的“昨天”—代政融資，立足基建，功不可沒31主要內(nèi)容城投的“今天”—政策嚴(yán)控，債務(wù)化解，倒逼轉(zhuǎn)型2城投的城投的“昨天”第一部分城投的“昨天”第一部分1.1體制改革的歷史產(chǎn)物1、改革開放后，我國經(jīng)歷了三次大規(guī)模的投資體制改革：

1）財(cái)政主導(dǎo)。20世紀(jì)80年代之前，通過公共財(cái)政預(yù)算計(jì)劃安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采用政府直接投資，投資列入財(cái)政支出預(yù)算。

2）財(cái)政撥款改銀貸國債融資。20世紀(jì)80年代至90年代初，由財(cái)政稅收與行政收費(fèi)并行投資基建。

3）項(xiàng)目法人制，鼓勵(lì)多方參與基建。20世紀(jì)90年代初的地方投融資體制改革決定性推動(dòng)了城投公司的萌芽誕生。1.1體制改革的歷史產(chǎn)物1、改革開放后，我國經(jīng)歷了三次大規(guī)2、命運(yùn)轉(zhuǎn)折點(diǎn)：分稅制改革

1994年分稅制改革是確定地方投融資體制的重要節(jié)點(diǎn)，城投公司處于建設(shè)階段。

1）中央與地方事權(quán)劃分

中央財(cái)政支出包括：國防、外交、重點(diǎn)建設(shè)、中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的支出和其他行政事業(yè)單位的各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出。

地方財(cái)政主要支出：本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出包括基本建設(shè)投資、地方企業(yè)的技術(shù)改造、支農(nóng)支出、城市維護(hù)等支出；地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出；

2）中央與地方財(cái)權(quán)劃分

中央稅：將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必須的稅種劃為中央稅。

地方稅：適合地方征管的稅劃為地方稅。

共享稅：同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為共享稅。1.1體制改革的歷史產(chǎn)物2、命運(yùn)轉(zhuǎn)折點(diǎn)：分稅制改革1.1體制改革的歷史產(chǎn)物

中央與地方財(cái)政收入具體劃分

1.1體制改革的歷史產(chǎn)物內(nèi)容中央固定收入地方固定收入中央與地方共享關(guān)稅、中央企業(yè)所得稅、非銀行金融企業(yè)所得稅、保險(xiǎn)總公司等部門交納的收入（包括營業(yè)稅、所得稅、利潤(rùn)和城市維護(hù)建設(shè)稅）、中央企業(yè)上交利潤(rùn)等。外貿(mào)企業(yè)出口退等。營業(yè)稅（不含銀行總行、鐵道、保險(xiǎn)總公司的營業(yè)稅）、地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城鎮(zhèn)土地所得稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、房產(chǎn)稅、印花稅、國有土地有償使用收入等。增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%。證券稅中央與地方各分享50%。資源稅按不同的資源品種劃分陸地資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。

3）財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移分稅制改革的直接結(jié)果是地方政府的財(cái)權(quán)上移，中央政府的事權(quán)下移。地方政府以50%的財(cái)政收入承擔(dān)85%的支出責(zé)任！收支缺口的增加將直接導(dǎo)致地方政府的投融資體制向市場(chǎng)化方向轉(zhuǎn)變。而在舊《預(yù)算法》的規(guī)定下，以政府名義舉債是明令禁止的！因此，通過建立城投公司融資成為普遍做法。1.1體制改革的歷史產(chǎn)物1.1體制改革的歷史產(chǎn)物3、四萬億投資計(jì)劃拉開城投擴(kuò)張序幕

2008年的國際金融危機(jī)，為對(duì)沖外部沖擊、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而實(shí)施了寬松財(cái)政政策，政府投資需求的擴(kuò)張?jiān)诔峭豆緮?shù)量和規(guī)模明顯增加上得以體現(xiàn)。

2009年3月，央行及銀監(jiān)聯(lián)合提出：支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具。由此拉開城投擴(kuò)張序幕。地方政府集中資源，將財(cái)政資金、劃撥土地、國有股權(quán)乃至學(xué)校、公用地塊等都納入融資平臺(tái)資本金中，做大規(guī)模。截至2009年底，地方政府大約建立了8000多家融資平臺(tái)。

1.1體制改革的歷史產(chǎn)物3、四萬億投資計(jì)劃拉開城投擴(kuò)張序幕1.1體制改革的歷史產(chǎn)物1994年之后，我國城鎮(zhèn)化率從28.5%增長(zhǎng)到2014年的54.8%，如此大規(guī)模的城鎮(zhèn)化人口擴(kuò)張需要城市基礎(chǔ)設(shè)施的大量投入，城市建設(shè)過程中，政府的投資職能突出。分稅制改革后，各地紛紛成立城投公司，但大規(guī)模的代政融資是在2008年的四萬億投資計(jì)劃之后。城投職能由投資向融資轉(zhuǎn)移。在浩浩蕩蕩的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不斷升值的土地成為解決融資問題的關(guān)鍵：以土地為抵押、以城投公司為平臺(tái)、以政府信用為擔(dān)保，成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的無聲動(dòng)力。在2009-2010年發(fā)揮到極致。1.2城市基建的開路先鋒1994年之后，我國城鎮(zhèn)化率從28.5%增長(zhǎng)到2014年的1、以土地為抵押一方面，政府直接提供給城投的資產(chǎn)中，土地是最有變現(xiàn)價(jià)值的資產(chǎn)。而且，土地的資產(chǎn)價(jià)值受到市場(chǎng)的一致認(rèn)可。另一方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)加速，城鎮(zhèn)人口的增加直接催生房地產(chǎn)及公共設(shè)施的剛性需求，帶動(dòng)土地價(jià)值的升值。2、以城投為平臺(tái)（1）地方政府通過城投公司完成每年的融資任務(wù)指標(biāo)。通過設(shè)立城投公司，避開政府自身不能舉債融資的約束。（2）為項(xiàng)目融資，但不一定是項(xiàng)目主體。這是”空殼類”融資平臺(tái)的典型特征,由城投公司負(fù)債,募集資金給相關(guān)政府部門使用。

1.2城市基建的開路先鋒1、以土地為抵押1.2城市基建的開路先鋒3、以地方政府信用為擔(dān)保地方政府的顯性支持顯性支持主要包括：基于政府與企業(yè)之間委托代理關(guān)系的過程結(jié)算；地方政府支持當(dāng)?shù)貒蟮呢?cái)政補(bǔ)貼。城投公司通過與政府簽訂代建協(xié)議、建立委托代理關(guān)系的形式，直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資建設(shè)或作為項(xiàng)目主體將工程發(fā)包給建筑施工方，作為代理人定期獲得地方政府的工程結(jié)算款。此外，出于對(duì)地方國有企業(yè)的保護(hù)和支持，地方政府每年會(huì)支付城投一定的財(cái)政補(bǔ)貼。尤其是公益性項(xiàng)目投資為主的城投公司。

1.2城市基建的開路先鋒3、以地方政府信用為擔(dān)保1.2城市基建的開路先鋒地方政府信用擔(dān)保擔(dān)保行為主要包括：為融資平臺(tái)出具擔(dān)保函、承諾兜底、承諾將融資平臺(tái)公司的償債資金安排納入政府預(yù)算等。這種擔(dān)保行為將引導(dǎo)市場(chǎng)形成一個(gè)預(yù)期：地方政府將為城投公司債務(wù)買單，城投債務(wù)一定會(huì)保持剛性兌付。倚仗地方政府信用支持?jǐn)D占有限的金融資源，同時(shí)不考慮成本借入高息債務(wù)，直接造成地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過重。

1.2城市基建的開路先鋒地方政府信用擔(dān)保1.2城市基建的開路先鋒1、城投公司的債務(wù)隱患在以土地為抵押、城投為平臺(tái)、政府為擔(dān)保的融資體系下，城投公司不計(jì)成本的進(jìn)行大規(guī)模城建融資。市場(chǎng)也在地方政府擔(dān)保的錯(cuò)誤指引下，為城投公司的融資開“綠燈”。在2008年的四萬億刺激計(jì)劃的推動(dòng)下，商業(yè)銀行在2009年的放貸量呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，其中地方政府的平臺(tái)貸款余額占比達(dá)40%，截至2009年末，地方貸款余額為7.38億，同比增長(zhǎng)70.4%。

此債務(wù)最大的隱患在于城投公司多屬融資平臺(tái)，自身缺乏“造血”功能，一旦失去政府信用擔(dān)保，后期的償債問題將直接影響城投公司的存亡。1.3預(yù)算軟約束下的債務(wù)隱患1、城投公司的債務(wù)隱患1.3預(yù)算軟約束下的債務(wù)隱患2、地方政府的債務(wù)隱患一直以來，城投公司處于企業(yè)與地方附屬部門的中間地帶，以企業(yè)名義進(jìn)行市場(chǎng)融資，債務(wù)成本往往根據(jù)企業(yè)信用定價(jià)，但這部分資金要用于低收益、回收周期長(zhǎng)的基建領(lǐng)域，債務(wù)與資產(chǎn)的錯(cuò)配—期限錯(cuò)配、成本收益錯(cuò)配存在矛盾之處，加上企業(yè)償債能力依靠的是無法量化的地方政府支持，導(dǎo)致市場(chǎng)要求更高的信用溢價(jià)。此外，由于城投公司在實(shí)際操作過程中，缺乏預(yù)算約束、過分忽略成本控制，將進(jìn)一步加重債務(wù)問題。過分依賴地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼，如不對(duì)債務(wù)進(jìn)行控制，將會(huì)不斷積累債務(wù)，埋下債務(wù)隱患，容易形成區(qū)域性及系統(tǒng)系金融風(fēng)險(xiǎn)。

1.3預(yù)算軟約束下的債務(wù)隱患2、地方政府的債務(wù)隱患1.3預(yù)算軟約束下的債務(wù)隱患城投的“今天”第二部分城投的“今天”第二部分1、啟動(dòng)規(guī)范—《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號(hào)）國發(fā)19號(hào)文正式提出“融資平臺(tái)公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運(yùn)作不夠規(guī)范；地方政府或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大；部分商業(yè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，對(duì)融資平臺(tái)公司信貸管理缺失等”問題，對(duì)融資平臺(tái)啟動(dòng)清理規(guī)范。

2010年的政策收緊，主要出發(fā)點(diǎn)是城投公司造成的地方政府債務(wù)問題日益嚴(yán)重。由于非標(biāo)產(chǎn)品的發(fā)展，雖然城投銀行貸款受限，但城投債、信托及金融租賃等產(chǎn)品規(guī)模迅速增長(zhǎng)，彌補(bǔ)了銀行貸款的不足。

2.1政策嚴(yán)控下的城投命運(yùn)1、啟動(dòng)規(guī)范—《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通2、系統(tǒng)調(diào)控—《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）

2014年底，隨著新《預(yù)算法》修訂的完成，城投公司長(zhǎng)期承擔(dān)的地方政府職能面臨終結(jié)。國發(fā)43號(hào)文明確要加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理，控制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并明確“剝離融資平臺(tái)公司政府性融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方政府舉債途徑被限定在發(fā)行債券與PPP模式上。

2.1政策嚴(yán)控下的城投命運(yùn)2、系統(tǒng)調(diào)控—《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國3、高壓整治—《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）相比之前的43號(hào)文，19號(hào)文，此次的50號(hào)文力度更大。開前門，堵后門的規(guī)范性措施更加強(qiáng)硬。通知主要包含三方面主要內(nèi)容：一是對(duì)地方政府融資擔(dān)保進(jìn)行清理整改。設(shè)立債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，結(jié)合2016的債務(wù)統(tǒng)計(jì)進(jìn)行一次全面的違規(guī)擔(dān)保排查，對(duì)逾期不改正或改正不到位的相關(guān)部門將追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。二是加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理。明確要求平臺(tái)公司不再承擔(dān)政府融資功能并加快市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。提出了14個(gè)“不得”。三是對(duì)PPP的規(guī)范。通知要求地方政府與社會(huì)資本方在“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則上實(shí)行合作。

2.1政策嚴(yán)控下的城投命運(yùn)3、高壓整治—《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（4、高壓整治—《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）通知明確了政府購買服務(wù)改革方向、實(shí)施范圍、預(yù)算管理、信息公開等事項(xiàng)，嚴(yán)禁以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債。通過負(fù)面清單的列舉方式，明確政府購買服務(wù)的范圍。

強(qiáng)調(diào)購買服務(wù)應(yīng)該是基本公共服務(wù)，而非貨物和工程。符合基本公共服務(wù)、在指導(dǎo)性目錄里面、先有預(yù)算這三條是政府購買服務(wù)的三個(gè)要素。87號(hào)文詳細(xì)列舉政府購買服務(wù)負(fù)面清單，首次將非金融機(jī)構(gòu)的融資列入禁止范圍。2.1政策嚴(yán)控下的城投命運(yùn)4、高壓整治—《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法1、債務(wù)置換在城投債務(wù)依法甄別篩選的基礎(chǔ)上，對(duì)依法屬于地方政府的債務(wù)應(yīng)納入政府預(yù)算管理，并通過發(fā)行地方政府債券的方式調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，緩解償債壓力，解決債務(wù)的期限錯(cuò)配問題。2、債務(wù)重構(gòu)

1）經(jīng)營性項(xiàng)目債務(wù)重構(gòu)經(jīng)營性項(xiàng)目債務(wù)重構(gòu)的重點(diǎn)是解決債務(wù)期限錯(cuò)配和融資成本過高問題。

2）準(zhǔn)公益性項(xiàng)目債務(wù)重構(gòu)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目兼具公益性和盈利性，債務(wù)重構(gòu)除了發(fā)行期限更長(zhǎng)的債務(wù)融資工具或通過新債還舊的形式解決存量債務(wù)外，還應(yīng)大力推廣PPP模式。

2.2存量債務(wù)的化解之術(shù)1、債務(wù)置換2.2存量債務(wù)的化解之術(shù)

3）公益性項(xiàng)目債務(wù)重構(gòu)無收益的公益性項(xiàng)目除了發(fā)行地方政府債券外，還可以通過設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施公益產(chǎn)業(yè)基金形式。3、盤活資產(chǎn)盤活存量資產(chǎn)是企業(yè)解決流動(dòng)性不足和融資成本過高的重要手段，對(duì)于城投公司存量債務(wù)的還款付息具有重要意義。除了傳統(tǒng)的租賃、出售、置換外，PPP、ABS等也成為重要的手段。

對(duì)于存量資產(chǎn)宜采用PPP方式化解的存量債務(wù)，由平臺(tái)公司通過TOT、ROT、TOO等方式盤活存量資產(chǎn)，化解債務(wù)。將具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，通過ABS方式將未來的收入提前預(yù)支，緩解暫時(shí)的存量債務(wù)問題。

2.2存量債務(wù)的化解之術(shù)3）公益性項(xiàng)目債務(wù)重構(gòu)2.2存量債務(wù)的化解之術(shù)壓力一：流動(dòng)性暫時(shí)改善，城投公司融資區(qū)別對(duì)待公司債：2015年1月開始實(shí)施的《公司債券發(fā)行與交易管理辦法》明確將地方融資平臺(tái)排除在外，使得部分城投公司難以享受政策寬松帶來的相應(yīng)優(yōu)惠。企業(yè)債：2014年，發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范的若干意見》，目的在于收緊發(fā)債條件、強(qiáng)化監(jiān)管和約束，其中“申請(qǐng)發(fā)債的城投公司，其償債資金來源70%以上必須來自企業(yè)自身收益.......營業(yè)收入主要來自承擔(dān)政府公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)，且占企業(yè)收入比重超過30%等條款嚴(yán)重限制了城投公司的債券發(fā)行。

融資的門檻將迫使城投公司像市場(chǎng)其他企業(yè)一樣，通過自身盈利能力的提高，提升企業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，獲得市場(chǎng)認(rèn)可，進(jìn)而提升企業(yè)的市場(chǎng)融資能力。2.3眾壓之下倒逼轉(zhuǎn)型壓力一：流動(dòng)性暫時(shí)改善，城投公司融資區(qū)別對(duì)待2.3眾壓之下壓力二：財(cái)政收入下滑，壓力增加

城投公司從誕生到現(xiàn)在，就與地方政府有著千絲萬縷的關(guān)系。隨著房地產(chǎn)去庫存壓力不減、傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能過剩、土地出讓收入大幅下降，多種力量造成地方政府的收入穩(wěn)定性、償債能力均在降低，地方財(cái)政將不再是城投公司的“平安符”。具體而言，城投公司壓力漸增體現(xiàn)在地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重與償債來源單一的矛盾上。地方政府以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額趨于增長(zhǎng)，對(duì)土地的高度依賴將充滿極大的不確定性。隨著房地產(chǎn)走入長(zhǎng)周期下行，以土地抵押的模式難以延續(xù)，而且對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的限額管理，也將進(jìn)一步削弱其償債能力。

地方政府的債務(wù)壓力將變相的倒逼城投公司尋求自我發(fā)展的道路，過分依賴地方政府的老路將越走越窄。只有順應(yīng)潮流，進(jìn)入市場(chǎng)，才能實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2.3眾壓之下倒逼轉(zhuǎn)型壓力二：財(cái)政收入下滑，壓力增加2.3眾壓之下倒逼轉(zhuǎn)型壓力三：企業(yè)信用與政府信用隔離國發(fā)43號(hào)文規(guī)定，對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可以申請(qǐng)發(fā)行地方政府置換債券。而地方政府債務(wù)置換的過程，也是城投公司信用與政府信用逐漸劃清的過程。

信用隔離意味著城投公司將無法享受地方政府信用背書的待遇，債務(wù)劃清的過程也將是城投公司獨(dú)自面臨債務(wù)償還的過程。而償債資金只能來源于企業(yè)自身經(jīng)營收入，信用隔離倒逼城投轉(zhuǎn)型。2.3眾壓之下倒逼轉(zhuǎn)型壓力三：企業(yè)信用與政府信用隔離2.3眾壓之下倒逼轉(zhuǎn)型城投的“明天”第三部分城投的“明天”第三部分1、厘清與地方政府的關(guān)系理論上，城投公司作為獨(dú)立的法人企業(yè)，應(yīng)以獨(dú)立運(yùn)營、自負(fù)盈虧為經(jīng)營目標(biāo)。但實(shí)際情況是，從最初的誕生開始，城投公司就與地方政府有著剪不斷、理還亂的關(guān)系。地方政府成為城投公司的實(shí)際控制人，兩者的關(guān)系是：

★地方政府通過資產(chǎn)注入提高城投公司融資能力

★企業(yè)管理相當(dāng)于政府部門的“影子”

★企業(yè)經(jīng)營最大意義在于協(xié)助完成地方政府的考核目標(biāo)

★企業(yè)缺乏獨(dú)立生存能力

3.1城投轉(zhuǎn)型中的地方政府角色轉(zhuǎn)變1、厘清與地方政府的關(guān)系3.1城投轉(zhuǎn)型中的地方政府角色轉(zhuǎn)變

因此，在城投轉(zhuǎn)型過程中，首先應(yīng)厘清與地方政府間的關(guān)系以及地方政府的角色轉(zhuǎn)換與職能調(diào)整，具體而言：

※地方政府是城投轉(zhuǎn)型的主要推動(dòng)力量。作為城投公司的所有者與實(shí)際控制人，地方政府在城投公司改革過程中的作用范圍和參與程度，決定著城投公司轉(zhuǎn)型的方向與變革深度。

※城投轉(zhuǎn)型的根本任務(wù)之一是解決政企關(guān)系問題。建立完善法人治理機(jī)制、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化管理是公司轉(zhuǎn)型的目標(biāo)之一，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)在于政企問題的解決。這需要地方政府在管理中轉(zhuǎn)變角色，分清各自職責(zé)，而不僅僅是在形式上去“行政化”。

3.1城投轉(zhuǎn)型中的地方政府角色轉(zhuǎn)變因此，在城投轉(zhuǎn)型過程中，首先應(yīng)厘清與地方政府間的關(guān)系

※地方政府主動(dòng)進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換可以為城投公司轉(zhuǎn)型創(chuàng)造制度環(huán)境。有效的制度安排能夠減小改革中的阻力，保證改革的順利進(jìn)行。地方政府對(duì)于存量債務(wù)問題、在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題以及新增項(xiàng)目融資需求的制度安排，將直接影響城投公司的改革環(huán)境，關(guān)系改革進(jìn)程。3.1城投轉(zhuǎn)型中的地方政府角色轉(zhuǎn)變※地方政府主動(dòng)進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換可以為城投公司轉(zhuǎn)型創(chuàng)造制2、地方政府角色定位轉(zhuǎn)變的途徑

1）由過去的投融資決策者轉(zhuǎn)為服務(wù)監(jiān)管提供者，降低道德風(fēng)險(xiǎn)損失一方面，遵循有限參與原則，將所有者與經(jīng)營者的職能相分離。另一方面，要成為政府公共政策的提供者與市場(chǎng)環(huán)境的監(jiān)管者，將自主經(jīng)營決策權(quán)歸還城投公司，使其成為具備完全決策能力，能自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的生產(chǎn)者和經(jīng)營者。

2）主動(dòng)承擔(dān)純?nèi)谫Y平臺(tái)、純公益項(xiàng)目建設(shè)平臺(tái)職責(zé)，提高城投市場(chǎng)化水平地方政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)純公益性項(xiàng)目建設(shè)，通過發(fā)行地方政府債券融資，將建設(shè)資金納入預(yù)算管理。城投公司的投資對(duì)象向經(jīng)濟(jì)效益較好的經(jīng)營性項(xiàng)目與公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型。3.1城投轉(zhuǎn)型中的地方政府角色轉(zhuǎn)變2、地方政府角色定位轉(zhuǎn)變的途徑3.1城投轉(zhuǎn)型中的地方政府角

3）建立新型地方政府投融資模式，針對(duì)不同類型項(xiàng)目進(jìn)行分類管理

按照公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目與經(jīng)營性項(xiàng)目對(duì)地方政府投融資項(xiàng)目進(jìn)行劃分并分類管理。公益性項(xiàng)目應(yīng)由政府承擔(dān)融資責(zé)任，通過政府采購形式將項(xiàng)目發(fā)包給適合的項(xiàng)目主體。針對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，政府可以采取特許經(jīng)營+政府補(bǔ)貼的形式，充分吸引社會(huì)資本參與。對(duì)經(jīng)營性的項(xiàng)目，積極引導(dǎo)市場(chǎng)主體進(jìn)入，發(fā)揮私人資本管理運(yùn)營優(yōu)勢(shì)。

4）隔離地方政府信用與城投公司信用，倒逼城投改革轉(zhuǎn)型城投公司對(duì)地方政府的強(qiáng)依賴性導(dǎo)致其經(jīng)營過程中的“軟預(yù)算約束”，嚴(yán)重降低了城投公司的改革動(dòng)力。借助政策推動(dòng)，地方政府應(yīng)割裂其信用隱性支撐，避免在過渡財(cái)政支持與政府”輸血”中錯(cuò)失良機(jī)。

3.1城投轉(zhuǎn)型中的地方政府角色轉(zhuǎn)變3）建立新型地方政府投融資模式，針對(duì)不同類型項(xiàng)目進(jìn)行1、企業(yè)定位的轉(zhuǎn)變過去的城投公司是政府投資體制的產(chǎn)物，決策均體現(xiàn)政府的意志。在重新定位中，城市投融資主體功能、國有資產(chǎn)運(yùn)營功能都代表企業(yè)，當(dāng)企業(yè)被賦予自主決策空間卻又不是完全自由時(shí)，如何協(xié)調(diào)獨(dú)立性與政治性是企業(yè)定位的關(guān)鍵。2、企業(yè)信用的建立之前的城投公司在進(jìn)行融資時(shí)，市場(chǎng)多以當(dāng)?shù)卣呢?cái)政能力為其信用打分，