論環(huán)境公益訴訟的原告資格

論環(huán)境公益訴訟的原告資格

論環(huán)境公益訴訟的原告資格

論環(huán)境公益訴訟的原告資格

一、環(huán)境公益訴訟及其原告資格的概念

（一）公益的概念

公益是后起詞，五四運(yùn)動(dòng)之后方出現(xiàn)，其意”公共利益”。所謂”利益”即客體對(duì)主體需要的滿足，是對(duì)主體和客體關(guān)系的一種價(jià)值判斷。正如陳新民教授所言：”利益是價(jià)值判斷的結(jié)果，是人們以感覺肯定其存在之實(shí)益?！倍惫病庇腥死斫鉃椤惫餐?，有人理解為”大多數(shù)”。從更深的層次理解公益，首先必須合理地理解公益與私益的關(guān)系。

公益與私益是相對(duì)存在的概念。私益訴訟是指為了維護(hù)私人的權(quán)利而提起訴訟，因此私益訴訟的起訴人資格僅僅是特定的人。而公益訴訟是指在法律沒有特別規(guī)定的情形下，任何人都可以為了維護(hù)公共利益而提起訴訟，因此公益訴訟的起訴人資格范圍更加寬泛，針對(duì)的往往是不特定的人。由此可以看出，兩者不但在起訴人資格上有差別，在訴訟的目的上也有很大的差別。公益訴訟主要是為解決不特定公眾和人群的利益問題，私益訴訟是為了解決特定的個(gè)人利益之間的糾紛問題。

環(huán)境公益訴訟作為公益訴訟的一種。其是在公益與私益之間尋找環(huán)境利益保護(hù)和社會(huì)公平正義的平衡點(diǎn)，與此同時(shí)司法實(shí)踐人員也需要在民事訴訟與行政訴訟之間尋找環(huán)境訴訟案件的利益平衡點(diǎn)，從而使環(huán)境公益與經(jīng)濟(jì)私益達(dá)到和諧。在具體落實(shí)環(huán)境公益與經(jīng)濟(jì)私益之時(shí)，必須遵循公益優(yōu)先原則和補(bǔ)償原則。從現(xiàn)在環(huán)境公益保護(hù)嚴(yán)峻的現(xiàn)狀看來，我國(guó)必須注重對(duì)環(huán)境的保護(hù)和促進(jìn)，公益優(yōu)先原則有利于調(diào)動(dòng)公民對(duì)公益訴訟的積極性，樹立信心，保護(hù)我們的環(huán)境。而對(duì)于為了保護(hù)公益而受損的私益也必須給予補(bǔ)償，從而達(dá)到平衡與和諧。

（二）環(huán)境公益訴訟的范疇

環(huán)境公益訴訟是一種與原告資格認(rèn)定相關(guān)的訴訟方式和手段。環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)分為環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟。

環(huán)境行政公益訴訟是行政公益訴訟的一種，其以環(huán)境公益為救濟(jì)對(duì)象。環(huán)境侵權(quán)是造成環(huán)境問題的重要原因，而其中行政機(jī)關(guān)在行政管理中的作為及不作為更具影響力。其目標(biāo)是審查特定行政行為是否合法，即其合法性。環(huán)境行政公益訴訟的原告資格問題是要建立哪些主體能處于環(huán)境公益之保護(hù)而對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為或不正確作為所導(dǎo)致的污染環(huán)境的加重或夸大而提起行政訴訟。

而環(huán)境民事公益訴訟在我國(guó)還處在起步階段，個(gè)人為了公共利益而提起民事訴訟的現(xiàn)象廣泛出現(xiàn)。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)也可以做不同的劃分。根據(jù)起訴主體不同，可以分為公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、檢察官以及政府機(jī)構(gòu)提起的環(huán)境民事公益訴訟。根據(jù)不同的訴訟功能，可以分為訴訟前預(yù)防的環(huán)境民事公益訴訟和事后補(bǔ)救的環(huán)境民事公益訴訟。它具有以下特征：一、訴訟主體資格的廣泛性；二、訴訟對(duì)象的多樣性；三、具有明顯的預(yù)防性；四、訴訟目的的公益性。

（三）環(huán)境公益訴訟原告的概念和分類

古羅馬法諺”沒有原告就沒有法官”，所以只有具備了原告的主體資格，才能獲得訴權(quán)進(jìn)行訴訟，通過司法救濟(jì)維護(hù)合法的權(quán)益。那么什么是原告資格呢？”原告資格是整個(gè)公法領(lǐng)域內(nèi)最無定形（themostamorphous）的概念”。有人說原告資格是指當(dāng)出現(xiàn)了權(quán)力或者權(quán)利濫用或誤用時(shí)，誰可以提起訴訟。筆者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟的原告資格是指在環(huán)境遭受損失或有遭受損失危險(xiǎn)時(shí)，可以合法啟動(dòng)環(huán)境公益司法救濟(jì)程序，向人民法院提起環(huán)境公益訴訟主體的資格。簡(jiǎn)而言之，即誰有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。

若采用”實(shí)際損害”原則來認(rèn)定環(huán)境公益訴訟原告資格，在我國(guó)可以包括四類：公民、環(huán)保團(tuán)體、環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)。

公民往往是環(huán)境侵權(quán)行為直接或間接的受害人。根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定：”國(guó)家的權(quán)力屬于人民，國(guó)家鼓勵(lì)人民群眾關(guān)心國(guó)家大事、管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)。”環(huán)境公益訴訟是人民行使當(dāng)家作主權(quán)利的方式之一，其最終受益者是公民。但是我國(guó)《行政訴訟法》和《民事訴訟法》都將訴訟的原告資格限定為有直接利害關(guān)系，這樣一來經(jīng)常導(dǎo)致案件缺乏適格的原告，被排除在司法救濟(jì)范圍之外，而且無法對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督。

檢察機(jī)關(guān)設(shè)立的目的就是為了維護(hù)公共利益。在公共利益受到損害的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)和恢復(fù)公共秩序，必須有所作為。檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督的方式就是通過公訴權(quán)，并且檢察機(jī)關(guān)擁有各類資源，也有足夠的經(jīng)濟(jì)能力負(fù)擔(dān)訴訟成本。國(guó)外不少檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任環(huán)境公益訴訟的主體，我國(guó)也有成功的例子。但是國(guó)外檢察機(jī)關(guān)的法律地位和法律性質(zhì)與我國(guó)有著本質(zhì)差別，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)與政府是處于同一框架中的，政府財(cái)政是其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的主要，并且與地方經(jīng)濟(jì)以及財(cái)政稅收相關(guān)聯(lián)，因此往往與關(guān)系密切，難以確?？梢怨卮砣鮿?shì)群體的利益。檢察機(jī)關(guān)擁有對(duì)民事審判的監(jiān)督權(quán)會(huì)導(dǎo)致法院難以保持

論環(huán)境公益訴訟的原告資格第2頁(yè)中立。檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)時(shí)介入民事訴訟，非但不能帶來權(quán)利擴(kuò)張的結(jié)果，反而可能引發(fā)檢察機(jī)關(guān)絕色的混亂和沖突。

環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)是保護(hù)環(huán)境公益的當(dāng)然代表，其有權(quán)力也有義務(wù)為保護(hù)環(huán)境公共利益而采取行動(dòng)，也有足夠的人力、物力和財(cái)力支持其參與環(huán)境公改變。此案一直上訴到聯(lián)邦最高法院，聯(lián)邦最高法院最終否認(rèn)了塞拉俱樂部具有起訴資格。

塞拉俱樂部并不以其成員的利益受損害，而以其自己本身享有起訴資格是對(duì)傳統(tǒng)起訴資格規(guī)則的挑戰(zhàn)。通過此案，聯(lián)邦最高法院確定了普遍的原告起訴資格規(guī)則：即一個(gè)人要具備”訴訟資格”，必須證明受到質(zhì)疑的行為已經(jīng)使其受到了”事實(shí)損害”（injuryinfact）。而被”事實(shí)損害”的利益不僅包括經(jīng)濟(jì)上的價(jià)值，還包括美學(xué)、環(huán)境方面以及娛樂方面的價(jià)值，這也是在司法實(shí)踐中的第一次嘗試，所以有美國(guó)學(xué)者將該案稱作為”事實(shí)上損害”標(biāo)準(zhǔn)的首次”試水”。

塞拉俱樂部訴莫頓案表面上爭(zhēng)論的是塞拉俱樂部是否具有訴訟資格的問題，但是從深層次看來其最重要的意義在于其很好地證明了環(huán)境公益訴訟的三大理論基礎(chǔ)。

首先持反對(duì)意見的道格拉斯大法官提出了著名的”自然物”訴訟理論，其主張自然物可以代表所有形式的生命，比如”那些在吃木頭的啄木鳥、那些山狗和熊、那些旅鼠和河流里的鮭魚，都可以站在法庭上。雖然那些生態(tài)系統(tǒng)中不善于表達(dá)的成員無法自己表達(dá)意見，但是那些熟知它們價(jià)值和奇跡的人可以為整個(gè)生態(tài)社區(qū)代言?！蓖瑫r(shí)在法學(xué)理論上，也有不少學(xué)者們?yōu)閯?dòng)物、生命體和自然主張權(quán)利。所以道格拉斯大法官認(rèn)為，本案應(yīng)該為”礦金峽谷訴莫頓案”。但是我國(guó)法律明確民事法律關(guān)系是一種社會(huì)關(guān)系，社會(huì)關(guān)系是人與人之間的關(guān)系，而不可能成為人與自然之間的關(guān)系，因此必然將自然物排除在外?？梢姡弊匀晃铩痹V訟理論不可能成為我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的理論基礎(chǔ)。

其次是法益擴(kuò)大說理論，塞拉俱樂部主張?jiān)摰貐^(qū)的開發(fā)將破壞國(guó)家公園的美麗景色，也將破壞自然和歷史景觀，并且影響野生動(dòng)物棲息，所以請(qǐng)求撤銷聯(lián)邦地區(qū)法院的決定。聯(lián)邦最高法院的答復(fù)承認(rèn)了美學(xué)和環(huán)境方面的利益，”就像優(yōu)裕的經(jīng)濟(jì)生活一樣，是我們社會(huì)生活質(zhì)量的重要組成部分”由此可以看出法益擴(kuò)大至美學(xué)、環(huán)境方面，甚至是宗教利益也是法律保護(hù)的對(duì)象，從而把原告訴訟資格規(guī)則的救濟(jì)范圍進(jìn)一步擴(kuò)展到非經(jīng)濟(jì)上的損害。但是該理論要求享有訴訟資格的環(huán)保團(tuán)體或者其中的某個(gè)成員必須遭受了事實(shí)上的損害或有損害之虞方能提起訴訟，”事實(shí)上的損害”是指因?yàn)楸桓娴男袨槎艿綄?shí)際的損失（actuallyharmed），這就限制了環(huán)保團(tuán)體的起訴資格。

最后是環(huán)境權(quán)論，美國(guó)塞拉俱樂部案提出的要保護(hù)的環(huán)境是包括人類環(huán)境這個(gè)整體，包括風(fēng)景權(quán)、環(huán)境美學(xué)權(quán)、清潔空氣權(quán)等等，因而其是一項(xiàng)概括性的權(quán)利。

（二）我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格理論

原告資格問題可以成為我國(guó)環(huán)境公益訴訟的”瓶頸”,原告作為訴訟的發(fā)動(dòng)者，因?yàn)槿狈η逦慕缍ǎ蛉狈Y格而啟動(dòng)不了。我國(guó)《民事訴訟法》第一百零八條第一項(xiàng)規(guī)定：”原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。由此可以看出，我國(guó)采取比較徹底的原告一元化理論。而環(huán)境公益作為一種比較抽象的社會(huì)公益，有時(shí)候其受害者不是那么直接、實(shí)際的。所以直接導(dǎo)致在面臨一些大氣污染、森林砍伐等問題時(shí)，沒有合適的原告可以對(duì)其主張所有權(quán)和專屬使用權(quán)，就很難提起環(huán)境公益訴訟。其實(shí)在我國(guó)理論界關(guān)于當(dāng)事人適格的理論從”直接利害關(guān)系人”理論到”一般利害關(guān)系人”理論、再到”程序與實(shí)體上雙重適格”理論、再到”程序當(dāng)事人與實(shí)體適格當(dāng)事人相區(qū)別”理論的變遷。但是立法上仍然沒有改變。

此外根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第八條的規(guī)定：”公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的具體的行政行為侵犯了其合法權(quán)益，有權(quán)依據(jù)行政訴訟法向有關(guān)法院提起訴訟?！彼^”合法權(quán)益”必須是具體的行政行為侵犯了其具體的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不能是抽象的行政行為，也不能是抽象的、一般的權(quán)益。且”公民、法人或者其他組織”都必須是行政相對(duì)人或利害關(guān)系人。這樣的規(guī)定使得行政訴訟的原告受到限制，從而也不能有效地覆蓋到環(huán)境公益訴訟。

雖然我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》以及《固體廢物污染環(huán)境防治法》都對(duì)原告的資格作出了相關(guān)規(guī)定，”公民對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人有權(quán)檢舉和控告”。但是這些都沒有直接體現(xiàn)到訴訟法層面上，并且在司法實(shí)踐中也總是對(duì)”控告”一詞狹義理解，局限于行政措施上向環(huán)保部門告發(fā)，但是并不包括公民通過訴訟的方式對(duì)破壞環(huán)境資源、污染環(huán)境的行為予以制止、糾正和保護(hù)。所以私人為了維護(hù)公共利益和分散的個(gè)人利益而起訴正是正在形成的法治社會(huì)的必然趨勢(shì)，因此公益訴訟也就必然給這種先天不足的當(dāng)事人理念形成最大的沖擊波。傳統(tǒng)的環(huán)境公益訴訟原告資格理論已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)快速發(fā)展的需求，而它的完善是一個(gè)系統(tǒng)的過程。

四、我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格理論的發(fā)展

美國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格理論是美國(guó)當(dāng)時(shí)社會(huì)現(xiàn)象與憲政文化在環(huán)境訴訟法上體現(xiàn)。實(shí)踐走在立法前面，面對(duì)我國(guó)日趨嚴(yán)重的環(huán)境污染和環(huán)境破壞，雖然理論界一致認(rèn)為環(huán)境公益訴訟原告資格擴(kuò)張是大勢(shì)所趨，但是目前我國(guó)立法尚未規(guī)定，至于我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格理論的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以何種理論作為支撐基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為環(huán)境權(quán)理論更加適合我國(guó)的國(guó)情和發(fā)展需要。

（一）環(huán)境權(quán)理論的發(fā)展

中外法學(xué)界對(duì)”環(huán)境權(quán)”眾說紛紜、莫衷一是。鄒雄教授認(rèn)為：”環(huán)境權(quán)是自然人享有適宜自身生存和發(fā)展的良好環(huán)境的法律權(quán)利。”這里的”良好環(huán)境”是指由土地、大氣、水等組成的生態(tài)系統(tǒng)，表現(xiàn)為對(duì)環(huán)境污染、破壞和沖擊的容量、環(huán)境舒適度、可觀賞性等系統(tǒng)功能。這里的”自然人”不僅包括當(dāng)代人也包括后代人，我們的下一代雖然尚未出生，但是他們與我們享有共同的生存環(huán)境。如果發(fā)生或可能發(fā)生”臭氧層空洞加大”、”氣候變暖”、”水土流失”以及”沙漠?dāng)U展”等等既危及人的生存又難以逆轉(zhuǎn)的情形時(shí)，才構(gòu)成對(duì)”環(huán)境生態(tài)功能”的損害，從而構(gòu)成侵害環(huán)境權(quán)。

而環(huán)境侵權(quán)是承擔(dān)民事責(zé)任的行為，其客體只包括人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，不包括環(huán)境權(quán)。如果將環(huán)境權(quán)納入環(huán)境侵權(quán)的客體內(nèi)，現(xiàn)在的侵權(quán)法體系難以對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為進(jìn)行救濟(jì)，而另外立一套新的救濟(jì)體系，就會(huì)徒增立法成本。因此，環(huán)境權(quán)屬于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外兼具公、私因素的社會(huì)法權(quán)利，其實(shí)現(xiàn)必須通過民眾、環(huán)保團(tuán)體以及政府部門的共同努力，而其前提則是在法律上明確規(guī)定公民享有環(huán)境權(quán)并對(duì)其概念作出與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等傳統(tǒng)民事權(quán)利相區(qū)別的清晰界定。

目前我國(guó)雖然有四十多部環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，但是尚缺乏對(duì)公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)，其中最主要的原因是缺乏憲法的保護(hù)。我國(guó)憲法在公民基本權(quán)利上并沒有涉及公民環(huán)境權(quán)的相關(guān)條款。而作為環(huán)境保護(hù)基本法的《環(huán)境保護(hù)法》也僅僅規(guī)定了公民保護(hù)環(huán)境的義務(wù)以及對(duì)污染環(huán)境的檢舉控告權(quán)。從我國(guó)整體的法律看來，在立法上更多地強(qiáng)調(diào)國(guó)家和個(gè)人在環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)，而不能從公民的角度講環(huán)境權(quán)問題。這就出現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐中日益增多的侵犯公民環(huán)境權(quán)的現(xiàn)象，但是公民對(duì)未對(duì)自身人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成直接損害的環(huán)境侵權(quán)行為還無法行使起訴權(quán)，無法尋求保護(hù)。由此可見，要在我國(guó)構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度，必須首先由憲法和法律對(duì)公民環(huán)境權(quán)作出明確規(guī)定，否則環(huán)境公益訴訟就成了無源之水、無本之木。

（二）社會(huì)團(tuán)體以及非直接利害關(guān)系人環(huán)境公益起訴權(quán)的規(guī)定及其缺陷

《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》第10條規(guī)定：”……建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為?！比羯鐣?huì)團(tuán)體以及沒有直接利害關(guān)系的公眾的作用僅僅局限在檢舉環(huán)境破壞行為和揭發(fā)環(huán)境資源違法行為的話，那么在遭受環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受害者在基于其他外在的行政壓力或者某些經(jīng)濟(jì)原因不敢甚至是不能提起環(huán)境公益訴訟，并且環(huán)保部門及其他有職權(quán)的機(jī)關(guān)也沒有及時(shí)對(duì)其違法行為進(jìn)行糾正時(shí)，危害環(huán)境資源、破壞生態(tài)環(huán)境的行為就不能得到有效的法律對(duì)抗。這種情況顯然是不能滿足現(xiàn)代環(huán)境資源保護(hù)以及公眾參與的內(nèi)在需要的，因此必須運(yùn)用一定的方法切實(shí)地加強(qiáng)并且真正落實(shí)社會(huì)團(tuán)體和非直接利害關(guān)系人在環(huán)境資源行政訴訟中的作用。目前看來，我國(guó)已經(jīng)有關(guān)于社會(huì)團(tuán)體可以支持民事起訴的法律規(guī)定，例如在《民事訴訟法》第15條規(guī)定：”機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位和個(gè)人向人民法院起訴?！钡菍?duì)于團(tuán)體是否可以代表其成員提起環(huán)境資源行政訴訟的問題，我國(guó)的法律還沒有相關(guān)法律規(guī)定予以涉及。

（三）環(huán)保民間團(tuán)體的優(yōu)勢(shì)

環(huán)保民間團(tuán)體既對(duì)政府的環(huán)境管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，又是對(duì)政府環(huán)保工作中的不足進(jìn)行補(bǔ)充。是政府與公眾之間的橋梁，加強(qiáng)了政府與公眾之間的。在我國(guó)環(huán)境公益訴訟中，環(huán)保民間團(tuán)體應(yīng)當(dāng)成為適格的原告，享有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)力。這是因?yàn)榄h(huán)保民間團(tuán)體具有很多其他組織或單位所不具有的優(yōu)勢(shì)。

首先，工作的涉及面廣。環(huán)保民間團(tuán)體著眼于整個(gè)社會(huì)的大范圍的環(huán)保，從各個(gè)方面開展環(huán)境資源的保護(hù)活動(dòng)，使得環(huán)境保護(hù)從政府某個(gè)部門的職能轉(zhuǎn)變?yōu)楣?/p>