論制定中論制定中國(guó)行政程序法的憲法基礎(chǔ)下的應(yīng)用

AthesissubmittedtoXXXinpartialfulfillmentoftherequirementforthedegreeofMasterofEngineering論制定中國(guó)行政程序法的憲法基礎(chǔ)下第二，我國(guó)憲法的原則和規(guī)范還為制定行政程序法提供了重要的基本原則。具體包括以下四個(gè)方面。1.程序法治原則。這是憲法中法治原則的重要組成部分。憲法修正案第13條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”法治原則在憲法當(dāng)中已經(jīng)確立下來(lái)。誠(chéng)然，1982年全面修改后的憲法第5條確立了法制原則，這主要是一種實(shí)體上的要求，但從前面的論述也可以看出多少也包含了一定的程序性要求。1999年修憲是在我國(guó)法治已有長(zhǎng)足進(jìn)步的情況下進(jìn)行的?！缎姓V訟法》已于1989年通過(guò)并于次年實(shí)施，其中的第54條第(二)項(xiàng)對(duì)“法定程序”的要求也已實(shí)施多年。1996年頒布并實(shí)施的《行政處罰法》對(duì)行政處罰程序提出了較高的要求。如此，99修憲確立的法治原則就不能不說(shuō)包含著程序法治的要求了。而程序法治的主要針對(duì)對(duì)象就是行政權(quán)的運(yùn)行程序。程序法治的要求首先就是行政程序的設(shè)置要符合憲法和法律。在姜明安主持的《<中華人民共和國(guó)行政程序法>(試擬稿)》(以下簡(jiǎn)稱姜明安試擬稿)第4條(依法行政原則)當(dāng)中沒(méi)有將憲法納入其中，而只規(guī)定“行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政規(guī)定均不得與法律相抵觸”。在皮純協(xié)主持的《<中華人民共和國(guó)行政程序法>(建議稿)》(以下簡(jiǎn)稱皮純協(xié)建議稿)第四章(抽象行政行為)當(dāng)中，也沒(méi)有規(guī)定“根據(jù)憲法和法律”。將憲法排除于外，筆者以為是欠妥當(dāng)?shù)?。雖然說(shuō)，即使不將“憲法”寫(xiě)入其中，也要根據(jù)憲法來(lái)制定，而不能與之相抵觸。但是，明確載明還是有利于理解上的便捷，而且也可以與憲法條文中的規(guī)定相一致。程序法治還要求，程序的運(yùn)行要符合憲法和法律的規(guī)定。當(dāng)然，憲法當(dāng)中程序的規(guī)定不多，這里主要是要符合憲法的原則和精神。程序法治還要求對(duì)程序運(yùn)行所產(chǎn)生的結(jié)果負(fù)法律責(zé)任。行政程序法在總結(jié)和設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該仔細(xì)考究各種行政程序，對(duì)行政程序上的各種瑕疵應(yīng)產(chǎn)生何種法律后果、承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任作出明確的、一一對(duì)應(yīng)的規(guī)定。這樣才能使行政程序的設(shè)置落到實(shí)處。值得注意的是，無(wú)論是皮純協(xié)建議稿還是姜明安試擬稿在法律責(zé)任方面的規(guī)定均存在著一定的不足，需要進(jìn)一步的細(xì)化和明晰化。這是需要進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)研究的。2.行政民主原則。這是憲法中人民主權(quán)原則的一個(gè)重要內(nèi)容。民主在本質(zhì)上應(yīng)該是一個(gè)程序上的原則。具體到行政程序法上，它可以分解為以下兩個(gè)方面。(1)公民參與原則?！靶姓绦虮緛?lái)是從對(duì)國(guó)家權(quán)力的防御權(quán)的思想出發(fā)，作為服務(wù)于保護(hù)國(guó)民的權(quán)利、利益不受?chē)?guó)家權(quán)力侵害的制度而發(fā)展起來(lái)的?！痹诂F(xiàn)代行政之下，加上民主參與的理念，呈現(xiàn)出新的發(fā)展。[40]也就是增加了一種積極的色彩。我國(guó)憲法第2條第3款規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)。”這一款也是前幾部憲法所沒(méi)有的。學(xué)者認(rèn)為增加這一條款意義重大，其一，說(shuō)明我國(guó)社會(huì)主義民主更加擴(kuò)大，人民還可以通過(guò)人大系統(tǒng)以外的形式行使管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利;其二，擴(kuò)大了直接民主;其三，發(fā)展了社會(huì)主義民主的形式。[41]民主原則具體到行政法領(lǐng)域就是要求“參與型行政”。相對(duì)人有權(quán)參與行政過(guò)程，并有權(quán)對(duì)行政發(fā)表意見(jiàn)，而且有權(quán)要求行政主體對(duì)其所發(fā)表的意見(jiàn)予以重視。參與原則是行政民主化的一項(xiàng)必然要求。通過(guò)民眾參與，“得以使行政機(jī)關(guān)在一方面透過(guò)國(guó)會(huì)立法與預(yù)算取得國(guó)會(huì)民主正當(dāng)性之余，更直接由人民處取得民主正當(dāng)性，形成二元民主正當(dāng)性?！盵42]另外，參與原則也是尊重人格尊嚴(yán)落實(shí)人的主體地位的體現(xiàn)。這么多年來(lái)的實(shí)踐表明，人民的參與意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，參與要求的呼聲也越來(lái)越高。參與原則是我國(guó)憲法對(duì)制定行政程序法的一個(gè)明確要求，在目前我國(guó)行政法制中行政相對(duì)人利益未被充分有效代表的情況下，是有積極的現(xiàn)實(shí)意義的。[43]在皮純協(xié)建議稿中參與原則得到了較好的體現(xiàn)。它將聽(tīng)取行政相對(duì)人意見(jiàn)作為行政程序的一般規(guī)定。在姜使其能過(guò)上一個(gè)健康文明的生活。姜明安試擬稿中第一次將“行政給付”納入行政程序法之中(第五章第二節(jié))，頗具特色。但需要指出的是，該規(guī)定并未完全體現(xiàn)出憲法的要求。首先，權(quán)利的保障仍不充分。該試擬稿當(dāng)中雖然規(guī)定，“行政給付項(xiàng)目建立后，其范圍、對(duì)象、等級(jí)、標(biāo)準(zhǔn)變更或廢止相應(yīng)項(xiàng)目，應(yīng)提前六十天告知行政相對(duì)人，如此種變更或廢止可能導(dǎo)致相對(duì)人生活發(fā)生重大困難，應(yīng)相對(duì)人申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)為之舉行聽(tīng)證。相對(duì)人對(duì)之不服，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟?！?第78條)對(duì)于某些事項(xiàng)應(yīng)該允許先給付后聽(tīng)證;即使是先聽(tīng)證，也要對(duì)在聽(tīng)證后補(bǔ)足應(yīng)給付項(xiàng)目作出規(guī)定。其次，憲法在這一制度中體現(xiàn)了一定的國(guó)家輔助性或補(bǔ)充性作用的色彩，而該試擬稿在這里并未為社會(huì)力量發(fā)揮應(yīng)有作用留下空間。[46]這還達(dá)不到尊重人格尊嚴(yán)的最高價(jià)值準(zhǔn)則的要求，不能完全符合保障公民自由權(quán)等基本權(quán)利的目標(biāo)和提高行政效率的原則。這是它的不足。(3)信賴保護(hù)原則。信賴保護(hù)原則也是一個(gè)兼具實(shí)體與程序特征的原則，它要求行政主體在作出變更、撤銷(xiāo)、廢止行政決定的時(shí)候，要保護(hù)行政相對(duì)人正當(dāng)合理的信賴。這一原則同樣也是導(dǎo)源于憲法的要求。信賴保護(hù)原則常常與依法行政原則相矛盾，如何尋求兩者之間的協(xié)調(diào)，也許只能在憲法當(dāng)中找到依據(jù)了。憲法第13條規(guī)定了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，第二章規(guī)定了公民的自由權(quán)等基本權(quán)利。對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)、自由等基本權(quán)利，行政主體有義務(wù)予以保護(hù)而不得侵犯。行政主體在變更授益性行政決定的時(shí)候，不考慮行政相對(duì)人的正當(dāng)合理的預(yù)期，實(shí)際上就是侵犯了行政相對(duì)人處置自己財(cái)產(chǎn)、行為的自由。即使相對(duì)人獲得行政授益時(shí)不符合法律條文的規(guī)定，如果相對(duì)人無(wú)重大過(guò)錯(cuò)行為，相對(duì)人的獲益也很難說(shuō)就是非法的。與公共利益相權(quán)衡，看看相對(duì)人的信賴?yán)媸欠裰档帽Ｗo(hù)。信賴?yán)娲笥?、或者與公共利益相當(dāng)，就應(yīng)該予以保護(hù)。這種保護(hù)較維護(hù)一次所謂的“公共利益”要大得多，是符合憲法精神的。當(dāng)然，其中保護(hù)的界限須小心衡量。行政程序法在制定時(shí)，須體現(xiàn)出對(duì)人民的信賴性的保護(hù)。在皮純協(xié)建議稿當(dāng)中沒(méi)有對(duì)信賴保護(hù)的規(guī)定，也就沒(méi)有體現(xiàn)出符合憲法發(fā)展的新的要求。4.講究效率原則。講究效率，這是行政的本質(zhì)屬性之一。我國(guó)憲法第27條第1款也提出了明確要求，一切國(guó)家機(jī)關(guān)要不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對(duì)官僚主義。如何提高行政效率，一方面要依靠行政機(jī)關(guān)內(nèi)部高效運(yùn)作，另一方面要改善行政工作的外部程序，如建立時(shí)效制度、簡(jiǎn)易程序、緊急程序、協(xié)商程序等。兩者不可偏廢。改進(jìn)內(nèi)部行政程序和外部行政程序，其目的只有一個(gè)，即高效實(shí)現(xiàn)行政的目標(biāo)-公共利益?；ハ嗤普啠猛喜粵Q，效率低下，一直是我國(guó)行政工作中的一大弊病。行政程序法必須貫徹效率原則。在姜明安試擬稿當(dāng)中沒(méi)有簡(jiǎn)易程序的規(guī)定，在章劍生設(shè)計(jì)的行政程序法體例結(jié)構(gòu)當(dāng)中也沒(méi)有簡(jiǎn)易程序的規(guī)定，[47]而只顧及了正式程序，這是不符合效率原則的要求的。正式程序固然重要，但無(wú)論哪個(gè)國(guó)家都是相對(duì)較少使用的。非正式程序、簡(jiǎn)易程序才是行政的常態(tài)。另外，現(xiàn)今所有的建議稿包括應(yīng)松年主持的“試擬框架”當(dāng)中，均沒(méi)有緊急情況下程序的規(guī)定。緊急情況雖然少，但是對(duì)人權(quán)造成的威脅卻極大。在行政程序法當(dāng)中，應(yīng)該對(duì)緊急情況下的程序作一個(gè)原則性的規(guī)定，既要賦予行政機(jī)關(guān)以權(quán)限，又要切實(shí)保障人權(quán)。當(dāng)然，效率原則與參與原則、程序公正、程序公開(kāi)等容易發(fā)生沖突。至于如何協(xié)調(diào)，那是一個(gè)利益衡量的問(wèn)題。無(wú)論如何衡量，作出何種取舍，對(duì)人格尊嚴(yán)的尊重，對(duì)人權(quán)核心價(jià)值的保護(hù)，行政程序法始終不得舍棄。這是我國(guó)憲法對(duì)人權(quán)保障的承諾。上述諸多原則，合在一起，大致就可以構(gòu)成行政程序法中行政程序及行政實(shí)體制度正當(dāng)性的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。只有符合憲法的這些要求，行政程序法才具有其正當(dāng)性的基礎(chǔ)。四、結(jié)語(yǔ)目前，在中國(guó)制定行政程序法要不要討論它的憲法基礎(chǔ)，可能還有人在懷疑著。但在探討行政程序法的制定背景之后，就可以發(fā)現(xiàn)憲法的規(guī)定和價(jià)值及其實(shí)踐在其中所發(fā)揮的重要作用了。在違憲審查運(yùn)作起來(lái)之后，討論的必要性還可以大大凸現(xiàn)。當(dāng)然，這里的“憲法”不一定就是憲法文本，它還可以是憲法的精神和價(jià)值。行政法學(xué)研究，不應(yīng)該脫離憲法文本和憲法原理。如果能先在制度框架下按照憲法原理的指引進(jìn)行研究，必然會(huì)對(duì)國(guó)家的法治建設(shè)發(fā)揮積極而直接的作用。尊重人的尊嚴(yán)和保障人的自由，應(yīng)該是行政法的追求。脫離了憲政的關(guān)懷，行政法的價(jià)值取向、社會(huì)效果等都可能達(dá)不到理想的目標(biāo)。行政法學(xué)的研究需與憲法相結(jié)合，這樣才能有利于憲法與行政法之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)式發(fā)展，有利于人的價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，有利于中國(guó)憲政的最終達(dá)成。這是兩者共同的目標(biāo)。憲政關(guān)懷下的行政法學(xué)，或許是一個(gè)比較恰當(dāng)?shù)难芯柯窂?。制定行政程序法是需要以憲法為基礎(chǔ)的。沒(méi)有憲法價(jià)值的支撐，沒(méi)有憲法的成功實(shí)踐，沒(méi)有憲法所提供的社會(huì)基礎(chǔ)，行政程序法不會(huì)成為一種需求，也不會(huì)制定出來(lái)。從憲法在法律體系當(dāng)中的地位來(lái)說(shuō)，任何立法都應(yīng)該依據(jù)憲法，符合憲法的規(guī)定及其基本精神。憲法為行政程序法的制定提供了正當(dāng)性的基礎(chǔ)，同時(shí)又控制著行政程序法的制定，使其不致于偏離憲法的要求。中國(guó)憲法是重視人權(quán)保障的，同時(shí)也是重視程序?qū)θ藱?quán)保障的作用的。多年的憲法實(shí)踐也正在為行政程序法的制定提供社會(huì)基礎(chǔ)。國(guó)家設(shè)置行政機(jī)關(guān)的目的就在于為人民服務(wù)，行使行政權(quán)，一定要符合這個(gè)要求。凡是有利于這個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的，都應(yīng)該是憲法所要求的。制定行政程序法，就是適應(yīng)這個(gè)要求的一個(gè)表現(xiàn)。行政程序應(yīng)該是正當(dāng)?shù)男姓绦?，這樣才能實(shí)現(xiàn)通常學(xué)者們所論述的種種功能。憲法向中國(guó)行政程序法的制定提出了要求和標(biāo)準(zhǔn)。符合這些要求的行政程序才是正當(dāng)?shù)男姓绦?。只有符合憲法所提出的諸多要求，行政程序法的制定才是合憲的。憲法所提出的要求，大致包括：尊重人格尊嚴(yán)，程序法治，行政民主(包括公民參與，程序公開(kāi))，行政公正(包括程序公正、平等對(duì)待、信賴保護(hù))，講究效率等。在制定行政程序法的時(shí)候，基本原則、具體原則、基本制度乃至具體制度的設(shè)計(jì)自應(yīng)積極貫徹。至于如何把握其中的界限，尚需對(duì)中國(guó)憲法和行政法法理作進(jìn)一步的闡釋，尚需對(duì)我國(guó)的行政實(shí)踐和各國(guó)的行政程序立法作進(jìn)一步的總結(jié)和借鑒。這么多年來(lái)的行政改革，其形勢(shì)仍然不容樂(lè)觀。要實(shí)現(xiàn)依法行政，任重而道遠(yuǎn)