殘疾人托養(yǎng)服務(wù)項目概況分析

第一節(jié)項目背景 2一、行業(yè)背景 2二、殘疾人托養(yǎng)服務(wù)概念 4第二節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)現(xiàn)狀 5一、國外托養(yǎng)服務(wù)現(xiàn)狀 5二、國內(nèi)托養(yǎng)服務(wù)現(xiàn)狀 7（二）老年殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的現(xiàn)狀 7三、我國殘疾人享受托養(yǎng)服務(wù)情況 7第三節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)存在的問題 8一、托養(yǎng)服務(wù)存在供需矛盾 8二、托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容單一 9三、機構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量不高 10第四節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)問題的原因分析 11一、托養(yǎng)服務(wù)制度建設(shè)存在缺陷 11（二）托養(yǎng)服務(wù)標準體系的建設(shè)與應(yīng)用不到位 12二、托養(yǎng)服務(wù)社會網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建不合理 15（一）社會資源開發(fā)利用不到位 15（二）缺乏政府部門間的合作與資源共享 16（三）托養(yǎng)服務(wù)軟硬環(huán)境仍不完善 17三、政府政策影響殘疾人托養(yǎng)服務(wù)選擇 18第五節(jié)完善殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系的建議 19一、完善托養(yǎng)服務(wù)制度建設(shè) 19（二）建立托養(yǎng)服務(wù)標準，提升托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量 20（三）持續(xù)政策優(yōu)化調(diào)整，擴大民間資本參與 22二、合理利用有效資源 25（二）合理利用市場資源，增進社會融合 27（三）借助各界專業(yè)力量，強化托養(yǎng)服務(wù) 29三、精準匹配“供給—需求” 32（一）多渠道動態(tài)掌握殘疾人需求信息 32（二）提供多樣化精準服務(wù) 33（三）健全服務(wù)監(jiān)督和回訪機制 34第一節(jié)項目背景一、行業(yè)背景中國作為世界第一人口大國，殘疾人數(shù)量也相當龐大，截至2020年末，據(jù)中國殘聯(lián)統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，中國各類殘疾人總數(shù)已達8500萬，其中仍有1500萬以上殘疾人生活在國家級貧困線以下，占貧困人口總數(shù)的12%以上。殘疾是人類社會發(fā)展過程中所付出的不可避免的代價，殘疾人有權(quán)平等享受社會發(fā)展的紅利。殘疾人社會保障日趨受到社會重視，已成為社會保障體系建設(shè)中不可或缺的一環(huán)，標志著國家文明發(fā)展和社會的進步。殘疾的不同類型和嚴重程度決定了殘疾人的不同保障需求，其中，智力、精神及其他重度殘疾人普遍缺乏自我照料的能力，保障需求傾向于接受托養(yǎng)服務(wù)。近年來，我國對殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的重視不斷提升?！吨袊鴼埣踩耸聵I(yè)“十一五”規(guī)劃發(fā)展綱要》的發(fā)布首先提出了“推動精神病康復(fù)托養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)”以及“建設(shè)集教育、康復(fù)、娛樂、勞動為一體的智力殘疾和重度殘疾人的養(yǎng)護機構(gòu)”。2007年，《中國殘疾人聯(lián)合會關(guān)于印發(fā)全國智力和精神殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作會議精神主要文件的通知》對殘疾人集中托養(yǎng)服務(wù)做出了具體要求，即“通過建立完善的政策支持體系、合理的投入機制、穩(wěn)定發(fā)展的運行機制，為托養(yǎng)服務(wù)工作的開展，提供長效保障”。2009年5月，全國殘疾人教育就業(yè)扶貧和社會保障工作會議中提出，投入6億元推動“精神、智力和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)項目——陽光家園計劃”?！吨袊鴼埣踩耸聵I(yè)“十二五”發(fā)展綱要》將“加快推進殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)，進一步改善殘疾人狀況，促進殘疾人平等參與社會生活、共享改革發(fā)展成果”為指導(dǎo)目標，提出“制定實施殘疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心建設(shè)標準和服務(wù)規(guī)范”，加強殘疾人托養(yǎng)服務(wù)人才隊伍建設(shè)，初步建立政府主導(dǎo)、社會參與的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系，旨在全面建設(shè)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系?！丁笆濉奔涌鞖埣踩诵】颠M程規(guī)劃綱要》對新的五年提出了進一步提高托養(yǎng)機構(gòu)規(guī)范化服務(wù)水平、加大政府購買助殘服務(wù)、健全托養(yǎng)服務(wù)體系的新要求。截至2020年底，我國殘疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心數(shù)量達到8370個，其中寄宿制XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心數(shù)量達1945個，日間照料機構(gòu)3615個，綜合性XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心1369個，為11.7萬殘疾人提供了托養(yǎng)服務(wù)。另有78萬殘疾人享受到了居家服務(wù)，但全國接受機構(gòu)及居家托養(yǎng)服務(wù)的殘疾人人數(shù)只占全國智力、精神和重度殘疾人總數(shù)的大約3%，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)覆蓋率仍然較低?？傮w而言，殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)仍遠未覆蓋殘疾人托養(yǎng)需求，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系仍有待完善，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)標準仍有待規(guī)范。二、殘疾人托養(yǎng)服務(wù)概念殘疾人托養(yǎng)服務(wù)是近年來才被提出的一個概念，并且正在被逐步豐滿和完善中。早期，在殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的概念形成前，我國多使用“供養(yǎng)、救濟”“安養(yǎng)”等詞來規(guī)定和指導(dǎo)托養(yǎng)服務(wù)行為，并未統(tǒng)一語言描述。例如，于1990年12月28日通過的《中華人民共和國殘疾人保障法》規(guī)定，應(yīng)對困難殘疾人提供生活補助，特別是無勞動能力且缺乏生活來源的殘疾人，應(yīng)由政府進行供養(yǎng)和救濟?！吨袊鴼埣踩耸聵I(yè)“十五”計劃綱要（2001年—2005年）》也提出了對不適合參加生產(chǎn)勞動、缺乏生活來源且沒有具備扶養(yǎng)能力的法定扶養(yǎng)人的殘疾人給予供養(yǎng)和救濟的要求。2006年，在《中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要（2006年—2010年）》中，“托養(yǎng)”的概念首次出現(xiàn)，綱要強調(diào)要“推動精神病康復(fù)托養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)”。隨后，《中華人民共和國殘疾人保障法》2008年第一次修訂版新增了“托養(yǎng)”的概念，規(guī)定地方各級人民政府應(yīng)當供養(yǎng)無勞動能力、缺乏生活來源且沒有具備扶養(yǎng)能力的法定扶養(yǎng)人的殘疾人，國家鼓勵社會力量參與殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)的建設(shè)，并明確將對此進行扶持。至此，“殘疾人托養(yǎng)服務(wù)”的概念基本形成。之后的《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》將“殘疾人托養(yǎng)服務(wù)”的對象確定為智力、精神和其他重度殘疾人，要求初步建立以日間照料為主體、居家托養(yǎng)服務(wù)為基礎(chǔ)、機構(gòu)托養(yǎng)為支撐的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系。在《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》中，更是要求加快殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展，完善殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系建設(shè)，提高殘疾人托養(yǎng)服務(wù)能力和水平，實現(xiàn)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的廣泛覆蓋。目前，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系建設(shè)已在全國范圍內(nèi)全面鋪開。根據(jù)我國各項政策法規(guī)中逐步明確的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)概念，我們將其歸納為：以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐，以居家安養(yǎng)、日間照料或集中托養(yǎng)的形式，為智力、精神和重度殘疾人提供生活照料、專業(yè)護理、醫(yī)療康復(fù)、庇護就業(yè)和工療、農(nóng)療、文化體育、心理疏導(dǎo)、娛樂等服務(wù)。第二節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)現(xiàn)狀一、國外托養(yǎng)服務(wù)現(xiàn)狀國外的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)主要基于社區(qū)服務(wù)和機構(gòu)康復(fù)醫(yī)療服務(wù)，殘疾人社會支持體系較完善，相關(guān)的殘疾人權(quán)益保障涵蓋于整個社會福利體系中。早期，西方國家也大力發(fā)展過照料殘疾人的福利機構(gòu)，如社會福利院、精神病院、庇護中心等。但是從19世紀末開始，逐漸出現(xiàn)了這類機構(gòu)不夠人性化的討論。20世紀五十年代，傳統(tǒng)的大型機構(gòu)集中照料方式被普遍認為不夠人性化，服務(wù)對象缺乏隱私保護，并且被隔離在社會圈外，逐漸造成與社會的脫節(jié)。在美國發(fā)起的“去機構(gòu)化”運動源于殘疾人應(yīng)當平等享有社會權(quán)益的理念，由此，集中照料殘疾人的機構(gòu)受到嚴重沖擊，“去機構(gòu)化”的核心主張就是：擺脫機構(gòu)依賴，使具有嚴重身心障礙的人融入社會，回歸社會生活。“去機構(gòu)化”的結(jié)果就是殘疾人集中照料機構(gòu)的銳減和社區(qū)服務(wù)的擴大。為使殘疾人更好地融入社區(qū)，各個國家均從加強居家服務(wù)和社區(qū)服務(wù)入手保障殘疾人日常生活，由于社會福利發(fā)展理念不同，采取的服務(wù)措施具有差異性。美國向生活無法自理、需要長期照料的殘疾人提供居家服務(wù)和社區(qū)護理，實行“訪問護士制度”，提供的服務(wù)包括：個人照護（如家政服務(wù)）、長期家庭健康照護項目（居家照護、個案管理、專業(yè)護理）、長期照護管理計劃（個案管理、達到專業(yè)醫(yī)療機構(gòu)水平的專業(yè)照護）、生活協(xié)助項目（長期托養(yǎng)、監(jiān)管、家庭健康照護服務(wù)）、居家照護計劃（針對重度殘疾人的醫(yī)療和相關(guān)服務(wù)）。德國設(shè)有“在宅護理制度”，為居家殘疾人提供便利的護理服務(wù)。英國按需為殘疾人提供日間照護或全日照護服務(wù)、家庭無障礙環(huán)境改造服務(wù)等。日本為居家殘疾人提供晝間生活支援型服務(wù)和訪問型服務(wù)，同時，日本的社會力量也為殘疾人融入社會提供了不少支持，如日本的HABATAKI俱樂部，作為一家精神殘疾的社區(qū)康復(fù)機構(gòu)，機構(gòu)工作人員與精神殘疾人建立同事關(guān)系，讓殘疾人在參加俱樂部活動的同時逐步康復(fù)。二、國內(nèi)托養(yǎng)服務(wù)現(xiàn)狀（一）我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)需求和現(xiàn)狀目前，我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展仍相對落后，相關(guān)制度、機構(gòu)、設(shè)施等不完善，服務(wù)不夠?qū)I(yè)全面，需要全面了解殘疾人需求，針對不同需求進行托養(yǎng)服務(wù)體系的完善。據(jù)專家調(diào)查發(fā)現(xiàn)，殘疾人的居家安養(yǎng)意愿普遍大于機構(gòu)托養(yǎng)，且機構(gòu)托養(yǎng)費用對殘疾人家庭造成了一定的經(jīng)濟負擔。再者家人不具備照料條件或有專業(yè)服務(wù)需求的殘疾人是托養(yǎng)服務(wù)的主要服務(wù)對象，而兼顧生活照料和專業(yè)服務(wù)的托養(yǎng)機構(gòu)空白，托養(yǎng)機構(gòu)無障礙設(shè)施也不完善。所以目前我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)存在發(fā)展資金不足、專業(yè)人員缺乏、服務(wù)質(zhì)量不高、區(qū)域發(fā)展不平衡等問題。（二）老年殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的現(xiàn)狀老年殘疾人是殘疾人群體中比較特殊的一部分，步入老年，年齡增長通常導(dǎo)致殘疾人殘疾等級提高，行為能力顯著下降，生活照料和醫(yī)療護理需求不斷提升。我國養(yǎng)老機構(gòu)尚不足以滿足普通老年人的托養(yǎng)需求，滿足老年殘疾人特殊需求的更少，多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)不接收老年殘疾人，老年殘疾人居家安養(yǎng)居多，社區(qū)服務(wù)項目少、覆蓋面小、針對性不足，老年殘疾人收入水平更低、社會保障覆蓋率更低，且老年殘疾人托養(yǎng)服務(wù)城鄉(xiāng)差距大。三、我國殘疾人享受托養(yǎng)服務(wù)情況自“十一五”初期，我國殘疾人事業(yè)明確了建設(shè)精神病康復(fù)托養(yǎng)機構(gòu)及智力殘疾人和重度殘疾人養(yǎng)護機構(gòu)的規(guī)劃要求以來，殘疾人托養(yǎng)專業(yè)機構(gòu)的建設(shè)被提到了殘疾人事業(yè)發(fā)展的重要位置。經(jīng)過兩個“五年”的迅速發(fā)展，殘疾人機構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)覆蓋面顯著加大?！?007年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，全國共有殘疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心1000余個，惠及全國約2.77萬殘疾人，到2017年，全國殘疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心數(shù)量已經(jīng)達到7923個，覆蓋殘疾人人數(shù)23.1萬，較2007年增長近十倍，同時，還有78萬殘疾人接受到居家服務(wù)。自2009年啟動陽光家園計劃以來，全國殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)數(shù)量及服務(wù)殘疾人人數(shù)逐年遞增，其中，日間照料機構(gòu)數(shù)量顯著增長，但是包含接受居家服務(wù)在內(nèi)，享受托養(yǎng)服務(wù)的殘疾人比例仍然較低。第三節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)存在的問題一、托養(yǎng)服務(wù)存在供需矛盾我國殘疾人數(shù)量眾多，但是其托養(yǎng)機構(gòu)占比較少。其中智力、精神和重度殘疾人需要長期的生活照料，對家庭造成的負擔重，對托養(yǎng)服務(wù)需求尤其強烈。根據(jù)針對某市調(diào)查報告顯示，截至2017年底，XX市殘疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心達到189個，其中寄宿制XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心40個，日間照料機構(gòu)93個，綜合性XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心56個，為6994名殘疾人提供了托養(yǎng)服務(wù)。接受居家服務(wù)的殘疾人達到60941人。接受機構(gòu)托養(yǎng)與居家服務(wù)的殘疾人約為全市殘疾人總數(shù)的十分之一，約為智力、精神和重度殘疾人總數(shù)的三分之一，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)供給不足，還有許多有托養(yǎng)服務(wù)需求的殘疾人無法享受托養(yǎng)服務(wù)，仍然由殘疾人家庭承擔照料責任。而另一方面，殘疾人也會因為一些原因放棄可享受托養(yǎng)服務(wù)。在對區(qū)殘聯(lián)工作人員的訪談中了解到，不少殘疾人在無法入住公辦托養(yǎng)機構(gòu)時不愿意選擇民辦機構(gòu)集中托養(yǎng)。有部分殘疾人符合公辦集中托養(yǎng)機構(gòu)準入條件，但是按照XX市目前的政策，當殘疾人入住公辦集中托養(yǎng)機構(gòu)后，屬于殘疾人的重殘補助、生活補助、護理補貼等政府給予的政策性補助都要上繳，而這部分殘疾人家庭經(jīng)濟條件差，政府給予殘疾人的補助是家庭的重要生活來源，殘疾人入住托養(yǎng)機構(gòu)，殘疾人家庭難以維持生計，因此殘疾人家屬不愿意讓殘疾人進入集中托養(yǎng)機構(gòu)托養(yǎng)，而殘疾人托養(yǎng)需求真實存在。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)供給不足，同時，現(xiàn)有的托養(yǎng)服務(wù)也無法完全匹配殘疾人需求，供需矛盾十分突出。二、托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容單一目前，我國的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，無論是居家服務(wù)、日間照料還是集中托養(yǎng)，均以生活照料為主。居家服務(wù)主要為打掃衛(wèi)生、代買菜做飯等家政服務(wù)或殘疾人日間生活照料等。日間照料機構(gòu)除生活照料外，還向殘疾人提供簡單的工作，如代加工、制作手工制品等，獲取工作報酬。集中托養(yǎng)機構(gòu)側(cè)重于托養(yǎng)，也有提供“娛療、工療”康復(fù)、教育培訓或醫(yī)療護理等服務(wù)。在與區(qū)殘聯(lián)工作人員訪談時了解到，各社區(qū)的居家服務(wù)主要由政府向?qū)I(yè)機構(gòu)購買服務(wù)或志愿者參與服務(wù)，但是目前很多社區(qū)殘疾人居家服務(wù)服務(wù)內(nèi)容少、服務(wù)質(zhì)量不高，缺乏專業(yè)服務(wù)，甚至在購買服務(wù)時缺乏相應(yīng)服務(wù)提供機構(gòu)，居家殘疾人的醫(yī)療、康復(fù)等專業(yè)需求仍需在殘疾人家屬幫助下前往專業(yè)機構(gòu)得到滿足，殘疾人對居家服務(wù)認可度不高，甚至不愿接受居家服務(wù)，以致殘疾人居家服務(wù)流于形式，并未發(fā)揮應(yīng)有作用。我國日間照料機構(gòu)以各街道工療站為主，工療站主要為病情穩(wěn)定的精神殘疾人提供工作，具有簡單工作能力的智力殘疾人也可在工療站工作，工療站為殘疾人提供午餐，不收取日間照料費用，殘疾人通過工作可以取得報酬，除此以外，工療站不提供其他托養(yǎng)服務(wù)。在保障了殘疾人生活照料的情況下，殘疾人家屬會提出更多的托養(yǎng)服務(wù)需求：九成以上的殘疾人家屬最迫切的需求是完善機構(gòu)醫(yī)療服務(wù)，殘疾人家屬表示缺乏醫(yī)療服務(wù)會導(dǎo)致家屬需要定期配藥、送藥和殘疾人發(fā)生疾病需轉(zhuǎn)外就醫(yī)等不便，根據(jù)調(diào)查訪談發(fā)現(xiàn)，有3名家屬還提出希望機構(gòu)提供免費的定期體檢服務(wù)；近五成的殘疾人家屬希望增加殘疾人社交活動；三成以上的殘疾人家屬希望機構(gòu)對殘疾人進行培訓，提供簡單工作的機會，讓殘疾人感受到生存價值。我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)大多為生活照料及延伸服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容單一，但其實殘疾人，特別是納入托養(yǎng)服務(wù)范圍的智力、精神和重度殘疾人，對康復(fù)醫(yī)療護理服務(wù)的需求遠高于普通人，需要普及醫(yī)護服務(wù)。同時，他們也會有社會交往、教育培訓等需求，并希望提高生活質(zhì)量。三、機構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量不高目前，我國大多數(shù)托養(yǎng)機構(gòu)普遍存在幾個問題：第一，環(huán)境擁擠，房間內(nèi)床位過多，居住體驗差；第二，護工少，常見十幾個殘疾人配備1名護工，服務(wù)質(zhì)量差，第三，環(huán)境封閉，缺乏活動空間和戶外活動機會。許多殘疾人家屬對民辦托養(yǎng)機構(gòu)的托養(yǎng)環(huán)境和托養(yǎng)服務(wù)不認可，傾向于選擇公辦托養(yǎng)機構(gòu)。目前，我國公辦集中托養(yǎng)機構(gòu)在軟硬件設(shè)施建設(shè)上都投入較大，殘疾人托養(yǎng)享受財政補助，具有很強的福利性質(zhì)，機構(gòu)運營資金全部來源于財政補助，機構(gòu)經(jīng)費壓力較小，托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量相對較好，但是存在更換外包服務(wù)單位或護工自主流動導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降的情況。而多數(shù)民辦托養(yǎng)機構(gòu)在服務(wù)環(huán)境、服務(wù)管理和服務(wù)質(zhì)量上都較差，亟待改善。第四節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)問題的原因分析一、托養(yǎng)服務(wù)制度建設(shè)存在缺陷（一）政府定位不準確，托養(yǎng)服務(wù)資金來源及配置不合理殘疾人托養(yǎng)服務(wù)在我國起步較晚，2006年首次提出之后，我國部分城市政府為了快速發(fā)展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，使殘疾人托養(yǎng)服務(wù)在全市范圍內(nèi)覆蓋，采用了一種較高效的方式，通過政府財政支出完成一定規(guī)模的托養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)和機構(gòu)管理人員的招聘，大力發(fā)展公辦托養(yǎng)機構(gòu)，主要以機構(gòu)托養(yǎng)的形式為殘疾人提供托養(yǎng)服務(wù)，輔以居家服務(wù)，并給予困難殘疾人享受托養(yǎng)服務(wù)的資金補助。但是，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展到一定階段，政府這種大包大攬的定位會存在局限性，完全依賴政府財政和政府管理的托養(yǎng)機構(gòu)數(shù)量不可能覆蓋全部殘疾人托養(yǎng)需求。一方面，當政府想要擴大殘疾人機構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)覆蓋面時，政府的財政壓力會劇增，而目前的政府定位和相應(yīng)政策在一定程度上限制了民間資本的進入和良性發(fā)展。現(xiàn)有的民辦機構(gòu)有出于自身需求自發(fā)成立的，也有相對成熟的公益機構(gòu)進駐當?shù)氐?，均沒有形成有效規(guī)模。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展壯大需要民間資本和社會資源的助力，而引入民間資本和社會資源需要政府進行角色轉(zhuǎn)換，在政策上引導(dǎo)扶持，完善民間資本的準入和退出機制，將自我定位從提供服務(wù)轉(zhuǎn)為監(jiān)督管理。另一方面，針對殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，現(xiàn)有的財政結(jié)構(gòu)偏重對機構(gòu)托養(yǎng)的經(jīng)費投入，居家服務(wù)的形式化嚴重，從對接供給和需求、服務(wù)監(jiān)督管理、服務(wù)成效反饋到專業(yè)組織的進出機制等方面都沒有完善的制度約束和充足的經(jīng)費保障。而居家服務(wù)恰恰是機構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)覆蓋面外的重要補充，也是迎合中國人根深蒂固傳統(tǒng)思想的托養(yǎng)服務(wù)方式。居家服務(wù)發(fā)展的不完善擠出的托養(yǎng)服務(wù)需求人群會極大地增加機構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)的壓力，造成機構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)資源的不合理利用和資金投入上的浪費。（二）托養(yǎng)服務(wù)標準體系的建設(shè)與應(yīng)用不到位從無障礙設(shè)施建設(shè)、殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)到殘疾人托養(yǎng)服務(wù)目前都有可參考的國家標準，托養(yǎng)服務(wù)標準是設(shè)施建設(shè)、服務(wù)管理、服務(wù)提供的操作指南，標準體系不健全是造成當前托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量不高的重要原因之一，也是限制殘疾人與普通人共享公共服務(wù)和公共資源的重要原因之一。完善托養(yǎng)服務(wù)標準體系并保障其廣泛實施對殘疾人托養(yǎng)服務(wù)領(lǐng)域的托養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)、托養(yǎng)服務(wù)管理、服務(wù)團隊管理等方面都有重要意義。目前由于缺乏標準或標準未落實而對殘疾人托養(yǎng)服務(wù)產(chǎn)生影響的情況主要有：第一，關(guān)于購買服務(wù)，缺乏殘疾人托養(yǎng)服務(wù)購買流程的操作規(guī)范，購買流程效率不高，缺乏對投標單位資質(zhì)的審核標準，存在資質(zhì)與服務(wù)質(zhì)量不完全匹配、價低者得而非質(zhì)量高者得等問題，缺乏定期重新招標的過渡期服務(wù)規(guī)范，更換中標單位時無法保證服務(wù)延續(xù)性，缺乏對整個服務(wù)過程的統(tǒng)一衡量標準，政府的監(jiān)督作用難以充分發(fā)揮，缺乏對服務(wù)反饋機制的規(guī)范，獲取有效反饋信息存在困難；第二，關(guān)于無障礙環(huán)境，無障礙設(shè)施建設(shè)標準的推廣不力導(dǎo)致社會大環(huán)境下無障礙設(shè)施建設(shè)不足或被占用情況明顯，影響殘疾人平等享受社會生活（包括依托社區(qū)的居家托養(yǎng)服務(wù)及與普通人共享醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等）；第三，關(guān)于托養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)，由于經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，托養(yǎng)需求存在地區(qū)差異，我國缺乏殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)的地方標準，而相關(guān)國家標準未得到有效落實，托養(yǎng)機構(gòu)設(shè)施建設(shè)不完善，我國許多民辦托養(yǎng)機構(gòu)的硬件基礎(chǔ)設(shè)施存在不符合規(guī)范的情況，甚至基本的無障礙設(shè)施也未達到建設(shè)要求，而公辦托養(yǎng)機構(gòu)也存在部分基礎(chǔ)設(shè)施不合理的情況，如未規(guī)劃擔架電梯等，對殘疾人居住造成不便或危險；第四，關(guān)于托養(yǎng)機構(gòu)服務(wù)管理，托養(yǎng)服務(wù)規(guī)范在托養(yǎng)機構(gòu)的推廣度和執(zhí)行度都較低，導(dǎo)致機構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)管理不規(guī)范、服務(wù)提供不到位等各種問題出現(xiàn)。最后，托養(yǎng)服務(wù)理念存在偏差。目前，我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，主要目的是保障殘疾人基本生活，為殘疾人提供的多為日常生活照料服務(wù)，無論是居家安養(yǎng)還是機構(gòu)托養(yǎng)，考慮的都是在某個特定場所為殘疾人提供服務(wù)，特別是精神（智力）殘疾人由于缺乏自主行為能力的特點，現(xiàn)有制度下的托養(yǎng)服務(wù)是通過專門的托養(yǎng)機構(gòu)將這部分殘疾人與外界隔離開來，而不是為殘疾人融入社會消除障礙而做出努力，這樣的服務(wù)理念也是導(dǎo)致托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容單一的原因之一。有托養(yǎng)需求的殘疾人同樣有社會交往的需要，托養(yǎng)服務(wù)應(yīng)該以人為本，在保障殘疾人基本生活、緩解殘疾人家庭壓力、釋放殘疾人家庭生產(chǎn)力的同時，也應(yīng)該重視殘疾人的權(quán)利、尊嚴和感受，讓他們與普通人共享社會成果，獲得幸福感。因此，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的目標不應(yīng)該僅僅是提供生活照料和醫(yī)療護理服務(wù)，也應(yīng)該讓殘疾人保持與社會的聯(lián)系，尋找自身的價值?，F(xiàn)階段影響殘疾人托養(yǎng)服務(wù)“走出去”有幾方面因素：第一，無障礙設(shè)施建設(shè)不健全，生活障礙沒有消除，常有盲道設(shè)計不合理或被違規(guī)占用、無障礙通道設(shè)計缺失等現(xiàn)象發(fā)生，有聲紅綠燈等設(shè)施較少，社會無障礙環(huán)境不成熟；第二，對殘疾人狀態(tài)的動態(tài)信息掌握不及時，缺乏機構(gòu)托養(yǎng)外的個性化托養(yǎng)服務(wù)，對殘疾人心理幫助（如心理干預(yù)、心理疏導(dǎo)等）較少，缺乏殘疾人社區(qū)化狀態(tài)下的應(yīng)急處理方案；第三，社會力量參與不夠，沒有搭建起有效的社會互動平臺，特別是集中托養(yǎng)機構(gòu)，作為封閉的小社會對外聯(lián)結(jié)更少，托養(yǎng)服務(wù)模式被固化，缺乏創(chuàng)新。二、托養(yǎng)服務(wù)社會網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建不合理（一）社會資源開發(fā)利用不到位1.缺乏對專業(yè)機構(gòu)服務(wù)的合理利用殘疾人的群體性質(zhì)決定了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)在很多方面需要很強的專業(yè)性，政府或托養(yǎng)機構(gòu)很難包攬?zhí)峁I(yè)服務(wù)的人才培養(yǎng)、設(shè)施建設(shè)、設(shè)備引進等全部工作，但是借助專業(yè)機構(gòu)可以做到?，F(xiàn)階段，托養(yǎng)服務(wù)與專業(yè)機構(gòu)的合作內(nèi)容和方式均有待改善。2.社會工作發(fā)展滯后“社工”這個名詞現(xiàn)階段在包括杭州在內(nèi)的我國大部分地區(qū)更多的代表社區(qū)工作者而非社會工作者，事實上，“社工”不應(yīng)該僅僅局限于社區(qū)工作，而應(yīng)該是更具專業(yè)性的系統(tǒng)地進行社會工作，為弱勢群體提供專業(yè)幫助。殘疾人工作是社會工作中很重要的一部分，社會工作發(fā)展起來對包括殘疾人托養(yǎng)在內(nèi)的殘疾人工作將是很大的助力，通過社工的專業(yè)服務(wù)，將極大地豐富殘疾人托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容。對于居家安養(yǎng)，社會工作者能為殘疾人更好的融入社會提供支持，保障他們的基本生活和合法權(quán)益；對于機構(gòu)托養(yǎng)，社會工作者能提供心理疏導(dǎo)、糾紛調(diào)解、臨終關(guān)懷等一系列幫助。我國內(nèi)地有57所高校設(shè)立社會工作專業(yè)，每年都有大批專業(yè)人才培養(yǎng)輸出，是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)領(lǐng)域的重要人才來源。3.志愿服務(wù)管理不到位我國的志愿服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展相對比社會工作的發(fā)展要完善，有專門的志愿服務(wù)管理組織對志愿者隊伍和志愿服務(wù)進行管理，從中小學到高校，志愿服務(wù)都納入了學校的社會實踐考核指標，發(fā)展趨勢較好，但是志愿者隊伍參差不齊，形式化的現(xiàn)象也比較明顯，有學生志愿者為完成任務(wù)參加志愿活動，也有企業(yè)或個人志愿者投入志愿活動缺乏有效組織。志愿服務(wù)資源在殘疾人托養(yǎng)領(lǐng)域沒有完全發(fā)揮作用，對殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展缺乏有效的幫助，一方面是托養(yǎng)機構(gòu)本身對志愿服務(wù)的需求不夠明確，沒有完整的服務(wù)需求規(guī)劃和說明，沒有有效發(fā)掘志愿服務(wù)的作用，另一方面是志愿者的組織管理不夠健全，沒有整體的活動引導(dǎo)和安排，出于愛心或考核要求零散服務(wù)的志愿者個人和隊伍比較多。造成的結(jié)果往往是志愿服務(wù)沒有取得預(yù)期的效果，還造成了資源浪費，徒增志愿者和托養(yǎng)機構(gòu)的負擔。（二）缺乏政府部門間的合作與資源共享殘聯(lián)作為代表、管理、服務(wù)殘疾人群體的政府行政部門，負責為殘疾人提供托養(yǎng)服務(wù)，以此保障智力、精神和重度殘疾人的基本生活需求。但是在實際發(fā)展托養(yǎng)服務(wù)時，為滿足殘疾人多樣化、個性化的需求，拓寬托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容，還涉及除殘聯(lián)外的多個政府部門的工作權(quán)限，如民政、衛(wèi)生、財政、人社等部門，單一部門負責推進殘疾人托養(yǎng)服務(wù)建設(shè)的定位不利于實現(xiàn)托養(yǎng)服務(wù)的全面覆蓋和托養(yǎng)服務(wù)的“供給—需求”精準匹配。如醫(yī)療服務(wù)，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)分屬于殘聯(lián)和衛(wèi)生兩個政府部門，單純依靠殘聯(lián)部門的協(xié)調(diào)，殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)與公立醫(yī)院很難達成合作，而購買醫(yī)療服務(wù)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)和申請納入醫(yī)保定點單位的審核周期較長且流程繁瑣。又如托養(yǎng)機構(gòu)資源的共享，殘聯(lián)和民政兩個部門在面對老年殘疾人和困難殘疾人這兩部分群體時，職責是有重疊的，目前由于缺乏合作，提供托養(yǎng)服務(wù)成效差強人意。部分老年殘疾人希望去養(yǎng)老機構(gòu)托養(yǎng)，卻發(fā)現(xiàn)大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)不接收老年殘疾人，給出的原因是殘疾人應(yīng)該去專門的殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)，但其實部分老年殘疾人完全可以與普通老人共享養(yǎng)老機構(gòu)資源。部門間的合作和資源共享有助于改善此類“一刀切”的現(xiàn)象。（三）托養(yǎng)服務(wù)軟硬環(huán)境仍不完善1.關(guān)于托養(yǎng)服務(wù)軟環(huán)境我國殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)普遍存在服務(wù)人員流動性大的問題，對服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生了一定影響。一方面，由于政府購買服務(wù)需要定期重新招投標，中標單位變更會造成護工被動更換，另一方面，護工服務(wù)特殊人群，心理壓力大，工資待遇相較于老年醫(yī)院、XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心等缺乏競爭力，容易導(dǎo)致護工主動選擇離職。我國殘疾人托管中心的護工在訪談中表示，機構(gòu)內(nèi)托養(yǎng)的殘疾人智力或精神存在障礙，行為不能用正常人的思維模式衡量，難免會有過激行為發(fā)生，工作中會有委屈，也會有心理壓力。由于專業(yè)人員的不足，托養(yǎng)機構(gòu)缺乏專業(yè)有效的心理疏導(dǎo)和團隊建設(shè)，服務(wù)人員的壓力得不到釋放，委屈無處訴說，對團隊的穩(wěn)定和服務(wù)質(zhì)量提升非常不利。2.關(guān)于托養(yǎng)服務(wù)無障礙環(huán)境殘疾人要融入社會生活，無障礙環(huán)境至關(guān)重要。無障礙設(shè)施的不完善導(dǎo)致殘疾人只能被限定在有限的范圍內(nèi)，生活質(zhì)量不高，無法和普通人共享社會資源，無法滿足殘疾人正常社會交往的需要，也影響了托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容的拓展和服務(wù)形式的創(chuàng)新。三、政府政策影響殘疾人托養(yǎng)服務(wù)選擇殘疾人家庭往往受照看殘疾人所拖累，家庭整體經(jīng)濟能力較弱，殘疾人家庭經(jīng)濟水平和政府政策支持直接決定殘疾人對托養(yǎng)服務(wù)的選擇，進而影響托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展。一方面，機構(gòu)托養(yǎng)費用與殘疾人家庭經(jīng)濟能力存在矛盾。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的目的是保障困難殘疾人及其家庭基本生活，具有很強的福利性質(zhì)。民辦殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)的建設(shè)與運營成本高，并且缺乏財政的支持，存在機構(gòu)盈利目的與殘疾人家庭經(jīng)濟困難的矛盾。機構(gòu)提升服務(wù)質(zhì)量，成本上升，收費就高，而殘疾人家庭經(jīng)濟承受能力較低，高收費難以吸引殘疾人，所以，民辦機構(gòu)托養(yǎng)費用的確定既要考慮殘疾人家庭承受能力，又要考慮機構(gòu)運營成本，機構(gòu)通常選擇以降低服務(wù)質(zhì)量、犧牲服務(wù)環(huán)境為代價換取機構(gòu)盈利的結(jié)果。機構(gòu)托養(yǎng)費用與殘疾人家庭經(jīng)濟能力的矛盾直接導(dǎo)致了民辦托養(yǎng)機構(gòu)在聘用或培養(yǎng)專業(yè)人員、改善居住環(huán)境、完善基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療設(shè)備等方面缺乏足夠的資金投入，托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量難以提升。而殘疾人家庭受經(jīng)濟能力所限，沒有條件選擇優(yōu)質(zhì)民辦托養(yǎng)機構(gòu)，造成他們產(chǎn)生民辦機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量差的固有印象，對民辦機構(gòu)的托養(yǎng)服務(wù)信任度較低，不愿意選擇民辦機構(gòu)，更加大了民間資本進入殘疾人托養(yǎng)服務(wù)領(lǐng)域的難度。另一方面，政府補助政策缺乏針對性影響殘疾人享受托養(yǎng)服務(wù)。殘疾人家庭平均經(jīng)濟水平較低，在選擇托養(yǎng)服務(wù)時，確保維持家庭生計和支付托養(yǎng)服務(wù)費用間的平衡是殘疾人家庭考慮的重要因素。當前政府的相關(guān)政策補助缺乏細分，缺乏對殘疾人不同需求和經(jīng)濟承受能力的考量，造成享受機構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)和享受政策補助二選一的狀態(tài)，已經(jīng)把政府補助當作主要收入來源且殘疾人可居家生活的殘疾人家庭權(quán)衡后自然選擇保障全家的生計。因此，針對殘疾人家庭的經(jīng)濟狀況和殘疾人的個性化需求設(shè)計托養(yǎng)服務(wù)方案非常有必要。第五節(jié)完善殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系的建議一、完善托養(yǎng)服務(wù)制度建設(shè)（一）調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變托養(yǎng)服務(wù)理念殘疾人托養(yǎng)服務(wù)福利性質(zhì)極強，其主要目的就是為了保障智力、精神及重度殘疾人的基本生活，釋放殘疾人家庭的生活壓力，扭轉(zhuǎn)“照看一人，致貧一家”的局面。因此，我國的相關(guān)制度是基于機構(gòu)托養(yǎng)發(fā)展起來的，托養(yǎng)服務(wù)理念偏重于集中解決基本生活，封閉性較強，對殘疾人社會交往需求考慮不足，對居家服務(wù)這類基于社會生活的托養(yǎng)服務(wù)重視度顯然不足，以致居家服務(wù)內(nèi)容單一、質(zhì)量低下，市場上相關(guān)專業(yè)服務(wù)機構(gòu)數(shù)量不足。改變財政制度，調(diào)整財政結(jié)構(gòu)，加大居家服務(wù)財政投入比例是轉(zhuǎn)變托養(yǎng)服務(wù)理念的第一步。由于中國人傳統(tǒng)思想的影響，殘疾人及其家屬在可選擇的情況下會更傾向于居家服務(wù)，加之機構(gòu)托養(yǎng)的資源有限，更適合為完全沒有自理能力和居家條件的殘疾人提供基本保障，居家服務(wù)的質(zhì)量提升和普及是對殘疾人托養(yǎng)服務(wù)最有效的補充，能真正做到落到實處的托養(yǎng)服務(wù)全覆蓋。政府在制定托養(yǎng)服務(wù)制度時，應(yīng)該明確加大居家服務(wù)的財政投入比例，并且考慮經(jīng)濟發(fā)展水平和托養(yǎng)服務(wù)實際發(fā)展狀態(tài)，在不斷加大整體財政投入的情況下，適時調(diào)整，繼續(xù)擴大。大力發(fā)展居家服務(wù)，最終實現(xiàn)社區(qū)化托養(yǎng)是托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展趨勢。自陽光家園計劃實施以來，許多城市已經(jīng)完成了各個街道的日間照料機構(gòu)的覆蓋和托底保障最困難殘疾人的集中托養(yǎng)機構(gòu)的建設(shè)，殘疾人基于生活保障的托養(yǎng)服務(wù)需要已經(jīng)得到了一定程度的滿足，政府針對機構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)的財政支出也應(yīng)該調(diào)整結(jié)構(gòu)，重視殘疾人的社會交往需要，加大經(jīng)費投入用于購買加強殘疾人與社會聯(lián)結(jié)的專業(yè)服務(wù)，基于托養(yǎng)機構(gòu)構(gòu)建殘疾人社會網(wǎng)絡(luò)。（二）建立托養(yǎng)服務(wù)標準，提升托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量2001年，民政部批準發(fā)布《殘疾人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》，而后殘聯(lián)根據(jù)《中華人民共和國殘疾人保障法》、《殘疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心建設(shè)標準》，這一系列標準和規(guī)范對殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)的建設(shè)和服務(wù)做出了整體規(guī)劃。但是，我國目前還缺少殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的具體化標準，如殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的工作標準、殘疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心的管理標準，甚至細化到殘疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心提供的護理服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、后勤服務(wù)等的技術(shù)標準。各地方依據(jù)國家要求和不夠詳細的基本規(guī)范各自規(guī)劃、各自摸索，容易造成資源浪費，效率不高，并且難以提升托養(yǎng)機構(gòu)整體服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，多數(shù)托養(yǎng)機構(gòu)只是為殘疾人提供基本的生活照料，無法做到按需服務(wù)，提供的服務(wù)也缺乏標準化和規(guī)范化，沒有很好的抓住殘疾人需求的特殊性，特別是智力（精神）殘疾人。參與服務(wù)人員缺乏系統(tǒng)的培訓，專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)水平不高，也影響了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量。提高殘疾人托養(yǎng)整體服務(wù)水平需要建立健全殘疾人托養(yǎng)服務(wù)標準，規(guī)范殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)。根據(jù)不同的托養(yǎng)方式，包括居家安養(yǎng)、日間照料、集中托養(yǎng)等，分別建立詳細的服務(wù)標準，標準應(yīng)涉及醫(yī)療、護理、人員管理、后勤保障等各個方面，并且細分工作標準、管理標準、技術(shù)標準，從分工、管理、具體操作三個方向建立完善的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)標準化體系。考慮到各地地方差異，可建立試行標準后，選取有代表性的地方進行托養(yǎng)服務(wù)項目的國家試點，在試點過程中不斷修正標準化體系，最終向全國推廣。各地方可以依據(jù)國家標準，結(jié)合地方實際形成符合地方實際的地方標準，作為殘疾人XX殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心的建設(shè)和服務(wù)標準。隨著殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的不斷發(fā)展，服務(wù)標準會出現(xiàn)落后于新形勢的情況，需要政府進行把控，不斷改進和完善，確保標準能時刻起到指導(dǎo)當下殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的作用。鑒于目前殘疾人托養(yǎng)服務(wù)社會影響力不大、公眾對標準化認知度不高的現(xiàn)狀，政府需要對參與殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的機構(gòu)普及標準化管理和標準化服務(wù)的重要性和優(yōu)勢，使標準化建設(shè)真正覆蓋殘疾人托養(yǎng)服務(wù)。同時，托養(yǎng)服務(wù)標準化建設(shè)能對政府購買服務(wù)起到關(guān)鍵作用，是選擇購買、管理和監(jiān)督專業(yè)服務(wù)的有效標尺，也能對社會工作開展和志愿服務(wù)管理提供規(guī)范標準。（三）持續(xù)政策優(yōu)化調(diào)整，擴大民間資本參與目前，我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)主要依賴政府財政經(jīng)費投入，財政壓力巨大，且服務(wù)的專業(yè)性和多樣性距離滿足殘疾人全部托養(yǎng)需求還有較大差距，政府獨木難支，急需民間資本投入。我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展歷史短，受益人群為殘疾人群體中最弱勢智力（精神）和重度殘疾人群體，社會影響力小，導(dǎo)致大眾認知度不高，是民間資本進入殘疾人托養(yǎng)服務(wù)領(lǐng)域較少的主要原因。同時，由于殘疾人托養(yǎng)服務(wù)是社會保障的一部分，強調(diào)公益和非營利屬性，也阻礙了部分民間資本的進入。第一，引導(dǎo)民間資本投入托養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)。目前，我國殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)以公辦形式為主，由政府負責出資建設(shè)和管理，這種政府包攬的建設(shè)方式容易出現(xiàn)后勁不足的發(fā)展態(tài)勢。為加強托養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)，提高機構(gòu)托養(yǎng)的覆蓋面，需要民間資本的支持。一方面，政府可以加大對殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的宣傳力度，以公建民營或民辦公助的形式，引導(dǎo)民間資本，投入到殘疾人機構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)的建設(shè)中來，必要時，對接收低保范圍內(nèi)困難家庭殘疾人的機構(gòu)，按接收該類殘疾人人數(shù)給予補助。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)對醫(yī)療護理服務(wù)需求強烈，以公建民營形式公開招標時，可以直接設(shè)置要求引入民營醫(yī)療機構(gòu)，委托民營醫(yī)療機構(gòu)經(jīng)營殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)，提供服務(wù)更具專業(yè)性，既滿足了殘疾人基本醫(yī)療護理需求，又解決了托養(yǎng)機構(gòu)購買醫(yī)療服務(wù)可能存在的服務(wù)合同到期后更換服務(wù)機構(gòu)的銜接問題，并且委托民辦醫(yī)療機構(gòu)經(jīng)營，突發(fā)急病或意外的應(yīng)急處理更有保障，配備的醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)療器械、救護車等更齊全。另一方面，針對民辦機構(gòu)加大政策扶持力度，如優(yōu)化稅收減免政策、提供社保補貼、減免殘疾人就業(yè)保障金等。殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)的建設(shè)涉及財政、殘聯(lián)、民政、人社、衛(wèi)生、建設(shè)等多個行政部門，政府各行政部門應(yīng)該做好內(nèi)部協(xié)調(diào)，簡化行政審批和各項辦事流程，協(xié)同推進殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)，并且可以聯(lián)合發(fā)文，完善政策依據(jù)，從涉及殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)的各個方面提供政策支持，降低殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的市場準入門檻。第二，通過擴大政府購買服務(wù)引導(dǎo)民間資本進入專業(yè)托養(yǎng)服務(wù)領(lǐng)域。在我國公共服務(wù)領(lǐng)域，政府購買服務(wù)逐漸增加，已經(jīng)成為公共服務(wù)提供的重要形式之一。在殘疾人托養(yǎng)服務(wù)領(lǐng)域，政府購買服務(wù)也是提高機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)專業(yè)性，降低政府管理成本和人力投入的有效途徑。目前，政府在托養(yǎng)服務(wù)的多個方面嘗試了購買服務(wù)，由專業(yè)的機構(gòu)做專業(yè)的事，省去了政府機構(gòu)和公辦殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)崗位設(shè)置、人員招聘、技能培訓、人員管理等工作，節(jié)省了人力成本和管理成本。政府要使購買服務(wù)在殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中發(fā)揮更大作用需要轉(zhuǎn)變政府角色，變管理者為監(jiān)督者，在機構(gòu)管理和人員管理方面減少行政成本的投入，轉(zhuǎn)而加大對政府購買的財政投入，擴大政府購買服務(wù)的范圍，將更多工作交由專門機構(gòu)去完成，擴大專業(yè)機構(gòu)在殘疾人托養(yǎng)領(lǐng)域的參與度，政府對購買的服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督，保證服務(wù)的提供符合預(yù)期，滿足殘疾人的不同托養(yǎng)需求。從殘疾人居家安養(yǎng)到日間照料和集中托養(yǎng)，政府都可以以購買服務(wù)的形式滿足殘疾人不同需求。在購買服務(wù)之前，政府需要細分殘疾人托養(yǎng)服務(wù)項目，整理出其中需要購買服務(wù)、由專業(yè)機構(gòu)介入的部分，形成政府主導(dǎo)、社會參與、購買服務(wù)的便捷模式，引入專業(yè)力量提升服務(wù)品質(zhì)。目前，在居家安養(yǎng)方面，可以將送餐上門、家政服務(wù)、看護服務(wù)等到宅服務(wù)劃入政府購買服務(wù)清單；在日間照料方面，可以將機構(gòu)供餐、機構(gòu)保潔等服務(wù)劃入政府購買服務(wù)清單；在集中托養(yǎng)方面，可以將日常護理、醫(yī)療護理、機構(gòu)保潔、食堂管理、機構(gòu)安保等服務(wù)劃入政府購買服務(wù)清單。當購買常規(guī)服務(wù)規(guī)范有序并成為常態(tài)后，還可以參考發(fā)達國家的有效服務(wù)形式，如“訪問護士制度”等，對居家安養(yǎng)殘疾人提供個案管理和專業(yè)護理等個性化服務(wù)。通過政府購買專業(yè)服務(wù)，引導(dǎo)民間資本不斷進入殘疾人托養(yǎng)服務(wù)專業(yè)領(lǐng)域，拓展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)提供形式。二、合理利用有效資源（一）發(fā)揮政府部門合力，促進資源共享殘疾人托養(yǎng)服務(wù)是殘疾人事業(yè)發(fā)展的一項重要工作內(nèi)容，殘聯(lián)作為殘疾人群體的代表行政機構(gòu)，行使殘疾人托養(yǎng)的管理和服務(wù)職能，但是在推進殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展的過程中，受到各種權(quán)力限制，存在現(xiàn)實困境，需要政府多部門的共同努力來促進資源共享。1.就近利用公共醫(yī)療資源，全面實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》中將“殘疾人托養(yǎng)服務(wù)”的重點對象確定為智力、精神、重度殘疾人，要求初步建立以日間照料為主體、居家托養(yǎng)服務(wù)為基礎(chǔ)、機構(gòu)托養(yǎng)為支撐的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系。在全國范圍內(nèi)推行的“陽光家園計劃——智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)項目”，使得以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為單位的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國。有托養(yǎng)服務(wù)需求的殘疾人或因先天基因缺陷，或因后天疾?。ㄒ馔猓﹤?，或因藥物副作用影響，通常身體素質(zhì)較弱，對醫(yī)療服務(wù)有強烈的需求。而現(xiàn)有的日間照料機構(gòu)是以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為單位建設(shè)的，居家安養(yǎng)則是以更小的社區(qū)為單位提供服務(wù)，同樣以社區(qū)和街道為單位劃分覆蓋的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和街道衛(wèi)生醫(yī)院就成為了很好的可利用資源。對于居家安養(yǎng)的殘疾人，可以由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心建立個人醫(yī)療檔案，定期回訪，殘疾人也可以在有需求的時候申請醫(yī)療服務(wù)，必要時由專業(yè)醫(yī)護人員上門服務(wù)，這也可以作為政府購買服務(wù)的一個項目。而對于日間照料機構(gòu)和集中托養(yǎng)機構(gòu)，可以考慮由機構(gòu)提供場地和設(shè)備，機構(gòu)所在地街道衛(wèi)生醫(yī)院或社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心以就近原則在機構(gòu)內(nèi)設(shè)立少量醫(yī)療床位，發(fā)生疾病或意外時，街道衛(wèi)生醫(yī)院或社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心前往機構(gòu)做應(yīng)急處理，并判斷是否需要轉(zhuǎn)入醫(yī)院進一步就診。由于殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)與街道衛(wèi)生醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心分屬不同的行政部門管轄，前者分屬殘聯(lián)系統(tǒng)，后者分屬衛(wèi)生系統(tǒng)，因此，公共醫(yī)療資源就近利用的實現(xiàn)，還要依靠政府部門間協(xié)調(diào)，共同規(guī)劃和解決殘疾人醫(yī)療需求。2.加強無障礙設(shè)施建設(shè)，拓寬托養(yǎng)服務(wù)邊界西方國家殘疾人托養(yǎng)“去機構(gòu)化”得以實現(xiàn)的其中一個重要保障就是無障礙設(shè)施的建設(shè)和普及，即使是重度殘疾人，在社會中的生活便利程度也接近正常人。比如美國，是第一個制定無障礙標準的國家，并且立法保障無障礙設(shè)施的建設(shè)和使用，美國對于殘疾人保障的理念源于“賦權(quán)”和“增能”，授人以魚不如授人以漁，為殘疾人提供便利的環(huán)境，幫助他們自助，讓他們擁有平等享受社會生活的權(quán)利，獲得平等的尊重。反觀我國現(xiàn)狀，無障礙設(shè)施未完全覆蓋生活的方方面面，例如公交上下車、搭乘電梯按鍵、超市購物取貨等等，都沒有周全的考慮和設(shè)計，甚至作為城市公共設(shè)施建設(shè)的盲道也經(jīng)常被占用或阻斷，只有殘聯(lián)所屬托養(yǎng)機構(gòu)、康復(fù)機構(gòu)等無障礙設(shè)施建設(shè)較為全面。其實近年來，政府對無障礙設(shè)施的建設(shè)已經(jīng)日益重視，紅綠燈的聲音提示、殘疾人專用車位、地鐵站的殘疾人電梯、輪椅坡道等的建設(shè)都是無障礙設(shè)施加強建設(shè)的證明。事實上，除了智力（精神）殘疾人缺乏自主行為能力，其他重度殘疾人完全可以通過建設(shè)無障礙環(huán)境來減少阻礙，提高生活質(zhì)量，融入社會生活。我國政府應(yīng)該在現(xiàn)有無障礙設(shè)施的基礎(chǔ)上繼續(xù)拓展，加大無障礙設(shè)施范圍，整頓被侵占的無障礙設(shè)施，使之恢復(fù)使用，并保障盲道等無障礙設(shè)施的連續(xù)性。還可以效仿英國的殘疾人保障，設(shè)置“殘疾設(shè)施補助金”，為重度殘疾人改造居家環(huán)境，打造家庭無障礙設(shè)施。無障礙設(shè)施的全面推廣將打破機構(gòu)托養(yǎng)的屏障，消除殘疾人享受社會資源的障礙，建立起殘疾人居家托養(yǎng)、社區(qū)托養(yǎng)、機構(gòu)托養(yǎng)有機結(jié)合的托養(yǎng)服務(wù)體系，同時，也能讓殘疾人與普通人共享養(yǎng)老機構(gòu)等社會福利機構(gòu)，不斷拓寬托養(yǎng)服務(wù)邊界。（二）合理利用市場資源，增進社會融合我國的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)起步較晚，也缺乏系統(tǒng)、專業(yè)的社會工作，對于智力（精神）和重度殘疾人，目前無法做到讓他們完全進入社區(qū)、融入社會，需要殘疾人集中托養(yǎng)機構(gòu)托底，滿足殘疾人托養(yǎng)需求，釋放殘疾人家庭勞動力，殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)，特別是集中托養(yǎng)機構(gòu)，不可避免的具有隔離性和封閉性的特征，但是殘疾人也有正常的社交需求，也有自身價值被認可的需要，因此合理利用市場，引入社會資源，形成與社會的連接非常有必要。目前，可借助的市場平臺和可利用的市場資源形式非常多樣，殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)可以利用自身特點和優(yōu)勢進行選擇。比如，杭州市江干區(qū)彎灣托管中心利用托管的殘疾人均在特殊教育學校接受過12年義務(wù)教育且處于就業(yè)年齡段內(nèi)的特點，對他們進行技能培訓，開設(shè)了屬于彎灣的洗車行，讓殘疾人實現(xiàn)社會價值。殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)可以通過日常的康復(fù)活動，讓殘疾人完成可推向市場的各種手工制作的產(chǎn)品，申請加入庇護產(chǎn)品目錄，作為政府采購的優(yōu)先購買產(chǎn)品；托養(yǎng)機構(gòu)也可以選擇在集中的空間內(nèi)能完成的相對簡單的服務(wù)型工種，訓練殘疾人學習簡單重復(fù)性質(zhì)的工作，將殘疾人的服務(wù)推向市場。再比如，杭州市殘疾人托管中心利用地處景區(qū)的地理位置優(yōu)勢，與景區(qū)管委會合作開發(fā)愛心游線互動體驗項目。雖然地處景區(qū)的優(yōu)勢具有特殊性，但是互動體驗項目是一種與社會融合的有效嘗試，殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)可以選擇部分機構(gòu)康復(fù)項目，吸引不同人群前往機構(gòu)進行體驗，也可以引入新的體驗項目，既豐富了殘疾人康復(fù)活動，又增大了殘疾人與社會接觸的機會。在選擇新的體驗項目時，可以考慮與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的結(jié)合。當前許多非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護面臨困境，許多手工藝匠人們面臨著后繼無人的尷尬，殘疾人康復(fù)項目和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的結(jié)合可能會打開雙贏的局面，既為宣傳非物質(zhì)文化遺產(chǎn)提供了平臺，讓更多人體驗參與的樂趣，激起人們對這些手工藝的興趣，也為殘疾人提供了很好的與社會交流的機會。（三）借助各界專業(yè)力量，強化托養(yǎng)服務(wù)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)不能僅僅只滿足殘疾人基本的托養(yǎng)需求，而是要讓殘疾人平等地參與社會生活、享受社會成果，僅依靠政府的力量遠遠不夠，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展需要社會各界專業(yè)力量的參與。1.加強與公益組織的聯(lián)系殘疾人托養(yǎng)服務(wù)具有很強的福利性質(zhì)，除政府財政和資源保障外，還需要社會公益組織的支持作為有力補充。公益組織包括公益慈善志愿服務(wù)組織、公益基金會等，能向殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)或殘疾人托養(yǎng)服務(wù)項目提供資金支持和志愿服務(wù)。殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)可以借助公益組織對接不同領(lǐng)域的專家資源，對托養(yǎng)機構(gòu)的管理、醫(yī)療護理服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、社會延伸等各方面提供指導(dǎo)；也可以借助公益組織為殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)的實際需求提供資金、服務(wù)、技術(shù)、人力資源等現(xiàn)實支撐。2.建立與高校及科研院所的合作殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)可以聯(lián)合高校進行學術(shù)研究與實踐的合作，其中托養(yǎng)機構(gòu)可以為高校提供學生實習的平臺，提升高校學生實踐能力和理論應(yīng)用能力，也可以為高校殘疾人托養(yǎng)領(lǐng)域的研究提供樣本和數(shù)據(jù)；高校可以為殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)的工作人員提供校內(nèi)相關(guān)專業(yè)培訓和校外專業(yè)培訓資源信息，也可以為托養(yǎng)機構(gòu)鏈接研究型人才資源，為托養(yǎng)機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量提升提供新理念、新思路。同時，殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)可以與高校進行殘疾人托養(yǎng)服務(wù)領(lǐng)域的合作研究，共建研究課題，使合作研究結(jié)果具有實操性，提升完善殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的理論高度，共同推進殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展。3.加強志愿服務(wù)管理如果說無障礙環(huán)境的搭建是政府從“賦權(quán)”的角度去消除殘疾人日常生活的阻礙，讓他們擁有與正常人一樣的生活便利的話，那么加強志愿服務(wù)就是其他社會成員在殘疾人面臨無障礙設(shè)施無法消除的障礙時提供殘疾人所需要的幫助。那些能弱化托養(yǎng)機構(gòu)的作用，讓殘疾人從機構(gòu)走向社區(qū)，融入社會的國家和地區(qū)除擁有無處不在的優(yōu)質(zhì)無障礙設(shè)施之外，還有強大的志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為殘疾人提供幫助。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和民營企業(yè)的不斷壯大，國民生活水平不斷提高，愛心力量也在擴大，我國有發(fā)展志愿服務(wù)隊伍的土壤，但是缺乏完善的組織和管理。一方面，政府應(yīng)該從制度層面完善志愿服務(wù)隊伍的建設(shè)、組織和管理。建立逐級管理，注冊登記完善的志愿服務(wù)組織，對申請加入的志愿者進行嚴格審核，定期進行志愿者培訓。每次的志愿服務(wù)活動做好需求對接、活動方案制定、活動組織安排等準備工作，有組織地進行志愿服務(wù)。盡可能減少臨時、零散的志愿服務(wù)活動，避免形式化，特別是學生志愿者，對他們的志愿服務(wù)社會實踐項目加強監(jiān)督，完善考核，使學生志愿服務(wù)納入學分真正發(fā)揮作用。另一方面，需要加大宣傳力度，提升社會公眾的志愿服務(wù)熱情，大力促進志愿服務(wù)隊伍的發(fā)展和壯大，在全國范圍建成全覆蓋的志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，同時提高志愿者對殘疾人的認識和了解，為殘疾人在居家安養(yǎng)、日間照料、集中托養(yǎng)的各種狀態(tài)下的托養(yǎng)服務(wù)、情感交流等多方面需求提供幫助。通過志愿服務(wù)隊伍在全國的全面鋪開，殘疾人對集中托養(yǎng)機構(gòu)的需求可能逐漸弱化，真正做到社區(qū)化的殘疾人托養(yǎng)。4.推動社會工作在殘疾人托養(yǎng)服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出要“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”，初步設(shè)定了社會工作發(fā)展的目標。但是，目前我國大部分地區(qū)社會工作發(fā)展還處于起步階段，社會工作的發(fā)展還需要社會公眾觀念的轉(zhuǎn)變和實踐經(jīng)驗的積累。我國有大量社會工作專業(yè)學習背景的社會工作者后備力量，全國有57所高校每年還在不斷地輸出社會工作專業(yè)的畢業(yè)生，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)與社會工作可以探索相互促進的發(fā)展方式。殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)可以作為社會工作專業(yè)學生的實踐基地，社會工作專業(yè)學生可以在托養(yǎng)機構(gòu)中選擇不同的實踐方向，完成機構(gòu)護工的心理研究和心理疏導(dǎo)、護工團隊服務(wù)模式的研究和團隊建設(shè)、殘疾人的心理干預(yù)和需求分析、突發(fā)狀況下的殘疾人家屬溝通、托養(yǎng)機構(gòu)與