中國財政風險的制度特征樣本

中華人民共和國財政風險制度特性無論從可用于抵抗債務風險經(jīng)濟資源來分析，還是從經(jīng)濟運營變化引出政府支出責任和義務來觀測（劉尚希等，、），咱們不難發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)財政風險具備明顯發(fā)散性特性，已經(jīng)在日益接近臨界點。政府公共資源，無論是存量，還是流量，事實上仍處在割據(jù)狀態(tài)。財政改革獲得了一定成效，財政流量規(guī)模在不斷地擴大，其占GDP比重在不斷地提高，但財政能力受整體制度約束而難以增強。經(jīng)濟總量（流量）在不斷地擴大，而公共債務也在飛速增長，這不只是體當前中央政府，也反映在地方各級政府。法律上禁止地方政府發(fā)行公債，但各級政府大搞"準財政"活動，政府融資在部門利益推動下迅速擴大，將來資源被加速使用。此外，在轉(zhuǎn)型過程中，社會"推定"給政府支出責任和義務也不斷增長，這使政府承受著很大將來支出壓力。綜上所述，國內(nèi)財政風險有不斷擴大趨勢，或者說，正日漸超過社會公眾可接受風險限度。這種狀況出既有某種必然性，從世界各國來觀測，也具備某種共性，這是在全球經(jīng)濟變革大背景下浮現(xiàn)。就國內(nèi)狀況來看，這是在國民經(jīng)濟市場化、工業(yè)化、金融化和都市化環(huán)境中產(chǎn)生，是這種環(huán)境變化速度超過了制度變遷速度所導致一種成果。因而，要究其因素話，財政風險不斷擴大是制度安排浮現(xiàn)時滯導致。換句話說，這是改革滯后于發(fā)展所導致。進一層分析，整個改革滯后，形成了一種風險傳導機制，使社會經(jīng)濟生活中各個過程和各個環(huán)節(jié)風險不斷地積聚和集中，"百川納海"，致使財政風險不斷擴大。一、"風險大鍋飯"制度性存在改革打破了"利益大鍋飯"，而"風險大鍋飯"依然如故。國內(nèi)改革是從物質(zhì)刺激入手，使社會形成了多元化利益主體，并使其各自有了明確利益邊界，本來你中有我，我中有你"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說，通過20近年改革，形成了一種有效勉勵機制，各個不同層次利益主體均有了強烈利益動機。公司（涉及金融公司）、個人、各級政府及其各個部門利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動力競爭局面。但另一方面，風險責任界定卻是相稱模糊，甚至主線就沒有界定，仍在吃"風險大鍋飯".這導致公共風險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產(chǎn)管理公司解決其不良資產(chǎn)等辦法（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實其資本金；1999年成立四大資產(chǎn)管理公司為四大國有銀行剝離不良資產(chǎn)14000億元人民幣；1月再次為中華人民共和國銀行和中華人民共和國建設銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準備。），最典型地闡明了"財政兜底"這個客觀事實。（一）政府替國有公司承擔風險盡管自20世紀80年代以來，國企改革始終是整個經(jīng)濟改革中心，但無論是兩步"利改稅"、承包制，還是當代公司制度，都只是從勉勵角度調(diào)節(jié)了政府與國企財政關系。1993年提出"產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學"國企改革目的至今也沒有達到，"盈了歸己，虧了歸國家"局面并沒有發(fā)生實質(zhì)性變化，政府承擔著無限責任和風險。其核心在于忽視了風險分擔界定。予以了國企各種權利，如融資權、投資權、資產(chǎn)處置權、分派權等各種權利，但經(jīng)營過程中各種風險，如債務風險、投資風險等卻沒有規(guī)定由誰來承擔、承擔多少?？梢哉f，咱們是在無風險假設條件下來進行國企改革。這樣一來，公司經(jīng)營者避險動機嚴重局限性，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視將來成本，從而使公司處在巨大風險狀態(tài)之中。因而，國企改革事實上從一開始就是以政府承擔所有風險為前提條件。在國企還沒有學會在市場這個大海中游泳之前，以由政府承擔所有風險辦法來調(diào)動公司積極性，也許在改革初期有一定合理性。但這個改革初期辦法卻導致了嚴重途徑依賴，并始終持續(xù)到當前。1.勉勵與約束不對稱搞活國企是以給公司看得見物質(zhì)利益開始。從20世紀70年代末"公司基金"、"利潤留成"，到80年代"利潤承包"，都以"減稅讓利"為重要改革思路，寄但愿于通過利益誘導來調(diào)動公司積極性。到20世紀90年代，提出轉(zhuǎn)換公司經(jīng)營機制，建立當代公司制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉(zhuǎn)到了貫徹"經(jīng)營自主權"上，試圖讓國企變成真正具備自我發(fā)展、自我約束能力公司。但隨著國企經(jīng)營自主權貫徹，卻導致了普遍"內(nèi)部人"控制，所有者監(jiān)督形同虛設，所有者權益得不到保障，并且經(jīng)營者經(jīng)常采用拿國有資產(chǎn)冒險或大量借債方式來追求自身短期利益。在這種勉勵與約束不對稱條件下，國有資產(chǎn)保值增值成了無法兌現(xiàn)空頭支票。特別在市場化進程不斷進一步，市場競爭日益激烈環(huán)境下，強烈逐利動機更促使經(jīng)營者采用冒險舉動，至于其背后風險則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企這種行為導致嚴重公共風險——經(jīng)濟效率普遍低下。這樣，勉勵與約束不對稱導致后果，不但是導致政府擁有經(jīng)濟資源減少（資產(chǎn)流失和資產(chǎn)收益流失），并且還會因國企高風險偏好而帶來大量債務，并通過"國企-銀行-財政"這根鏈條轉(zhuǎn)化為政府債務。廣東國際信托投資公司破產(chǎn)、中華人民共和國農(nóng)業(yè)信托投資公司清盤、大量國企實行"債轉(zhuǎn)股"等等，這些活生生案例，最后都給政府帶來了大量債務。這些債務解決普通不透明，沒有在政府預算報告中反映出來，從而體現(xiàn)為政府隱性債務。2.國企信息不透明每一種國企經(jīng)營績效幾乎都是一種"黑箱"，不但社會公眾不理解，政府主管部門也未必清晰。許多在賬面上持續(xù)賺錢公司，事實上卻處在嚴重虧損狀態(tài)。雖然是改組上市公司，這種狀況也未有實質(zhì)性變化。盡管對信息披露有強制性規(guī)定，信息不透明也導致了多重危害，如虛盈實虧，使所有者權益虛假；資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，使所有者權益受損；高風險投融資，給所有者帶來大量隱性債務；監(jiān)控失效，導致"內(nèi)部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明最大危害，是隱藏了公司經(jīng)營過程中各種風險，這不但僅是給所有者權益導致潛在損害，并且會誤導政府宏觀決策，容易誤判國有經(jīng)濟整體狀況。同步，這也給社會公眾導致錯覺，致使有關利益者遭受損失。這些都會導致公共風險，加大政府作為公共主體將來支出壓力。3.國企職工"人質(zhì)"效應人問題始終都是各級政府一塊"心病".對政府來說，不怕資產(chǎn)流失、不怕公司虧損，最怕國企職工安頓以及由此引起社會問題。因而，長期以來，政府采用了一種"通過養(yǎng)公司來養(yǎng)人"辦法，明明懂得公司虧損嚴重，債臺高筑，但各級政府也是想方設法為公司籌資金、找貸款，讓公司茍延殘喘。其目就是一種，把那些國企職工養(yǎng)起來，以減少公共風險，穩(wěn)定社會。在社會保障制度還不健全，或國企職工長期形成對公司依戀心理沒有主線性轉(zhuǎn)變此前，政府不得不以高昂代價來穩(wěn)定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級政府"軟肋"，同步也成為經(jīng)營者轉(zhuǎn)移風險最佳借口。在某種意義上，經(jīng)營者以公司職工為"人質(zhì)"，可以不斷地向政府提出各種規(guī)定，政府國企改革目的往往在這種規(guī)定下變異為"安撫"政策，如提供"安定團結貸款"、稅費減免等等。曾經(jīng)風靡一時匈牙利經(jīng)濟學家科爾奈所說"軟約束"，在這種狀況下就變得更軟了。但這時，政府與國企關系已經(jīng)不再是"父子"關系，而是討價還價"對手"關系。隨著這種關系轉(zhuǎn)變，政府對國企政策只能是"勉勵＋勉勵"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"后果就是政府總是被動地替國企承擔各種各樣風險。政府名義上是以國有資本承擔有限責任，事實上卻承擔了無限支出責任和義務。1998年以來，盡管政府在社會保障和再就業(yè)等方面采用了各種辦法，試圖把"養(yǎng)人"和支持公司分開來，削弱國企職工"人質(zhì)"效應，但效果并不抱負。（二）公共預算對政府行為軟約束發(fā)展中華人民共和國家一種普遍現(xiàn)象是政府存在大量預算外活動，也就是說，政府行為和活動并不受國家預算嚴格約束。在國內(nèi)特別如此。財政收入是政府活動經(jīng)濟基本。普通而言，政府政策、政府行為和政府活動都應體當前政府預算之中，正如毛澤東在1949年12月12日中央人民政府第四次會議上所指出："國家預算是一種重大問題，里面反映著整個國家政策，由于它規(guī)定政府活動范疇和方向。"預算形成過程自身就是一種決策過程，并以法律形式擬定下來，政府其她決策都應建立在預算決策基本之上。但在咱們現(xiàn)實生活中，政府活動并不受預算限制。表面看來，這是預算外資金存在所導致。其實，不是由于大量預算外資金支撐了政府大量預算外活動，而是相反，政府大量預算外活動引致了大量預算外資金。特別在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預算內(nèi)保吃飯，預算外搞建設".在立法機關對行政機關缺少嚴格監(jiān)督狀況下，預算無法約束政府行為，相反，政府行為處處在左右預算。由于缺少預算約束，政府活動范疇可以說"漫無邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需資金與否列入了預算。在這種行為方式下，政府產(chǎn)生了大量"準財政"活動，其引起后果不只是預算外資金泛濫，削弱了健全財政基本，增大了財政脆弱性，并且，給政府帶來大量債務。各級政府各部門官員為了把事情干成，在預算沒有安排資金或安排資金不夠狀況下，要么是通過收費，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需資金。一旦背下了債務包袱，最后交給財政兜著。短期內(nèi)，這不會導致什么大問題，但若長期這樣，就會給政府財政累積下大量不透明債務。其后果是不言自明?？雌饋恚筋A算行事是一種悲觀舉動，事實上是不顧政府財政風險短期行為，也許對短期事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長有利，但在長期不可持續(xù)，累積風險會毀掉一時繁華帶來短期成果。（三）中央與地方財政關系模糊在現(xiàn)行行政體制下，下級政府一切債務實質(zhì)上都是上級政府"或有債務"，上級政府承擔著替下級政府最后清償債務潛在義務，而1994年分稅制改革僅解決了一種利益分派問題。分稅制設立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一種利益共享機制。雖然中央政府在利益共享機制中具備更大發(fā)言權，完全控制了稅權，并且也集中了超過50%全國財政收入，但由于中央政府對地方政府財政活動缺少有效監(jiān)督途徑和手段，地方政府事實上具備很大財政自主權。沒有稅權，但地方可以"自賦"收費權；沒有發(fā)債權，但可以借債；缺少發(fā)言權，但可以用地方公共風險來增長討價還價籌碼。一方面看，在利益分派中，中央占有優(yōu)勢；但從另一種方面來看，在風險分派中，地方占有優(yōu)勢。下一級政府總是可以運用各種風險事件來巧妙地把風險轉(zhuǎn)移給上一級政府。當下一級財政瀕臨破產(chǎn)時候，上一級財政不也許袖手旁觀，置之不理。在風險責任不明晰、且沒有建立分擔機制狀況下，上一級財政往往承擔了風險事件所有風險。既然上一級財政不也許不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風險存在，大肆從事各種"準財政"活動，以謀求政府任期內(nèi)各種政績。因而，在既無風險分擔機制，又沒有健全監(jiān)控手段條件下，勢必會引起普遍道德風險，導致地方隱性債務增長，從而惡化整個財政風險狀況。，國家審計署對中西部10個省、市49個縣（市）財政收支狀況進行了審計，發(fā)現(xiàn)下面4個問題：一是財政收入"水份"較大。二是人為隱瞞赤字現(xiàn)象普遍。截至底，49個縣（市）中有37個合計瞞報赤字10.6億元，為當年決算反映赤字7.2億元147%.三是債務承擔沉重。49個縣（市）截至底，合計債務達到163億元，相稱于當年可用財力2.1倍。四是欠發(fā)工資問題仍較突出。欠發(fā)工資事實上是政府負債（注：參見7月4日《報刊文摘》。）?？傊谡c國企關系中，政府總是最后承擔了國企所有風險，予以國企只是"勉勵＋勉勵".在政府各個部門之間，各個部門均有權力在預算決策范疇之外進行各種"準財政"活動，卻不承擔風險責任。在各級政府之間，下一級政府所有債務事實上都是上一級政府"或有負債".此外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種"建設"，只享有由此帶來各種好處，而風險卻可以推給下一屆政府。這種缺少風險約束勉勵，尤如脫韁野馬，隨時也許把經(jīng)濟，社會之車帶入溝壑，甚至深淵。改革使命僅僅完畢了一半——建成了勉勵機制，而另一半——構建風險約束（分擔）機制，還只是剛剛破題。打破"風險大鍋飯"應將是此后整個經(jīng)濟體制改革重心。二、"風險大鍋飯"制度性后果利益與風險相應，是市場經(jīng)濟社會基本原則。作為經(jīng)濟原則，每一種經(jīng)濟主體在追逐自身利益時，就必要承擔相應風險，并且是低利低風險，高利高風險。這既是規(guī)則，更是一種理念，約束著各個經(jīng)濟利益主體行為方式。只有這樣，市場競爭才會有序而富有效率。作為社會原則，它映射到社會各個層面，政府也不例外。作為公共機構，政府自身及其各個構成某些，均有自身利益，同樣，無論其以何種形式去追求利益（如政績、權力、影響力、經(jīng)濟利益等），也應當承當相應風險（法律追究、行政懲罰、經(jīng)濟損失、名譽掃地等），而無論其動機是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動才干有序而富有效率，公共利益才不會淪為一種誰都可以打旗號。但"風險大鍋飯"破壞了利益與風險對稱這條基本原則，并在長期社會實踐中積淀為一種普遍社會心理（如不找市場找市長），人們都只想得到利益，而不想承擔任何風險。風險自擔理念在國內(nèi)還只是一顆幼苗，隨時都也許夭折。在這樣一種環(huán)境下，由于失去了風險約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風險以及干預公共風險過程中態(tài)度、行為隨之發(fā)生變異，導致政府干預失當，體現(xiàn)為追逐高風險，避險動機和避險能力嚴重局限性。（一）避險動機不強在廣義公共部門內(nèi)，缺少避險動機是十分普遍現(xiàn)象。無論是國企、國有金融機構，還是各級政府和政府各個部門，對于各項決策往往都強調(diào)了有利一面，而忽視了也許引致風險另一面。漠視風險態(tài)度，使風險分析難以展開、進一步，更談不上卓有成效地進行風險評估。對政府來說，增進經(jīng)濟增長是頭等目的。至于如何去增進經(jīng)濟增長，采用什么手段，以及不同手段風險成本大小，普通是不多考慮。在政府預算內(nèi)財力較為緊張狀況下，政府會采用擴大赤字，增發(fā)國債方式來刺激經(jīng)濟。1998年實行積極財政政策，就是通過調(diào)節(jié)預算來擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長。這項政策原籌劃只在短期內(nèi)實行，實際執(zhí)行始終延續(xù)到當前，達6年之久。其中隱含著哪些風險，學術界有某些探討，但也許要若干年后來才干真正顯現(xiàn)出來。事實上，從一開始，實行積極財政政策有無風險、風險多大，并沒有展開討論，固然也談不到對其進行全面風險評估。從國內(nèi)經(jīng)驗來看，一項宏觀經(jīng)濟政策實行經(jīng)常帶有濃厚政治色彩，一經(jīng)決定，是不容許唱反調(diào)。風險，是決策者經(jīng)常忌諱字眼。在這樣一種態(tài)度下，政策制定和調(diào)節(jié)不大也許去研究其中隱含風險。由于《預算法》規(guī)定地方政府不容許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才干采用。因而，對地方政府而言，更傾向于采用預算外支持形式，如運用地方金融機構貸款、提供各種擔保（注：據(jù)筆者調(diào)查，至10月底，某省歸財政部門管理國際金融組織和外國政府貸款項目有50個，涉及到省級單位和18個市縣，其中由政府擔保，占債務總額62%.其中由省本級擔保和市縣擔保債務，分別占擔保債務總額84.7%和15.3%.有市縣債務水平很高，超過了本地承受能力，其政府擔保外債，加上主權外債總額，占地方普通預算收入比率都超過了100%.）、對投資者予以某種承諾、設立"窗口公司"籌資等等。在各地方政府"政績"競爭推動下，各級地方政府重要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致風險是什么，會不會給地方財政背上債務包袱，地方政府將來支出壓力與否會增大等等問題，普通是不予考慮。據(jù)筆者調(diào)查，當前不少地方政府開展了大規(guī)模招商引資活動，不少省份甚至將招商引資定為各級政府首要任務，并將招商引資任務層層分解，貫徹到單位和個人。這種運動式招商引資，勢必以政府大量承諾、優(yōu)惠政策為條件，其風險是不言而喻。但當招商引資被作為一種政治任務來完畢時候，其風險被徹底地拋在一邊。另據(jù)《南方周末》報道，在招商引資中，江蘇某些市縣在招商引資目的管理考核辦法中規(guī)定，單位在年度考核中，完畢任務局限性年度任務一半，其單位負責人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內(nèi)仍不能完畢，按照干部管理權限對其重要負責人進行誡勉，其班子成員不得提拔、調(diào)動、晉級、評優(yōu)，持續(xù)兩年不能完畢任務，對其重要負責人予以撤職解決（注：截至10月底，該省拖欠中華人民共和國進出口銀行、財政部、建設銀行等轉(zhuǎn)貸主權外債項目達到25個，拖欠面（占到期應還款項目比率）92.6%，其中，省級占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務中，政府擔保債務拖欠占拖欠總額92%.拖欠即違約，政府負有連帶責任，擔保債務就會轉(zhuǎn)化為政府直接債務。從中不難看出政府擔保所引致債務風險。）。這是一種嚴重短期行為，完全不顧風險做法，恐怕不久就會導致"雞飛蛋打"局面。至于對上級政府各種轉(zhuǎn)貸資金，如過去周轉(zhuǎn)金、當前各種國際金融機構貸款和外國政府貸款轉(zhuǎn)貸資金、國債轉(zhuǎn)貸資金等等，地方政府多數(shù)都是全力求取，主線不考慮還貸能力，有甚至從一開始就沒有打算還款。如在實行積極財政政策期間，各地"哄搶"國債轉(zhuǎn)貸資金，就是一種生動實例。由于缺少避險動機，地方政府由此背上了年復一年累積下來沉重債務承擔，只得采用拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財政風險狀況惡化。但最后買單也許還是中央財政。一方面，中央財政對地方政府債務拖欠采用強制性扣款辦法，另一方面，中央財政又不得不加大對地方財政轉(zhuǎn)移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付來撥付。這闡明，地方財政風險正在向中央轉(zhuǎn)移。（二）避險能力局限性"風險大鍋飯"不但導致了避險動機弱化，并且也使政府避險能力局限性。這是在既定體制環(huán)境下造就一種成果。1.風險辨識能力局限性前面已經(jīng)說過，財政風險是政府在干預公共風險過程中形成。如果不能及時有效地辨認公共風險，那么，政府在干預公共風險時很容易浮現(xiàn)偏頗，如浮現(xiàn)政府介入不及時，錯過了干預公共風險最佳時機，一旦介入，急于求成，往往介入過度，包攬?zhí)?。無論在經(jīng)濟領域，還是在社會領域，均有此類案例存在。在經(jīng)濟領域，對某些破產(chǎn)金融機構救濟存在同樣問題。這都反映出公共應急能力局限性，手足無措，匆忙應對，從而導致了不惜代價種種場景，使短期財政風險加大。因而，避險能力局限性一方面反映在風險辨識能力局限性。這涉及兩個方面：一是對風險態(tài)度和理解，二是對風險分析。對風險采用諱疾忌醫(yī)態(tài)度，這是十分普遍一種現(xiàn)象。學術界對財政風險探討熱情有加，而各級政府對本級政府面對公共風險和財政風險狀況大都是諱莫如深。對某些發(fā)生公共危機事件，多數(shù)都是采用隱瞞方式來"內(nèi)部解決"，而不樂意對社會發(fā)布。在這種鴕鳥式風險態(tài)度下，對財政風險所產(chǎn)生后果難以有深刻理解。在結識上是個侏儒，在行動上不也許是個巨人。思想結識上局限性自然限制了對財政風險進一步分析，涉及對各種風險來源分類、辨認、評估等等，更談不上對公共風險向財政風險轉(zhuǎn)化跟蹤研究和全面監(jiān)控。2.缺少風險內(nèi)在化政策和體制政策和體制是避險能力載體。政府避險能力高低是通過一定期期政策和體制顯現(xiàn)出來。在"風險大鍋飯"環(huán)境中，由于沒有風險約束，難以制定出和實行謹慎財政政策，容易浮現(xiàn)兩種傾向：一是在預算內(nèi)來談論政策，忽視預算外活動給政府帶來將來支出壓力。二是靜態(tài)地考慮當前狀況，忽視將來各種不擬定性所引致風險。特別是當風險超過了本屆政府任期狀況下，這種傾向更為明顯。風險內(nèi)在化財政政策應當是既全面評估財政狀況，又充分考慮各種不擬定性謹慎政策。風險內(nèi)在化體制是指不同層面風險分擔制度、準備金制度、風險披露制度和有效風險監(jiān)控制度。風險分擔制度是風險內(nèi)在化體制基本，它使風險在不同層面上相應化解，減少公共風險浮現(xiàn)頻率，同步也就減少了財政運營不擬定性和政府將來支出壓力。準備金制度是在浮現(xiàn)突發(fā)性支出狀況下，保持財政穩(wěn)定性及可持續(xù)性基本保證。風險披露有助于及時化解風險，防止風險累積。有效風險監(jiān)控制度是協(xié)調(diào)政府各個部門行為，保證前面各項制度有效運營后盾。當缺少其中某一項制度時，風險就會外溢，并通過或明或暗途徑轉(zhuǎn)化為財政風險。這就意味著政府避險能力減少。從現(xiàn)實來看，咱們還沒有建立起風險內(nèi)在化體制，這是導致避險能力嚴重局限性主線因素。3.缺少詳細避險辦法這是針對某些政府項目和操作性辦法而言。詳細避險辦法應當溶合在部門預算編制過程之中。事實上，項目預算編制過程，也就是對各個項目風險評估過程，涉及該項目與否符合政府政策目的、與否符合立項原則、與否與其風險管理能力相匹配、與否有相應權力和責任，以及在整個項目周期中政府承諾與介入原則等等。由于部門預算改革還沒有到位，項目預算編制還較粗，基本上還談不上風險評估，更毋須說各種避險辦法運用了。從這里也可看出，避險能力局限性是一種"綜合癥"，非單一因素所致，只有通過改革全面深化，并不斷提高對風險問題結識，政府避險能力才干逐漸得以提高。三、公共風險積聚與集中當代社會是一種風險社會。特別在國內(nèi)，正處在急劇社會轉(zhuǎn)型時期，各類公共風險發(fā)生頻率加大，風險總水平大大提高。在既定體制框架下，公共風險是人們主觀活動導致，是各自從個人理性出發(fā)產(chǎn)生不擬定性"合成謬誤".這需要政府運用公共理性來糾正，即通過政府干預來防止各種也許"合成謬誤"形成。但如果現(xiàn)行體制存在許多漏洞和缺陷，則社會、經(jīng)濟運營過程中及其各個環(huán)節(jié)中浮現(xiàn)風險就不能在相應層次化解掉，最后匯聚形成公共風險。這個過程是公共風險形成過程，也是公共風險積聚與集中過程。而咱們現(xiàn)實中"風險大鍋飯"制度性存在，闡明現(xiàn)行體制存在大量漏洞和缺陷，為公共風險積聚和集中提供了條件。"風險大鍋