論土地征收中農(nóng)民利益的保障

論土地征收中農(nóng)民利益的保障張祿強(qiáng)

序言

我國的土地征收是指為國家為了社會(huì)為了公共利益的需要，依照法定程序，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校⒔o以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償。伴隨著我國工業(yè)化、城市化的不斷加快，城市建設(shè)用地越來越多的依靠土地征收的方式滿足。目前全國失地農(nóng)民數(shù)量已接近4000萬人，每年圍繞農(nóng)村土地土地征收中引發(fā)的沖突占了中國群發(fā)沖突的很大比重，表明失地農(nóng)民的生存發(fā)展已是政府與社會(huì)面臨的重要課題和挑戰(zhàn)。

政府和某村委會(huì)在村民完全不知情的情況下,征用勝利村141.8畝地,其中四組被征地71.5畝,名目是建設(shè)所謂的“廣場(chǎng)”,同年10月該塊地卻出現(xiàn)在當(dāng)?shù)孛襟w,以40.6萬/畝向社會(huì)公開出讓,其轉(zhuǎn)讓價(jià)格幾乎是補(bǔ)償給村民價(jià)格的10倍。隨后,佳美房地產(chǎn)開發(fā)有限公司以5768萬元的最高價(jià)取得了這塊土地的使用權(quán)。就這樣,某政府以建設(shè)廣場(chǎng)名義征用的耕地,轉(zhuǎn)眼成了商品房建設(shè)用地,而四組村民同樣沒能拿到一分錢,甚至連白條也沒見到。村民為了要回自己應(yīng)有的征地款,幾年來奔波與鎮(zhèn)政府、市政府甚至省政府之間,但直到今天,他們?nèi)詻]拿到一分錢。

案例中某政府和某村委會(huì)在村民完全不知情的情況下，把農(nóng)民賴以生存的耕地征作為城市化用地，建設(shè)所謂的“廣場(chǎng)”。農(nóng)民的耕地被征走了，補(bǔ)償款卻至今一分錢的都沒有拿到。土地征收過程中這樣的現(xiàn)象普遍存在，由于土地征收法律制度的不完善、征收權(quán)力運(yùn)作的失范、保障農(nóng)民權(quán)益的的缺位，在土地征收中被征收農(nóng)民成為最大的利益受損者。本文根據(jù)存在的問題，從法律角度對(duì)土地征收中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)作一探討。

一、現(xiàn)行征收制度在農(nóng)民權(quán)益保護(hù)上的不足

(一)、土地制度對(duì)農(nóng)民參與其中的排斥

我國現(xiàn)行與土地有關(guān)的法律有《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等規(guī)定：農(nóng)民對(duì)集體所有土地?fù)碛谐邪?jīng)營權(quán)。但是法律對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定是模糊性的。在現(xiàn)行的土地制度框架內(nèi)，集體土地所有權(quán)的主體模糊不清?！掇r(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民所有的，由村內(nèi)該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)營、管理?！睂?duì)于所有權(quán)到底是屬于村農(nóng)民集體還是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或者鄉(xiāng)農(nóng)民集體，都沒有明確的規(guī)范，土地承包合同的當(dāng)事人各種各樣，沒有統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)，造成了現(xiàn)實(shí)中的混亂，使得農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)在國家土地征收制度面前不堪一擊。因?yàn)椤稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定了國家為公共利益的需要，可以對(duì)土地實(shí)行征收，另一方面《土地管理法》也明確規(guī)定了“任何單位或個(gè)人使用土地，必須使用國有土地，凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個(gè)人需要使用土地，都必須請(qǐng)求政府動(dòng)用地役權(quán)，從而滿足其用地需要”。即征收權(quán)的行使是集體土地變?yōu)閲械奈ㄒ煌緩礁鶕?jù)《土地管理法》第三十四條規(guī)定，只有國有土地使用權(quán)才能上市流轉(zhuǎn)，也就是說，無論為了公共利益還是商業(yè)開發(fā)，全部都需要通過“征收”這一行政化的手段進(jìn)行。因此在現(xiàn)有的框架下，土地征收的主體是國家，這種征收是國家行政行為，具有強(qiáng)制性，征收土地的標(biāo)的是集體所有的土地。在土地征收過程中的國家、集體、農(nóng)民的三方關(guān)系中，作為承包經(jīng)營權(quán)人的農(nóng)民的參與權(quán)受到了制度性排斥。因?yàn)檗r(nóng)民不是征收活動(dòng)直接相對(duì)人，土地征收是國家直接與土地所有者即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行的，雖然在《土地管理法》及國土資源部頒發(fā)的有關(guān)文件中對(duì)農(nóng)民在征地過程中進(jìn)行參與作了一些程序上的規(guī)定，但因其不具備土地征收法律關(guān)系主體地位而談判，事實(shí)上被置于了土地買賣的游戲規(guī)則之外，例如案例中勝利村村民就是在完全不知情的情況下征用土地141.8畝地，成為利益受損的對(duì)象。

（二）、土地征收的目的規(guī)定過于籠統(tǒng)

《土地管理法》明確規(guī)定:“國家為公共利益的需要,可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！备鶕?jù)上述法律的規(guī)定：土地征收應(yīng)以公共利益為目的。對(duì)于“公共利益”，不同國家在不同時(shí)期有著不同的理解。通常理解為,根據(jù)法律追求正義的價(jià)值取向，不能動(dòng)用國家公權(quán)為個(gè)別團(tuán)體或私人謀利，其體現(xiàn)為以公共使用為內(nèi)容的公共目的和實(shí)現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)政策目的的公共目的。一般來說,土地征用中的公共利益，可表現(xiàn)為國民健康、教育、公共設(shè)施、公共交通等公共事業(yè)需要。但是我國目前還沒有對(duì)公共利益的范圍進(jìn)行明確的界定,“公共利益”的概念又比較抽象，既沒有作出進(jìn)一步的明確說明，又沒有對(duì)以公共利益為目的的建設(shè)項(xiàng)目的范圍采用列舉式的規(guī)定。如果行政機(jī)關(guān)真正出于公共利益的考慮而采取強(qiáng)制規(guī)劃、征收、征用等特殊行政措施，以公共利益為由來限制公民的基本權(quán)利（財(cái)產(chǎn)權(quán)是基本權(quán)利之一），無可厚非。但實(shí)踐中對(duì)有關(guān)公共利益的解釋和界定過于靈活,常常被人為地濫用，行政管理實(shí)踐中的大量典型案例和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，“公共利益”是個(gè)筐，什么東西都往里裝，這一弊端特別為人詬病，在土地和財(cái)物的規(guī)劃、征收、征用、強(qiáng)拆等方面出現(xiàn)的大量惡劣案例，往往是某些行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織（說到底是某些掌控公共權(quán)力的人）假借“公共利益”之名而行損害民眾利益之實(shí)，嚴(yán)重影響了政府形象，社會(huì)危害性很大。公共利益作為一個(gè)高度抽象、難于界定的概念，如果不嚴(yán)格限定，極易出現(xiàn)濫用現(xiàn)象。政府在巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，極易打著公共利益的幌子，將商業(yè)目的用地納入土地征收的范圍，案例中政府在村民完全不知情的情況下,征用勝利村141.8畝地,其中四組被征地71.5畝,名目是建設(shè)所謂的“廣場(chǎng)”，實(shí)質(zhì)上以40.6萬/畝的高價(jià)賣給了開發(fā)商，其轉(zhuǎn)讓價(jià)格幾乎是補(bǔ)償給村民價(jià)格的10倍，政府從中撈到多少好處可想而知，最終受到損害的還是被征地的農(nóng)民。

（三）、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，補(bǔ)償體制不公平

《土地管理法》第四十七條的規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍，地上附著物和青苗的補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。此種補(bǔ)償機(jī)制基本上延用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的做法，以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，不能反映市場(chǎng)對(duì)土地的真實(shí)價(jià)值的評(píng)價(jià)，未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地的土地價(jià)值的升值潛力。并且對(duì)于確定地上附著物和青苗的補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)是什么，我國現(xiàn)行法律并沒有涉及，導(dǎo)致各地執(zhí)行不一致，土地行政管理部門的自由裁量權(quán)過大。關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)用的分配，按照《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸其所有者所有。但法律卻并沒有規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)的處分規(guī)則，我國的土地征收制度源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制我國集體所有權(quán)的主體虛位，土地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際上被少數(shù)管理者所控制，土地征收被作為行政手段配置土地權(quán)利的方法農(nóng)民利益極易被侵害。

（四）、社會(huì)保障體系不健全，生活存在后顧之憂

土地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，一旦失去土地，而政府又不能為他們提供強(qiáng)有力的社會(huì)保障，因而失地農(nóng)民的處境必定十分困難。一方面目前的征地補(bǔ)償水平比較低，一般難以維持農(nóng)民先前的生活水平，而且這些補(bǔ)償費(fèi)用也只夠維持其3～5年的生活；另一方面，失去土地使農(nóng)民的發(fā)展權(quán)受到侵害，農(nóng)民原本具有一定的產(chǎn)業(yè)，征地以后不但無法繼續(xù)以前的3、立法應(yīng)以被征收土地的市場(chǎng)價(jià)格作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：現(xiàn)行立法以土地平均年產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法極不科學(xué),難以實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償條款的制度功能,還會(huì)導(dǎo)致“確保被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”的政策目標(biāo)落空。因此,征地補(bǔ)償條款必須改革。其正確的做法應(yīng)是以被征收土地的市場(chǎng)價(jià)格或以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)來確定。

（四）建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障制度

國家的統(tǒng)一政策和地方的具體政策應(yīng)相互配合，整體推進(jìn)，逐步建立起完善的失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度體系國家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定統(tǒng)一的有關(guān)失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律制度。我們可以從失地農(nóng)民最需要的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)開始逐步建立起完善的失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度體系。在征地收益的分配上，國家應(yīng)該明確規(guī)定各地征地收益應(yīng)向失地農(nóng)民傾斜，并規(guī)定一定的比例，確保社保資金的落實(shí)。建議國土資源部出臺(tái)規(guī)定，除土地安置補(bǔ)償費(fèi)外，地方政府要再從土地出讓金中拿出一定比例（不少于10%）作為專項(xiàng)基金，被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)從本集體的積累資金或土地補(bǔ)償費(fèi)用中抽調(diào)一定的資金注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，讓失地農(nóng)民也能從土地的增值和城市的發(fā)展中得到實(shí)惠。

（五）使土地征收程序明晰化

1、進(jìn)一步補(bǔ)充、完善土地征收程序中的具體制度：《土地管理法》第48條規(guī)定，“征地補(bǔ)償方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。”但現(xiàn)在的征地模式一般由建設(shè)用地方提出用地申請(qǐng)，獲得審批后，再由國家與農(nóng)民和農(nóng)民集體進(jìn)行協(xié)商，確定地塊、地價(jià)、征地補(bǔ)償費(fèi)用等問題。國家參與到土地征收的全過程，而農(nóng)民和農(nóng)民集體無緣直接與建設(shè)用地方以市場(chǎng)方式進(jìn)行征地協(xié)商，這種做法為國家剝奪農(nóng)民和農(nóng)民集體的土地收益、侵害他們的利益提供了方便，這也是許多地方政府樂意進(jìn)行土地征收的原因所在。同時(shí)，在現(xiàn)行的制度環(huán)境下，國家征地往往面對(duì)的是集體而不是農(nóng)民，農(nóng)民不能參與征地補(bǔ)償談判，在這場(chǎng)不平等的產(chǎn)權(quán)“交易”過程中，農(nóng)民完全被排擠在外，因此在不同利益集團(tuán)重新分割土地利益的過程中，農(nóng)民的利益往往受到侵害。

2、明確土地征收補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放主體：盡管土地的所有權(quán)為農(nóng)民集體組織所有,但土地征收也損害了農(nóng)民的土地使用權(quán),所以,土地補(bǔ)償費(fèi)用首先也應(yīng)該分配給農(nóng)民一部分,而地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有就自不待言。同時(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，保證知情權(quán)和參與權(quán)，防止征地腐敗，增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督力度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該增強(qiáng)政府征地的透明度，推行高效公正的征地程序，規(guī)范征地行為。

3、土地征收法律中專設(shè)“征收程序”的章節(jié)：我國可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)的做法，在土地征收法律中專設(shè)“征收程序”的章節(jié)，將土地征收程序清晰、集中的規(guī)定下來，并將其與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等內(nèi)容作更為明顯的區(qū)分。我國應(yīng)該借鑒先進(jìn)國家成功的立法經(jīng)驗(yàn)，吸收我國實(shí)踐操作中成熟、合理的部分，補(bǔ)充、完善土地征收程序，使我國的土地征收程序更細(xì)致、科學(xué)和具有操作性。同時(shí)，我國可以考慮在政府內(nèi)設(shè)立專門負(fù)責(zé)土地征收事務(wù)的機(jī)構(gòu)，對(duì)土地征收進(jìn)行統(tǒng)一管理。增加聽證會(huì)制度。聽證會(huì)可以就土地征收合法性、土地征收補(bǔ)償?shù)葐栴}舉行，聽證會(huì)上應(yīng)充分聽取被征收人和利害關(guān)系人的意見，使被征收人和利害關(guān)系人獲得表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。

在實(shí)際的征地操作中,因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加