MPA管理學基礎知識公共管理基礎重要考點

第一章公共管理導論

第一節(jié)管理與管理理論的演進

一、管理的含義

管理是人類社會協(xié)作勞動和共同生活的產(chǎn)物，是與人類社會

的生產(chǎn)和公共生活相伴而生的。管理的定義為：管理就是管理者

在一定的環(huán)境和條件下，為了實現(xiàn)組織目標，動員和運用有效資

源而進行的計劃、組織、領導和控制等社會活動。

管理具有六點基本含義：1、管理是由管理者引導的活動。2、管

理是在一定的環(huán)境條件下進行的。3、管理是為了實現(xiàn)組織目標。

4、管理需要有效的動員和配置資源。5、管理具有基本的職能。

6、管理是一種社會實踐活動。

二、管理的職能

最早系統(tǒng)并明確分析管理職能的是法國管理學家法約爾，他

提出“五職能說”。計劃；組織；指揮；協(xié)調(diào)；控制。

關于管理職能的劃分有不同的觀點。管理的基本職能是：計

劃；組織；領導；控制。

三、管理學

管理學是研究管理現(xiàn)象及其發(fā)展規(guī)律的科學。管理學的研究

內(nèi)容：研究計劃、組織、領導和控制中的概念、原理、方法和技

術(shù)；同時研究管理理論的發(fā)展史、管理環(huán)境和管理效率等問題。。

管理的科學性和藝術(shù)性。管理學是科學知識體系，而科學知

識體系創(chuàng)造性的運用就是藝術(shù)。

四、管理理論的演進

管理學的三個發(fā)展階段：古典管理理論階段；1、科學管理

學派：美國、弗雷德里克?溫斯洛?泰羅《科學管理原理》“科

學管理之父”2、組織管理學派：法國、亨利?法約爾和德國、

馬克思?韋伯

行為科學階段；霍桑實驗。喬治?埃爾頓?梅奧1、工人是

社會人，而不僅僅是經(jīng)濟人。2、在組織中存在非正式組織。3、

新型的領導在于提高工人的滿意度，從而激發(fā)工人的勞動積極

性。

1）關于人口需求、動機和激勵問題：馬斯洛的需求層次理

論《人類動機的理論》《激勵與個人》赫茨伯格的雙因素激勵理

論：保健和激勵《工作的推力》《工作與人性》2）管理中的人

性問題：麥格雷戈x理論一y理論《企業(yè)的人事方面》阿吉里斯

不成熟一成熟理論《個性與組織》注重自我管理3）人際關系問

題：巴納德、動態(tài)平衡理論；盧因、群體動力學理論。非正式組

織群體對管理的影響和作用。

現(xiàn)代管理理論階段：孔茨一管理過程；麥格雷戈一人性行為；

巴納德一社會系統(tǒng)；馬克蘭一管理科學；西蒙一決策理論；卡斯

特一系統(tǒng)管理；德魯克一經(jīng)驗；明茨伯格一經(jīng)理角色；特里斯特

一技術(shù)；布里奇一經(jīng)驗管理；盧丹斯一權(quán)變理論。各個階段的代

表人物、學派及其基本觀點。

古典管理理論階段注重管理的科學性、精確性、法理性和紀

律性。把管理的對象看做是被動的受支配者和經(jīng)濟理性人，是機

器的附屬物，較少注意人的全面特性及其對管理的影響。

行為科學階段強調(diào)對人性的全面關注，重視非正式組織，在

管理方式上由監(jiān)督制轉(zhuǎn)向人性激發(fā)，由專斷轉(zhuǎn)向民主。

管理理論演進的四個特點：1、管理學的發(fā)展是從對管理中

經(jīng)濟人、機械人的設定到對管理中社會人設定的過程。2、管理

學的發(fā)展是從管理過程的單個因素、單個過程和單個側(cè)面地研究

到全面系統(tǒng)研究的過程。3、管理學的發(fā)展是從以定性分析為主

到定性分析與定量分析結(jié)合的過程。4、管理學的發(fā)展是從學派

分化到兼容并包、相互借鑒、吸收融合的過程。

第二節(jié)行政與行政理論的發(fā)展

一、行政的含義

行政是國家權(quán)力機關的執(zhí)行機關行使國家權(quán)力，依法管理國

家事務、社會公共事務和行政機關內(nèi)部事務的活動。簡言之，行

政是政府特別是執(zhí)行機關為公眾提供服務的活動。

行政的特點：執(zhí)行性；政治性；權(quán)威性。

二、相關概念辨析

政治與行政。威爾遜和古德諾的觀點。威爾遜的《行政學研

究》開創(chuàng)了西方公共行政學研究的先河，政治與行政二分的原則

是現(xiàn)代公共行政的邏輯起點，古德諾在《政治與行政》中對政治

一行政二分法加以系統(tǒng)的發(fā)揮。

行政與立法、司法。這是國家權(quán)力的三大系統(tǒng)，行政是有別

于立法和司法的一種國家權(quán)力。

三、行政學

行政學是一門研究國家行政機關依法有效地管理國家事務、

社會公共事務和行政機關內(nèi)部事務的學科。簡言之，行政學是系

統(tǒng)地研究行政現(xiàn)象及其活動規(guī)律的科學。

從四個方面把握行政學的定義。1、行政的主體是國家權(quán)力機關

的執(zhí)行機關。即國家行政機關2、行政的客體是國家事務、機關

公共事務和行政機關的內(nèi)部事務。3、行政活動的根本原則是依

法管理。4、行政學的根本任務在于探索和發(fā)現(xiàn)行政活動的規(guī)律

性，形成科學理論，使行政管理建立在科學基礎之上。

四、行政理論的發(fā)展

行政學興起的原因和著名代表人物。1、“行政國家”的出

現(xiàn)。2、“文官制度”改革運動的發(fā)展。3、多科學科的形成和發(fā)

展。4、專業(yè)教育和職業(yè)教育的發(fā)展。威爾遜《行政管理學之研

究》古德諾《政治與行政》泰羅《科學管理原理》懷特《公共行

政學研究導論》魏勞畢《公共行政管理》

行政理論發(fā)展的三個階段：形成時期；成長時期；發(fā)展時期。

各個時期的理論特征和代表人物

第三節(jié)公共理論的興起

一、公共管理理論三次重大理論轉(zhuǎn)換：從傳統(tǒng)的公共行政到公共

政策分析再到公共管理。

對傳統(tǒng)公共行政理論的批評；公共管理理論的產(chǎn)生。

二、對公共管理理論的不同理解

將“公共管理”等同于“公共行政”；將“公共管理”當做

“公共行政”的一個分支學科；將“公共管理”看做不同于傳統(tǒng)

的公共行政和政策分析的一個新的學科框架。

三、公共管理的研究對象

公共管理是綜合運用各種科學知識和方法來研究公共管理

組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學科。

國內(nèi)外較有影響的幾種定義。

四、公共管理的學科特征

公共管理的六個學科特征。這也是其與傳統(tǒng)公共行政的區(qū)

別。1、研究對象和范圍的擴展2、跨學科的綜合研究3、研究重

點從“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?、實證研究和規(guī)范研究

并重5、管理過程的民主化6、公共性和管理性的有機統(tǒng)一。

五、公共管理的研究途徑和方法

研究途徑有管理學途徑、政治學途徑、法學途徑、經(jīng)濟學途

徑等多種途徑。

基本研究方法有：系統(tǒng)分析；比較分析；實驗分析；案例分

析。

第二章公共組織

第一節(jié)公共組織概述

一、組織的含義

美國管理學家卡斯特和羅森茨韋克的觀點。組織的共性。1、

是人們在相互交往中形成的一定行為關系的集合2、有著某種特

定的目標3、有一定的結(jié)構(gòu)和行為方式4、有其內(nèi)在的精神意識

5、是一個開放系統(tǒng)，隨著組織環(huán)境的變化而有機發(fā)展。

組織的定義：組織是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往

而形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標而按一定

的方式聯(lián)合起來的有機整體。

二、公共組織的構(gòu)成要素

公共組織的含義。公共組織就是以管理社會公共事務、協(xié)調(diào)

社會公共利益關系為目的的組織。

公共組織的構(gòu)成包括12個要素：人員、目標、職能、機構(gòu)、職

位、職權(quán)、權(quán)責、規(guī)章制度、團體意識、組織設計、支持硬件、

技術(shù)和信息。

三、公共組織的類型

三種主要分類：按財務一會計標準分類；按公共權(quán)力標準分

類；按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標準分類。政府機構(gòu)、教育組織、健康和

福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。

第二節(jié)公共組織的結(jié)構(gòu)

一、管理層次和管理幅度

管理層次是指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級數(shù)。管理幅度是

指一名管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)

目。

管理層次與管理幅度的反比例關系。

二、公共組織的結(jié)構(gòu)形式

多種組織結(jié)構(gòu)形式。主要有：直線結(jié)構(gòu)；職能結(jié)構(gòu)；直線一

職能結(jié)構(gòu)；矩陣結(jié)構(gòu)。

三、我國政府組織的結(jié)構(gòu)

縱向結(jié)構(gòu)。宏觀上的縱向結(jié)構(gòu)和微觀上的縱向結(jié)構(gòu)，即各級

行政組織間的層級關系和行政組織內(nèi)部的工作層次關系。

橫向結(jié)構(gòu)。反映同級行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門之間分

工協(xié)作的來往關系。

四、行政體制的基本類型

首長制與委員制；層級制與職能制；集權(quán)制與分權(quán)制；完整

制與分離制。

第三節(jié)公共組織環(huán)境

一、公共組織的生態(tài)環(huán)境

對公共組織生態(tài)環(huán)境的不同區(qū)分。

現(xiàn)代組織理論劃分的一般環(huán)境（包括文化、技術(shù)、教育、政

治、法制、自然資源、人口、社會、經(jīng)濟）和具體環(huán)境。公共組

織環(huán)境結(jié)構(gòu)的子系統(tǒng)環(huán)境。

二、組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素

政治環(huán)境；經(jīng)濟環(huán)境；文化環(huán)境；技術(shù)環(huán)境；輿論環(huán)境。

第三章公共決策

第一節(jié)決策的基本問題

一、決策的含義

理查德?施奈德的決策定義：決策是一個過程，它是指決策

者為達到想象中未來事務的狀態(tài)，從社會所限制的各種途徑中，

選擇一個行動計劃的過程。

決策的一般特征或?qū)傩裕A見性、選擇性、主觀性）。

二、決策類型

多種類型。主要有：程序性決策與非程序性決策；單目標決

策與多目標決策；確定型決策、風險型決策與非確定型決策；個

人決策與群體決策；原始決策與追蹤決策。

三、決策的前提

主要涉及兩個方面內(nèi)容：價值因素（決策者的個人好惡）和

事實因素（決策中所依據(jù)的客觀事實）。二者各自的內(nèi)容與特點。

價值前提與事實前提的區(qū)別。1、提出問題的角度不同2、認識

形成的依據(jù)不同3、影響決策的作用不同。

第二節(jié)行政決策體制

一、行政決策的含義

行政決策是行政主體為履行行政職能所作的行為設計和抉

擇過程，是公共組織特別是政府部門在處理國家政務和社會公共

事務過程中所作出的決定。

行政決策的特點：決策主體的特定性；決策內(nèi)容的廣泛性；決策

的權(quán)威性。

二、行政決策系統(tǒng)

四個系統(tǒng)：信息子系統(tǒng)；參謀子系統(tǒng)；決斷子系統(tǒng)；監(jiān)控子

系統(tǒng)。

各子系統(tǒng)的作用。1、收集信息、加工處理、傳遞2、1）協(xié)

助決斷子系統(tǒng)界定政策問題，確立政策目標2）為決斷子系統(tǒng)提

供解決問題的方案、途徑和方法3）對公共決策的實施進行跟蹤、

反饋、分析。3、1）界定政策問題2）設計政策方案3）確立政

策目標4）選擇政策方案4、1）防止決策者濫用決策權(quán)2）促使

決策內(nèi)容切合實際3）監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu)及其人員以確立執(zhí)行政策。

三、行政決策體制

主要有獨裁制（宗教領袖、君主親政、軍人獨裁）、議會制

（議會一總統(tǒng)制、議會一內(nèi)閣、議會一委員）和人民代表大會制

三種類型。三種類型的具體類型和表現(xiàn)形態(tài)。

第三節(jié)行政決策程序

一、問題界定

問題是預期、需要與實際滿足狀態(tài)之間的差距。任何決策都

從發(fā)現(xiàn)問題開始。

問題界定的三個基本環(huán)節(jié)（癥結(jié)分析、原因分析、確切表達）和

四個主要方法（類別、類比、假設、層次分析）。

二、目標確立

行政決策的目標是決策者希望通過決策實施所達到的狀態(tài)。

目標有層次性、多樣性、從屬性的特征。

目標確立必須遵循的原則（針對性、可行性、系統(tǒng)性、規(guī)范

性、具體性）和環(huán)節(jié)（依據(jù)確定和體系建立）。目標確立的主要

方法（綜合指標、主要目標列舉、目標排序、綜合平分、逐步淘

汰）。

三、方案設計

方案設計就是在明確決策目標的基礎上，經(jīng)過調(diào)查研究，運

用適當?shù)募夹g(shù)與方法，設計或者規(guī)劃諸種實現(xiàn)決策目標的行政備

選方案的行為或過程。

決策方案設計的兩個具體步驟（輪廓設想和細部設計）和基

本方法（頭腦風暴、對演、綜攝）。

四、后果預測

后果預測是為了行政方案進行評價和完善，而對決策方案實

施的客觀條件的變化和方案在各種可能的條件下預期效果的預

測。

后果預測的基本步驟（收集資料、確定方法、計算和分析、

評審結(jié)果）和主要方法（德爾斐法一函詢調(diào)查、會議、時間序列、

回歸分析、趨勢外推）。

五、方案抉擇

方案抉擇是指行政決策中樞系統(tǒng)中享有行政決策權(quán)的行政

領導，依據(jù)其權(quán)力、經(jīng)驗和科學知識，在對各種備選方案進行比

較權(quán)衡的基礎上，選擇或綜合出一個最優(yōu)或滿意的決策方案。

方案抉擇的主要環(huán)節(jié)（確定標準、可行性分析、合法化）和主

要方法（經(jīng)驗判斷、“決策樹”技術(shù)、試驗、模擬）。

第四節(jié)公共決策中的群體決策

一、群體決策及其利弊

公共決策過程中的群體決策包括領導群體決策和群體參與

決策兩種形式。兩種形式的含義。

群體決策的優(yōu)勢（集思廣益、滿意度、溝通增加凝聚力）與

不足（時間長、受到壓制、出現(xiàn)極化、利益不同造成的浪費、個

人拍板，傷害感情、失誤由群體承擔、不具備群體決策而決策、

做為激勵手法不明智、問題不清時無人負責）。

二、參與決策的特征

參與決策的優(yōu)勢與作用。參與決策的條件及其應注意的問

題。

三、群體決策的抉擇規(guī)則

可供選擇的抉擇規(guī)則有：一票否決；多數(shù)規(guī)則；等級決定規(guī)則。

抉擇規(guī)則的實際內(nèi)容。

第四章行政領導

第一節(jié)領導與領導者

一、領導的含義

關于領導的不同定義。作為管理職能的領導是指引導和影響

人們?yōu)閷崿F(xiàn)組織目標和群體目標而作出努力與貢獻的過程。領導

職能貫穿于管理工作的各個方面，是管理的核心問題。

領導的四個構(gòu)成要素（權(quán)力、對人的認識和理解、與組織和

群體成員的聯(lián)系、領導的風格、作風以及營造出來的組織群體氛

圍）。領導既是一個過程，又是一種藝術(shù)。

二、公共組織領導者

公共組織領導者是指從事公共管理的政府部門及非政府公

共機構(gòu)中依法擔任領導職務、行使法定領導權(quán)力并負有相應領導

責任的個人和集體，其中主要是政府部門的領導者。

我國行政機關領導職務序列；公共組織領導者的來源；公共組織

領導者的權(quán)力構(gòu)成；職務權(quán)力（合法要求、獎勵報酬、強迫、決

策、信息控制）和個人權(quán)力（專家權(quán)、個人魅力、良好的人際關

系、高尚的品質(zhì)、創(chuàng)新精神）的主要影響方式。

三、領導者的基本技能

技術(shù)技能（專業(yè)技術(shù)、工作方法和程序、工作制度和政策）；

人事技能（處理人際關系的技能、識人用人、評價激勵）；觀念

技能（預測、判定、概括）。三種技能的內(nèi)容及不同層級領導者

的技能結(jié)構(gòu)（47：35：18、27：42：31、18：35：47）。

第二節(jié)我國行政領導制度

一、我國的根本領導制度

民主集中制是我國的根本領導制度，是民主制和集中制有機

結(jié)合的一種制度。其他行政領導制度是民主集中制領導制度的具

體化。

民主集中制的具體表現(xiàn)。1、全國人民代表大會和地方各級

人民代表大會的代表，都由選民選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民

監(jiān)督。2、國家行政機關、司法機關都有人民代表大會產(chǎn)生，對

它負責，受它監(jiān)督。3、中央和地方國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循

在中央統(tǒng)一領導下，從分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。

二、我國的行政領導制度

行政首長負責制是我國的行政領導制度，這是一種集體領導

制度。集體領導和個人分工負責是辯證的統(tǒng)一。

行政首長負責制是相對于委員會制而言的。我國行政首長負責制

就是集體領導與個人分工負責制的有機結(jié)合。

三、日常的行政領導制度

日常的行政領導制度是前兩項領導制度在實際執(zhí)行中的具

體化，表現(xiàn)為三個方面：處理行政領導者與行政活動參與者關系

的制度；上下級行政領導者之間聯(lián)系的制度；協(xié)調(diào)行政領導班子

內(nèi)部關系的制度。

第五章溝通與協(xié)調(diào)

第一節(jié)溝通

一、溝通的含義

溝通的幾種典型定義。公共組織溝通是指公共組織系統(tǒng)與外

界環(huán)境之間，公共組織系統(tǒng)內(nèi)部各個部門之間、層次之間、人員

之間憑借一定的媒介和通道傳遞思想、觀點、情感，交流信息，

以期達到相互了解、支持與合作，謀取公共組織系統(tǒng)和諧有序運

轉(zhuǎn)的一種管理行為或過程。

溝通定義包含的四層含義1、實質(zhì)上就是與公共組織有關的

信息的傳遞和處理過程。包括輸入、分類、篩選、儲存、使用、

輸出、反饋等環(huán)節(jié)。2、公共管理通常把公共組織看作是一個系

統(tǒng)，而信息溝通則是這個系統(tǒng)的“神經(jīng)”。3、公共組織要達到

的目的是統(tǒng)一思想。4、公共組織溝通過程中包含有溝通信息的

發(fā)送者、接收者、傳送的信息、傳送渠道和傳送的情景五要素。

二、信息與溝通

信息處理的四個基本環(huán)節(jié)（信息收集、加工、傳遞、儲存）。

孔茨列舉的信息溝通中的障礙與斷裂的因素。（缺乏計劃，未澄

清的假設，詞義曲解，表達不清的信息，傳遞中的損失和遺忘，

不善于聆聽及過早的評價，非個人的信息溝通、猜疑、威脅和恐

懼，缺乏適應變化的充裕時間，信息超負荷以及選擇性認識）。

信息失真四個方面的原因（信息溝通中的噪聲、信息溝通中情境

的轉(zhuǎn)變、情感因素的缺失、反饋）。

三、溝通機制

公共組織溝通機制劃分為剛性機制和柔性機制。

剛性機制的含義及完善剛性機制的建議；柔性機制的含義及

其包含的語言約束機制和心理約束機制。

四、溝通類型與模式

正式溝通和非正式溝通。正式溝通的含義、特點；下行、上

行、平行三種溝通方式。非正式溝通的含義、特點；積極作用和

消極作用。

公共組織的三種溝通模式：聚聯(lián)式、單聯(lián)式、互聯(lián)式。

第二節(jié)協(xié)調(diào)

一、協(xié)調(diào)的含義

協(xié)調(diào)是公共組織為了順利地實現(xiàn)決策目標，而謀求自身統(tǒng)一

和諧，謀求自身各相關要素匹配調(diào)劑、協(xié)作分工的一種行為方式。

協(xié)調(diào)是經(jīng)常性的組織行為；藝術(shù)性的組織行為；公關性的組織行

為。

二、協(xié)調(diào)類型

協(xié)調(diào)可劃分為不同的類型。對事的協(xié)調(diào)與對人的協(xié)調(diào)；內(nèi)部

協(xié)調(diào)與外部協(xié)調(diào)；認識性協(xié)調(diào)與利益性協(xié)調(diào)；促進式協(xié)調(diào)與糾偏

式協(xié)調(diào)；合作式協(xié)調(diào)與應變式協(xié)調(diào)；會議協(xié)調(diào)與非會議協(xié)調(diào)。

三、協(xié)調(diào)方式

有多種方式。主體合流法；中間數(shù)法；冷處理與熱處理法；

當面表態(tài)法；談心法；跟蹤處理法。

四、協(xié)調(diào)中的若干關系

事后與事前的關系；一般與個別的關系；平衡與創(chuàng)新的關系；

妥協(xié)與原則的關系；協(xié)商與命令的關系。

第六章公共組織的人力資源管理

第一節(jié)公共組織人力資源管理概述

一、公共組織人力資源管理的相關概念

人事（指在用人以治事的過程中有關人與人、人與組織、人

與事之間的相互關系）與人事行政的含義。人事行政是以政府公

務員作為主要對象的一系列管理法規(guī)、制度、政策、措施的總和,

是政府機關對其工作人員依法實施管理的一系列活動。

人事行政作用的具體表現(xiàn)（是保證通知階級意志的以貫徹和實

現(xiàn)，并鞏固國家政權(quán)；保證行政管理的運行、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)

定；對公務員實施有效管理其積極性、創(chuàng)造性并發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和選

拔人才）。

二、公共組織人力資源管理的興起

人力資源管理的變革。人力資源管理與傳統(tǒng)的人事管理有著

本質(zhì)區(qū)別，主要表現(xiàn)在四個方面。

公共組織人力資源管理的基本特征。

三、公共組織人力資源管理的過程

這一過程由以下活動環(huán)節(jié)或職能所組成：公共組織的人力資

源規(guī)劃；公共組織的公共工作職位和職責的分配；公共組織人力

資源的獲??；公共組織人力資源的績效評估和報酬管理；公共組

織人力資源的開發(fā)；公共組織人力資源的流動和流出管理；公共

組織人力資源管理中的雇員關系。

四、我國公共組織人事管理模式的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的政府人事管理模式的局限性（“國家干部”概念模糊,

缺乏科學分類，管理權(quán)限過分集中；管理方式陳舊單一，缺乏針

對性內(nèi)和有效性，管理制度不健全，不利于各類優(yōu)秀人才的多樣

化發(fā)展）。人力資源管理模式在我國政府管理中的應用與推廣及

其現(xiàn)實意義。

第二節(jié)公共組織的人力資源開發(fā)

一、公共組織人力資源的性質(zhì)

公共組織人力資源有一般人力資源所具備的基本性質(zhì)，也有

其特殊性質(zhì)。

基本性質(zhì)（生物性、生成過程的時代性和時間性、能動性、

使用過程的時效性、內(nèi)在的知識性、開發(fā)具有連續(xù)性、人的高增

值性、閑置過程的消耗性、可再生性）與特殊性質(zhì)（具有較強的

法律觀念，較高的政治品質(zhì)、政策理論水平、職業(yè)道德覺悟。具

有從事公共服務的熱情以及公平、公正、公開的工作準則，工作

態(tài)度和工作作風）的內(nèi)容。

二、公共組織人力資源開發(fā)的含義

公共組織人力資源開發(fā)是指公共組織人力資源的預測與規(guī)

劃、教育與培訓、選拔與使用、配置與管理等一系列活動，目的

是提高公共組織人力資源的素質(zhì)和能力，使他們在行使國家行政

權(quán)力、管理公共事務和促進經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

公共組織人力資源開發(fā)的特點（戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、社會性、前瞻

性、動態(tài)性）。

三、公共組織人力資源開發(fā)的主要內(nèi)容

預測與規(guī)劃；教育與培訓；選拔與使用；配置與管理。

四、我國公共組織人力資源開發(fā)

公共組織人力資源開發(fā)的新觀念。我國公共組織人力資源開

發(fā)的任務。加快我國公共組織人力資源開發(fā)的措施，共指出八條

措

第三節(jié)公務員制度

一、西方文官制度的形成與特點

西方文官制度是西方各國為文官的分類、考試、錄用、考核、

獎懲、待遇、培訓、晉升、調(diào)動、解職、退休、保障等作出系統(tǒng)

規(guī)定的規(guī)章制度和體制，目的在于選賢任能，提高行政效率及維

持政府行政行為的連續(xù)性。

西方文官制度的共同特征。

二、我國公務員制度的形成和發(fā)展

我國公務員制度的建立經(jīng)歷三個階段：理論準備階段

1985?1989；試點實驗階段19891993；全面實施階段。

《中華人民共和國公務員法》共18章107條，對我國公務

員制度有較大發(fā)展與突破。

我國公務員制度與西方文官制度的區(qū)別。

三、我國公務員制度的基本內(nèi)容

我國公務員制度由公務員總法則和與之配套的各種單項法

規(guī)所構(gòu)成。總法規(guī)就是《中華人民共和國公務員法》，共18章

107條。

18章的基本內(nèi)容。

四、我國公務員制度的完善

營造良好的社會生態(tài)環(huán)境；健全法制，建立機制，改進管理,

加強監(jiān)督；建設一支高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理干部隊伍。

第七章公共管理的法律基礎

第一節(jié)公共管理與法律

一、公共管理的法律邏輯

公共管理的法律途徑將公共行政視為法律在具體環(huán)境中的

應用和實施，為公共行政賦予了法治和裁決的主題。

法律途徑的核心價值（首先“正當法律程序”這一價值意味

著基本的公平性，被認為是保護個人免于遭受政府惡意的、武斷

地、錯誤的或反復無常的違憲，剝奪生命、財產(chǎn)與自由權(quán)利的必

要程序；其次，個人應享有的實質(zhì)權(quán)利和法律的平等保護；在次,

維護社會公平，主要體現(xiàn)在授權(quán)法官對那些其憲法或法律的權(quán)利

遭受行政官員侵害的人進行救濟。）和內(nèi)容（1、強調(diào)憲法層面

的公正秩序權(quán)利和平等價值2、把公共組織視為一種能夠通過公

正的程序來解決爭端的結(jié)構(gòu)形式3、注重建立明確的公共管理行

為準則和監(jiān)督機制4、把公共管理的對象看作完整和獨立的個體,

關心個人憲法權(quán)利和法律權(quán)利的保障5、重視公共管理結(jié)果的合

理性，不僅要求公共管理行為的主體和程序合法，還要求有利于

保護公共管理相對人的合法權(quán)益和提高行政效率）。

二、公共管理與憲法、行政法、組織法

憲法的作用及其與公共管理的關系。

行政法與公共管理的關系：無法律即無行政；行政國家與行

政法；行政法治與行政法。

行政組織法是規(guī)范行政組織、控制行政組織的法律。國內(nèi)外

行政組織立法（內(nèi)容包括行政德基本組織制度；行政權(quán)的設置和

分配；中央行政組織的設置；地方行政組織的設置；其他行政組

織法律等）。

三、公共管理與私法

公法與私法。私法是以抑制和解決社會成員相互沖突為己任

的規(guī)則，即社會生活的正當行為規(guī)則。

公共管理的變革擴大了私法的作用空間（1、將公共職能委

托給私人部門2、日益傾向于以市場約束方式代替命令、控制規(guī)

則3、市場結(jié)構(gòu)模式4、協(xié)商立法），私法對于公共管理的意義

（1、把平等對立、談判協(xié)商、等價有償、恢復補償?shù)人椒ㄊ侄?/p>

引入屬于公法調(diào)整范疇的公共管理領域中）。

第七章公共管理的法律基礎

第一節(jié)公共管理與法律

一、公共管理的法律邏輯

公共管理的法律途徑將公共行政視為法律在具體環(huán)境中的

應用和實施，為公共行政賦予了法治和裁決的主題。

法律途徑的核心價值（首先“正當法律程序”這一價值意味

著基本的公平性，被認為是保護個人免于遭受政府惡意的、武斷

地、錯誤的或反復無常的違憲，剝奪生命、財產(chǎn)與自由權(quán)利的必

要程序；其次，個人應享有的實質(zhì)權(quán)利和法律的平等保護；在次,

維護社會公平，主要體現(xiàn)在授權(quán)法官對那些其憲法或法律的權(quán)利

遭受行政官員侵害的人進行救濟。）和內(nèi)容（1、強調(diào)憲法層面

的公正秩序權(quán)利和平等價值2、把公共組織視為一種能夠通過公

正的程序來解決爭端的結(jié)構(gòu)形式3、注重建立明確的公共管理行

為準則和監(jiān)督機制4、把公共管理的對象看作完整和獨立的個體,

關心個人憲法權(quán)利和法律權(quán)利的保障5、重視公共管理結(jié)果的合

理性，不僅要求公共管理行為的主體和程序合法，還要求有利于

保護公共管理相對人的合法權(quán)益和提高行政效率）。

二、公共管理與憲法、行政法、組織法

憲法的作用及其與公共管理的關系。

行政法與公共管理的關系：無法律即無行政；行政國家與行

政法；行政法治與行政法。

行政組織法是規(guī)范行政組織、控制行政組織的法律。國內(nèi)外

行政組織立法（內(nèi)容包括行政德基本組織制度；行政權(quán)的設置和

分配；中央行政組織的設置；地方行政組織的設置；其他行政組

織法律等）。

三、公共管理與私法

公法與私法。私法是以抑制和解決社會成員相互沖突為己任

的規(guī)則，即社會生活的正當行為規(guī)則。

公共管理的變革擴大了私法的作用空間（1、將公共職能委

托給私人部門2、日益傾向于以市場約束方式代替命令、控制規(guī)

則3、市場結(jié)構(gòu)模式4、協(xié)商立法），私法對于公共管理的意義

（1、把平等對立、談判協(xié)商、等價有償、恢復補償?shù)人椒ㄊ侄?/p>

引入屬于公法調(diào)整范疇的公共管理領域中）。

第二節(jié)行政立法、執(zhí)法和司法

一、行政立法

行政立法的含義。行政立法是指特定的行政機關根據(jù)法定權(quán)

限并按法定程序制定和發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。行政立

法的特征（1、主體是行政機關2、必須嚴格限定在法定的權(quán)限

范圍內(nèi)3、對象具有普遍性4、行為具有不可訴性）、種類（授

權(quán)立法和特別授權(quán)立法）、原則（依法立法；程序和民主；實事

求是；加強管理與增進權(quán)益相協(xié)調(diào)）、監(jiān)督（權(quán)力機關；行政主

體本身；司法機關）。

二、行政執(zhí)法

行政執(zhí)法的含義。行政執(zhí)法是行政主體在行政管理過程中執(zhí)

行法律、法規(guī)活動的統(tǒng)稱。行政執(zhí)法的特征（系統(tǒng)性、職權(quán)性、

應時性、外部性）、原則（合法性、合理性、平等、責任、公開）、

方式及變革。行政執(zhí)法責任制的主要內(nèi)容（界定行政執(zhí)法職責、

規(guī)范行政執(zhí)法程序、健全行政執(zhí)法評議考核機制、追究行政執(zhí)法

責任）。

三、行政司法

行政司法的含義。行政司法是指行政機關根據(jù)法律的授權(quán)，

按照準司法程序?qū)徖砗筒锰幱嘘P爭議或糾紛，已影響當事人之間

的權(quán)利、義務關系，從而具有相應法律效力的特殊具體行政行為。

行政司法的特征（享有行政司法權(quán)的主體、對已經(jīng)發(fā)生的行政爭

議、對象是一定范圍的爭議、程序、行政行為）、主要內(nèi)容（復

議制度、聽證、裁決）、原則（合法性；公平、公正；效率；程

序適度；司法終局）。

第三節(jié)我國行政管理的法制化

一、行政管理法制化的目標

法治政府的必要性。（法治國家的基本要求、市場運行經(jīng)濟

的基石、實現(xiàn)公共利益的保障）法治政府是具有“法律性”的法

律意義上的政府，是嚴格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職

責，接受監(jiān)督的政府。法治政府含義的六個方面（應當符合合法

行政德要求，遵循法律保留原則；合理行政德要求，遵循比例原

則；程序正當?shù)囊?，遵循正當程序；高效便民的要求；誠實守

信的要求，保護行政相對方的信賴利益；權(quán)責統(tǒng)一的要求）。

我國實現(xiàn)建設法治政府的目標（體制、行政主體、法律制度、實

施和行政決策、權(quán)力監(jiān)督和糾紛化解）。

二、行政管理法制化的主要內(nèi)容

行政法治意識的培養(yǎng)（法律至上意識、服務、責任）；行政

管理組織的法制化；行政管理職權(quán)的法制化；行政管理程序（管

理、組織、訴訟）的法制化。四個方面的具體內(nèi)容。

三、我國行政管理法制化的發(fā)展進程

真正意義上的法治進程實際上發(fā)端于20世紀90年代初期。

建設法治政府、責任政府《行政訴訟法》《國家賠償法》、有限

政府《行政處罰法》《行政許可法》、廉潔政府《行政監(jiān)察法》

《公務員法》、高效政府（改革行政方式，引入私法機制）、服

務政府（確立信賴保護原則和以人為本）的一系列法律制度和法

律文件。

第八章公共財政管理

第一節(jié)公共財政管理概述

一、公共財政的內(nèi)涵與特征

公共財政的含義。它是國家財政的一種具體存在形態(tài)，是指

僅為市場經(jīng)濟提供公共服務的政府分配行為，即與市場經(jīng)濟相適

應的財政類型。公共財政的基本特征（1、以彌補市場失靈為行

為準則2、為市場經(jīng)濟提供一視同仁的服務3、非市場盈利性4、

法治性）。

二、公共財政管理的內(nèi)容

公共財政管理的定義。它是公共部門為保證公共財政職能的

履行，而對財政收支所進行的決策、管理、監(jiān)督等活動的總和。

這一定義包含的五個方面的內(nèi)容（1、主體事公共部門2、貫穿

包括計劃資源取得、分配、監(jiān)督等環(huán)節(jié)在內(nèi)的全過程3、是一項

技術(shù)性活動4、技術(shù)室多元的，各學科領域發(fā)展起來的管理、分

析技術(shù)都有可能在公共財政管理中得到應用5、目的是為了保證

公共財政的基本職能得到最大限度的履行）。

公共財政管理的總體目標（效率、公平和穩(wěn)定）和地位。

第二節(jié)公共預算管理

一、公共預算的含義

公共預算是指政府在每一財政年度經(jīng)立法程序批準的全部

公共收支計劃，是存在于市場經(jīng)濟中并且與公共財政相適應的國

家預算類型。公共預算的特點（計劃、透明、全面、法律權(quán)威、

政治程序）與分類（政府級別：中央和地方；編制形式：單式和

復式；作用時間：年度和中長期；收支管理范圍：總的和單位）。

二、公共預算管理的基本模式

五種基本模式。分項排列預算模式；規(guī)劃一計劃一預算模式;

目標管理預算模式；零基預算模式；績效預算模式。

三、公共預算的過程

編制、執(zhí)行和決算三個階段。

預算編制的原則（公開、完整、可靠、年度、法律）、依據(jù)

（國家的法律法規(guī)和方針政策、上一年度預算的執(zhí)行情況、計劃

年度國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃的主要指標、公共預算管理體制所

規(guī)定的管理權(quán)限和收支范圍）、程序（草案編制、匯總、行政首

長審批、權(quán)力機關審議、通過）；預算執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)（收入執(zhí)

行、支出資金撥付、預算調(diào)整）和任務（確保預算完成、及時對

劃撥加強監(jiān)督，提高效益、收支平衡、加強管理）；決算包括的

四個階段（準備、編制、審查、批準）。

第三節(jié)公共收入管理

一、稅收管理

稅收的含義。稅收是國家為了實現(xiàn)其職能，憑借政治權(quán)力，

依照法律預先規(guī)定的標準，向經(jīng)濟單位、組織或個人強制、無償

地取得公共收入的一種方式。稅收的特征（強制、無償、固定）。

稅收管理的要素：課稅對象與稅率；稅負轉(zhuǎn)嫁與稅收歸宿；稅收

種類。稅收管理的核心（公平征稅和稅收效率）。

二、政府收費管理

政府收費的含義。它是指政府提供特殊服務或規(guī)制某些經(jīng)濟

行為而向相關主體收取的費用。政府收費的特點（直接有償性、

排他性、非規(guī)范性）、形式（使用者費、規(guī)費）。

政府收費管理中的關鍵問題（確定課稅還是收費、如何有效收費、

合理確定收費水平、防止亂收費）。

三、公債管理

公債是指政府為履行職能而憑借其信用舉借的債務，是公共

收入的又一重要形式。公債的三層含義（國家信用的主要形式，

有借有還；特殊形式，不列入預算；經(jīng)濟杠桿）及特點（自愿、

有償、靈活）、種類（國內(nèi)公債和國外公債；中央公債和地方公

債；短期、中期和長期公債；自由流通和非自由流通）。

公債的作用（增強政府宏觀經(jīng)濟管理能力、彌補赤字、為一定時

期內(nèi)的特定公共投資項目籌集資金）和管理過程（公債設計、發(fā)

行、流通、償還）。

第四節(jié)公共支出管理

一、購買性支出管理

公共支出分為購買性支出與轉(zhuǎn)移性支出。購買性支出的含義

（政府直接進入市場購買商品或勞務的公共支出）及包括的內(nèi)容

（經(jīng)濟建設、科教文衛(wèi)、行政管理和國防）。

二、政府采購管理

政府采購也稱公共采購，是指政府機構(gòu)出于履行職責需要，

以購買、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程和服務的活動。

政府采購的特點（資金的公共性、目標的非市場盈利性、行為的

規(guī)范性、主體的特定性、活動的政策性、范圍廣，規(guī)模大，影響

力大）、原則（競爭、公開、透明、運用商業(yè)標準）、模式（分

散采購和集中采購）。

三、轉(zhuǎn)移性支出管理

轉(zhuǎn)移性支出管理分為社會保障支出管理、財政補貼管理和其

他轉(zhuǎn)移性支出管理。

社會保障支出的特點（動態(tài)性、剛性、適度性）、類別（社

會保險、社會救助、社會優(yōu)撫、社會福利）；財政補貼的方式（價

格補貼、企業(yè)虧損補貼、財政貼息、稅式支出、其它：行政事業(yè)

費支出項目中）；其他轉(zhuǎn)移性支出管理的項目（外援和債務）。

第五節(jié)轉(zhuǎn)型期我國公共財政管理的完善

一、我國財政管理體制的沿革

我國財政管理體制發(fā)展變革的三個階段（1950~1979：計劃

型財政管理。1980^1998：計劃?公共財政過渡。1999~明確公共

財政。）

二、我國公共財政管理體制存在的問題

尚未得到全社會足夠重視，法律制度不健全等。

三、轉(zhuǎn)型期我國公共財政管理的完善

完善公共預算管理；加強公共收入管理；改革現(xiàn)行公共支出

管理制度；加強對公共財政管理的審計監(jiān)督；健全公共財政管理

法律制度；注重信息技術(shù)在公共財政管理中的運用。

第九章公共組織的文化與倫理

第一節(jié)組織文化概述

一、組織文化的含義

組織文化是組織內(nèi)部的一種共享價值觀體系，是特定價值、

信念、情感、態(tài)度和道德規(guī)范的總和，它在很大程度上決定了組

織成員的行為。組織文化的四個基本特征（1、是組織成員共同

認知系統(tǒng)2、組織成員都認可的習慣性行為方式3、隱含在價值

觀背后的基本假設系統(tǒng)4、組織人員的心理契約。）

二、組織文化的類型與結(jié)構(gòu)

強文化和弱文化。組織文化的層次。

三、行政文化的構(gòu)成

行政文化的關系構(gòu)成；行政文化的發(fā)生性構(gòu)成；行政文化的

其他構(gòu)成。

四、組織文化的功能

組織文化的一般功能：導向功能、凝聚功能、激勵功能、約

束規(guī)范功能、輻射功能。行政文化的特殊功能：對內(nèi)（行政組織

形式、行政觀念、行政風氣）向性行政的作用；對外（廉潔高效

的保障、高效行政的條件、民主行政的前提）向性行政的作用。

第二節(jié)公共管理倫理

一、公共管理倫理的含義、

公共管理倫理是以“責、權(quán)、利”的統(tǒng)一為基礎，以協(xié)調(diào)個

人、組織與社會的關系為核心的公共管理行為準則和規(guī)范系統(tǒng)。

公共管理倫理與個人倫理的不同。（主體不同；影響；結(jié)束方式,

依靠力量；評價標準）

庫珀提出的倫理思考的方式?！缎姓惱韺W：實現(xiàn)行政責任

途徑》四個層次：情感表達、道德規(guī)則、倫理分析、后倫理。

二、公共管理倫理的類型

體制倫理、政策倫理、公務員職業(yè)倫理三種類型。三種類型

構(gòu)成行政倫理的有機統(tǒng)一體。（體制和政策是由人制定的，人歸

根到底是受制于體制和政策的，因此行政系統(tǒng)中行政人員和系統(tǒng)

的關系如同“樂手”和“樂隊”的關系。

三、公共責任

公共責任是公共管理倫理的具體化。公共責任的客觀責任和

主觀責任。公共責任的三個特征（是一種義務、任務、是一種監(jiān)

督、控制和制裁行為）。

四、公共責任的自律與他律

內(nèi)部控制即自律；外部控制即他律。國家公務員必須履行的

義務。

第三節(jié)公共管理倫理建設

一、公共管理倫理的選擇取向

公共管理倫理的選擇原則一一公正。交換公正；分配公正；

程序公正與規(guī)劃公正。行政責任沖突最常見的三種形式：權(quán)力沖

突、角色沖突、利益沖突。

公共管理價值取向的新發(fā)展。

二、公共管理倫理建設的途徑

加強行政倫理教育；強調(diào)行政倫理立法；發(fā)展公民社會對行

政活動的干預和監(jiān)督。

三、合理有效的行政倫理體系的形成

行政倫理的制度規(guī)范與行政倫理的理想信念的協(xié)調(diào)互補；確

定行政倫理的最低要求和行政倫理的理想追求；把行政倫理作為

公務員任職升降、獎懲的必要條件。

第十章政府工具

第一節(jié)政府工具概述

一、政府工具的含義

政府工具代表性的定義（達成政策目標的手段）。薩拉蒙指

出的政府工具的特征。（供瞻性、規(guī)定行動的結(jié)構(gòu)、集體行動）

二、政府工具的分類

關于政府工具分類的不同觀點。政府工具基本上可分為市場

化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段三類。

三、政府工具的意義

理論意義和實踐意義。

第二節(jié)傳統(tǒng)的行政方法

一、行政手段

行政手段的含義。行政手段是指政府憑借政權(quán)力量，依靠從

上倒下的行政組織制定、頒布、運用政策、指令、計劃的方法，

來實現(xiàn)國家對行政工作的領導、組織和管理的目的。行政手段的

特點。（權(quán)威、強制、垂直、具體、非經(jīng)有利益、封閉）

四種具體行政手段。（行政命令、引導、信息、咨詢服務）

二、法律手段

法律手段的含義。法律手段是指國家行政機關在行政管理領

域內(nèi)，依照法定職權(quán)和程序，把國家法律、法規(guī)實施到具體的行

政活動，已達到有效而合理的管理目的。法律手段的特點。（權(quán)

威、強制、規(guī)范、穩(wěn)定）

法律手段的四種類型。（行政決定、行政檢察、行政強制執(zhí)行、

行政處置）

三、經(jīng)濟手段

經(jīng)濟手段的含義。經(jīng)濟手段是行政主體依據(jù)客觀經(jīng)濟規(guī)律，

運用價格、信貸、利率、稅收、工資、獎懲等經(jīng)濟杠桿和方式，

通過調(diào)整經(jīng)濟利益關系而實施管理的方法。經(jīng)濟手段的特點。（利

益、間接、多樣）

四、思想教育手段

思想教育手段的含義與特點（潛在、長期、內(nèi)在穩(wěn)定、主動

超前）。行為激勵方法；參與管理方法；行政責任方法（機關責

任和崗位責任）。

第三節(jié)當代政府治理的新工具

一、市場化工具

民營化；用者付費；合同外包；特許經(jīng)營；憑單制；分散決

策；放松管制；產(chǎn)權(quán)交易；內(nèi)部市場。

二、工商管理技術(shù)

全面質(zhì)量管理（TOM）；目標管理（MBO）；績效管理；戰(zhàn)略

管理；顧客服務；標桿管理；流程再造。

三、社會化手段

社區(qū)治理；志愿者服務；公眾參與及聽證會。

第十一章公共組織的變革與發(fā)展

第一節(jié)組織變革與發(fā)展理論

一、組織變革

組織的生命周期（產(chǎn)生、成熟、衰敗、消亡）。組織變革的

含義。組織變革是組織從一種狀態(tài)轉(zhuǎn)變到另一種狀態(tài)，以增進其

效能的自然轉(zhuǎn)變過程。組織變革的策略（價值、理性、教育、心

理、經(jīng)濟、政治、權(quán)威）、類型（漸進式和革命式）。

二、組織發(fā)展

組織發(fā)展的含義（指通過隊組織存在問題的系統(tǒng)分析，運用

一套應用行為科學的理論和技術(shù)來改善人際關系或個人組織關

系，提高組織運作能力，培養(yǎng)新型組織文化的一種有計劃地組織

自我更新的活動）及本質(zhì)特征（1、以行為科學知識我基礎的一

種變革方式。2、強調(diào)計劃性變革的一種歷程3、改革的層面主

要有人際關系、技術(shù)及制度三個方面。4、目的在于提高組織的

適應力及生產(chǎn)力，使組織持續(xù)發(fā)展。）組織發(fā)展的歷程（問題認

知、搜集資料、診斷問題、資料回饋、干預技術(shù)、建立成員認同、

采取行動、評估）。組織發(fā)展的干預技術(shù)。成功的組織轉(zhuǎn)型的支

持因素

第二節(jié)全球公共部門改革浪潮

一、西方發(fā)達國家的公共部門改革

英國公共部門改革（雷納評審、財政改革會議、《下一步》

報告、《公民憲章》白皮書、《為質(zhì)量而競爭》白皮書、服務第

一和更好政府）；美國公共部門改革（里根政府改革、重朔政府

運動、總統(tǒng)管理議程）；新西蘭和澳大利亞的公共部門改革；歐

洲大陸國家的公共部門改革。

二、公共部門改革的全球化浪潮

原蘇聯(lián)東歐國家的公共部門改革；新興工業(yè)化國家的公共部

門改革；發(fā)展中國家的公共部門改革（民營化改革、放松規(guī)制、

分權(quán)化、公務員制度、反腐敗體制）。

三、全球公共部門改革的主要內(nèi)容

政府職能的優(yōu)化；公共服務的市場化、社會化；分權(quán)；引入

現(xiàn)代化管理技術(shù)；人力資源管理改革；強化改革的法律保障。

第三節(jié)我國的政府改革與發(fā)展

一、改革開放以來行政管理體制改革的簡要回顧

1982年改革：經(jīng)濟體制改革和對外開放；1988年改革：轉(zhuǎn)

變政府職能；1993年改革：行政管理體制；1998—1999年改革:

《國務院機構(gòu)改革方案》行政審批制度；2003年以來的改革：

經(jīng)濟調(diào)節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理，公共服務

二、改革開放以來行政管理體制改革的

成就（1、管理理念不斷優(yōu)化，能夠根據(jù)國家社會經(jīng)濟形勢

加以改進2、機構(gòu)和人員膨脹勢頭得到了有效的抑制，機構(gòu)逐步

精簡并加以重構(gòu)3、政府職能轉(zhuǎn)變邁開實質(zhì)性步伐，政府管理體

制和運行方式創(chuàng)新力度加大4、管理方式日益完善，審批制度、

電子政務和民主決策等方式為各級政府接受5、干部素質(zhì)發(fā)生變

化，行政能力得到提高，依法治國和法治行政觀念開始深入人

心）；

經(jīng)驗（1、堅持以適應社會主義市場經(jīng)濟體制為改革目標，

把轉(zhuǎn)變政府職能作為機構(gòu)改革的關鍵2、堅持精簡、統(tǒng)一、效能

的原則，把精兵簡政和優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)作為機構(gòu)改革的重要任務。

3、堅持積極穩(wěn)妥的方針，即審時度勢，把握時機，堅定不移地

邁進改革步伐，又充分考慮各方面可承受的程度，審慎地推進改

革。4、機構(gòu)改革與干部人事制度改革相結(jié)合，制定配套的政治

措施，妥善安排分流人員，優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)。5、堅持統(tǒng)一領

導，分級負責，分布實施，從實際出發(fā)，因地制宜地進行改革）；

教訓1（政府管制仍然較多，市場機制作用沒有得到充分發(fā)揮,

政府管理方式及手段單一，落后，政府對經(jīng)濟領域的干預仍然較

多，政府職能“越位”“錯位”“缺位”現(xiàn)象仍然存在；政府內(nèi)

部決策職能與執(zhí)行職能不明確，致使一些部門忙于具體事務，疏

于政策，重審批，輕監(jiān)管，既當裁判員又當運動員，缺乏有效的

制約機制，地方或部門利益觀念強，公共意識和公共責任感不

強）。

三、當前行政管理體制改革的方向和內(nèi)容

加快建設服務政府；責任政府；法治政府。加快政府職能轉(zhuǎn)

變；推進政府機構(gòu)改革；健全科學民主決策機制；完善政府管理

法制體系；改進行政管理方式

管理學基礎知識點復習

1.管理的職能

管理職能是指管理的職責與功能，它是管理主體對管理客體施加影響的方式和具

體表現(xiàn)，是企業(yè)管理工作的基本內(nèi)容和作用功效的概括反映，是聯(lián)結(jié)管理要素的

動態(tài)機制，是設計管理者職務和管理機構(gòu)功能的依據(jù)。現(xiàn)代管理應該包括決策、

組織、領導、控制、創(chuàng)新、戰(zhàn)略、市場、生產(chǎn)、質(zhì)量和人事等方面，這里我們將

重點論述計劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)這五項基本管理職能。

2.管理思想的發(fā)展階段

管理思想的發(fā)展大致可以分為傳統(tǒng)經(jīng)驗管理、科學管理、古典組織管理、人際關

系學說和現(xiàn)代管理五個階段。

3.企業(yè)內(nèi)外環(huán)境的主要因素

答：管理環(huán)境是指影響組織生存與發(fā)展的各種內(nèi)、外因素的結(jié)合。通常，就企業(yè)

而言，構(gòu)成企業(yè)環(huán)境的因素可以分為兩大類：一類是企業(yè)不可控的因素，構(gòu)成企

業(yè)外部環(huán)境；一類是企業(yè)可控的因素，構(gòu)成內(nèi)部環(huán)境，亦稱企業(yè)內(nèi)部條件。

外環(huán)境：

1.宏觀環(huán)境因素

（1）政治環(huán)境

政治環(huán)境是指一國的政治形勢，它涉及社會制度、政治結(jié)構(gòu)、黨派關系、政

府的政策傾向和人民群眾的政治傾向等。政治環(huán)境因素主要包括：①國家的政治

路線。②經(jīng)濟體制。③科技、教育體制。④政府的行政性行為，包括政府制定的

產(chǎn)業(yè)政策、對某些行業(yè)的直接管理和政府預算等。

（2）、經(jīng)濟環(huán)境

宏觀經(jīng)濟環(huán)境因素主要包括：①國民經(jīng)濟增長速度。②經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。③市場利

率。④匯率水平。⑤通貨膨脹率等。

（3）、技術(shù)環(huán)境

技術(shù)環(huán)境是指與企業(yè)所屬行業(yè)有關的科學技術(shù)狀況及其發(fā)展趨勢。

（4）、社會文化環(huán)境

它包括一國或地區(qū)的語言、文字、教育水平、宗教信仰、社會價值觀念以及

由此引起的社會成員的行為態(tài)度，如消費習慣、工作態(tài)度和人口數(shù)量及結(jié)構(gòu)的變

化等方面。

（5）、法律環(huán)境

法律環(huán)境因素主要是指會對企業(yè)各種行為產(chǎn)生約束和影響的各種法律法規(guī)。

2.經(jīng)營環(huán)境因素

企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境是指影響企業(yè)經(jīng)營領域的行業(yè)環(huán)境因素和市場環(huán)境因素。行

業(yè)環(huán)境因素主要有行業(yè)概況和行業(yè)競爭結(jié)構(gòu)，行業(yè)概況包括行業(yè)的銷售增長率、

行業(yè)的生產(chǎn)能力、所需資源的可得性、相關技術(shù)的變化和社會制約條件等；行業(yè)

競爭結(jié)構(gòu)則主要由競爭者、供應者、顧客、替代品和潛在進入者五種力量決定。

市場環(huán)境因素主要是指各種影響企業(yè)的產(chǎn)品或服務需求的因素。

內(nèi)環(huán)境：

（三）企業(yè)內(nèi)部條件要素

資源要素、管理要素，、能力要素

資源要素包括人財物力資源、技術(shù)資源、市場資源和環(huán)境資源等；

管理資源包括計劃、組織、控制、人事與激勵和企業(yè)文化等；

能力要素包括供應能力、生產(chǎn)能力、營銷能力和科研開發(fā)能力等。

（四）組織文化

分為三個層次：物質(zhì)文化層次，制度文化層次，精神文化層次。

組織文化的內(nèi)容主要包括以下諸方面：（1）價值觀念。（2）組織哲學。（3）

組織精神（4）組織道德。（5）組織目標。（6）組織風尚。（7）組織制度。

組織文化具有重要的功能：自控功能、協(xié)調(diào)功能、激勵功能、凝聚功能、輻射功

能：

4.預測的方法

（一）定性預測方法：專家意見法（德爾菲法）、集合意見法、頭腦風暴法

（二）定量預測方法：時間序列法、因果分析法。

時間序列法又分移動平均法、指數(shù)平滑法、趁勢延伸法

5.目標管理：目標管理（Managementbyobjectives,MB0）是20世紀50

年代中期出現(xiàn)于美國，以泰勒的科學管理和行為科學理論（特別是其中的參與管

理）為基礎形成的一套管理制度。

目標管理就是指：組織的最高領導層根據(jù)組織面臨的形勢和社會需要，制定出一

定時期內(nèi)組織經(jīng)營活動所要達到的總目標，然后層層落實，要求下屬各部門主管

人員以至每一個員工根據(jù)上級制定的目標和保證措施，形成一個目標體系，并把

目標完成情況作為各部門或個人考核的依據(jù)。簡言之，目標管理就是讓組織的主

管人員和員工親自參加目標的制定，在工作中實行〃自我控制〃并努力完成工作目

標的一種管理制度或方法。

特點：1、目標管理是參與管理的一種形式。2、強調(diào)〃自我控制”。3、

促使下放權(quán)力。4、注重成果第一方針。

目標管理的基本過程：1、建立一套完整的目標體系。2、組織實施。3、檢查和

評價。

6.結(jié)合實際談談組織文化的建設

組織文化是影響或決定組織及其行為方式和行為傾向的價值觀念和行為準則的

總和。它包括價值觀，道德，習慣，制度，精神風貌等。而價值觀處于核心地位。

就組織文化的結(jié)構(gòu)層次，她可分為三個層次：物質(zhì)文化層次，制度文化層次，精

神文化層次。

組織文化根扎于社會文化大背景，它一旦形成具有相對穩(wěn)定性，因而對于組織文

化的建設應注意下列方面：

第一，明確指導思想。組織文化建設的目標，是要使組織成為一個理想、權(quán)

力、利益和命運的共同體，使員工真正成為組織的主人，從而最大限度地發(fā)揮其

主動性和創(chuàng)造性，增強組織活力，推動組織發(fā)展。組織文化的根本要求，是要在

大力提高員工整體素質(zhì)上下功夫，努力造就一支有理想、有道德、有文化、守紀

律的員工隊伍。

第二，確立價值觀念、決同的價值觀念是組織文化的核心。要建立一個組織

的組織文化。首先必須根據(jù)本組織的實際，歸納、提煉本組織的價值觀念。價值

觀念一經(jīng)確立，就應用本組織員工容易理解和接受的語言、方法、形式表達出來,

通過各種傳播手段不斷灌輸和強化，并真正落實到實際工作中，以此來帶動組織

文化建設的全面進行。

第三，形成獨特風格。組織文化應突出組織的個性，沒有個性，也就失去了

事物存在的基礎。組織文化不能千人一面、眾口一詞、空洞雷同，否則便不會有

生命力和感染力。不同組織有著不同的環(huán)境背景、不同的發(fā)展歷程、不同的生產(chǎn)

經(jīng)營方式和不同的人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)，這就要求每一個組織根據(jù)本組織的實際，構(gòu)建

具有本組織特色的組織文化，形成自己獨特的組織文化風格。

第四，領導表率。組織領導是組織文化的倡導者和塑造者，更是組織文化的

實施者。一方面，領導通過歸納提煉，將組織文化升華，并通過宣傳鼓動，使組

織文化在組織得以推廣和實施；另一方面，領導以自己的作風、行為在組織文化

建設過程中起著潛移默化、率先垂范的作用。實踐證明，要使組織的價值觀念和

行為規(guī)范真正成為組織員工的共同觀念和自覺行為，不是靠行政命令和強制性壓

力，很大程度上依賴于組織領導對貿(mào)工的感染力。因此，組織領導言傳身教、身

體力行，是組織文化建設中最關鍵的環(huán)節(jié)。

第五，英雄示范。在塑造優(yōu)秀組織文化的過程中，英雄起著引導作用、骨干

作用和示范作用。組織中的英雄是組織文化的生動體現(xiàn)，他們?yōu)槿w員工提供了

角色模式建立了行為標準。英雄往往成為一個組織文化的具體象征。在建設組織

文化過程中，要特別注意發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、宣傳組織自己的英雄人物。

第六，儀式強化。組織文化的生長需要通過各種具體的活動和一定的形式來

催化。其中組織的儀式起著重要地作用。儀式是價值觀的載體，使價值觀外在化。

如日本企業(yè)的〃朝禮”，我國某些商場早晨的“迎賓儀式”，都從某個方面展示了本

組織的文化。儀式是一種動態(tài)的文化，而且它有形、具體，具有很強的可操作性,

便于組織運作。儀式是組織運行的興奮點，特別是一些大的慶典儀式具有戲劇化

特征，可對組織文化起強化作用。

第七、注意網(wǎng)絡文化的影響。通過文化網(wǎng)絡不斷傳播和強化組織的信仰和價

值觀，以保持文化的生命力，并使之深深滲透到組織的各階層、各部門和員工的

內(nèi)心中去。

7.決策的步驟

答：決策是一個過程，過程有它的內(nèi)在規(guī)律性，并不只限于從幾個可行方案中選

擇一個方案，而應按照客觀過程的規(guī)律性劃分為幾個既相對獨立、又前后聯(lián)系的

階段進行決策?？茖W決策的一般步驟可分為：確定決策目標、準備決策方案、選

定決策方案和決策的實施追蹤。

（一）確定決策目標

目標的確定是制定決策的起點。目標選得正確，目標的內(nèi)容定得明確而具體,

是決策的首要條件，在確定決策目標的時候，要貫徹差距、緊迫和力及三原則。

為了保證目標確定的正確性，需經(jīng)過下列步驟：

1.要對組織環(huán)境進行調(diào)查、預測，并進行組織診斷，找出理想狀態(tài)與實際

狀態(tài)之間的差距；

2.找出差距問題的時間函數(shù)和空間連鎖幅度，確切地認識差距問題的類型;

3.根據(jù)現(xiàn)實的可能性對決策目標提出約束條件，并規(guī)定要達到的邊界，在

這個基礎上初步確定決策目標；

4.要組織專家進行可行性論證，再慎重地確定決策目標。

在確定決策目標程序中，需要注意兩個問題。一個是盡可能地使決策目標定

量化，并據(jù)此作為實施決策中的檢驗標準，例如時間指標、數(shù)量和質(zhì)量指標、消

費指標、技術(shù)指標等；另一個是決策目標既要注意有形的價值（含近期），也要

注意無形的價值（含遠期），不要單從有形的價值上來評估決策目標的總價值。

（二）準備決策方案

準備出兩個以上的備選方案，需要經(jīng)過以下步驟：

1.研究確定決策目標的組織環(huán)境，注意組織內(nèi)部條件利用；

2.備選方案擬訂者要充分應用個人經(jīng)驗、知識和創(chuàng)新精神；

3.運用系統(tǒng)觀點，對方案進行設計，使各種措施，縱橫連貫，形成均衡協(xié)

調(diào)的人工封閉系統(tǒng)，然后對備選方案進行可行性分析和評審。

（三）選擇決策方案

備選方案擬定以后，就要對方案進行評價、比較和選擇。需要經(jīng)過以下步驟:

1.要確定選擇決策方案的價值標準；

2.要組織專家內(nèi)外進行論證，還可采用經(jīng)驗判斷法、數(shù)學分析法、試驗法

等講行比較，找出差異?

3.對選擇的方案要進行修訂補充，使其更加完善。

（四）實施方案并進行追蹤決策

決策的實施和追蹤是決策全過程中不可缺少的程序，要運用跟蹤和反饋原

則。為了在實施中取得令人滿意的效果，需經(jīng)過以下幾個步驟：

1.使決策執(zhí)行者都了解決策的內(nèi)容、目的和意義；

2.要健全機構(gòu)、組織力量，不適應時要作相應調(diào)整；

3.要指揮行動、跟蹤變化，及時反饋，協(xié)調(diào)關系；

4.要注意總體效應，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓，做好追蹤決策，保存原決策優(yōu)點,

而舍棄其缺點。根據(jù)上述決策程序、步驟，不斷重復活動過程，形成決策動態(tài)過

程。

8.計量決策的方法

計量決策法是建立在數(shù)學公式計算基礎上的一種決策方法，是運用統(tǒng)計學、運籌

學、電子計算機等科學技術(shù)，把決策的變量（影響因素）與目標，用數(shù)學關系表

示出來，求出方案的損益值，然后選擇出滿意的方案。這種決策可以分為確定型、

風險型和不確定型三種。分別介紹如下。

（一）確定型決策方法

確定型決策是指選中的方案在執(zhí)行后有一個確定結(jié)果的決策?？煞譃閱渭冞x

優(yōu)法和模型選優(yōu)法兩類。

1.單純選優(yōu)法。是根據(jù)已掌握的每一個方案的每一確切結(jié)果，進行比較，

直接選擇最優(yōu)方案的方法。

2.量本利決策法，又稱盈虧平衡分析法。是根據(jù)對產(chǎn)銷量、成本、利潤三者綜

合關系分析，用來預測利潤、控制成本的一種分析方法，是決策的常用方法。

（二）不確定型決策方法

指選中的方案執(zhí)行后會有多種結(jié)果，但這些結(jié)果是沒有把握的。不確定型決

策主要方法有：

1.等概率決策法。既然各種各樣自然狀態(tài)出現(xiàn)的概率無法預測，不妨按出

現(xiàn)的概率機會相等計算求期望值，作出方案的抉擇。

2.悲觀（小中取大法）決策法。首先找出各個方案的最小收益值，然后選

擇最小收益值中最大的那個方案為最優(yōu)方案。

3.樂觀（大中取大法）決策法。

4.折衷決策法。小中取大法是從最悲觀的估計出發(fā)，大中取大法是從最樂

觀的估計出發(fā)。兩種方法都是受個人個性影響。有的專家提出一種折衷的方法，

要求決策者對未來發(fā)展作出判斷，選擇一個系數(shù)a作為主觀概率，叫作樂觀系

數(shù)。最后選擇期望值最高的。

5.最小后悔值決策法。某一種自然狀態(tài)發(fā)生時，即可明確哪個方案是最優(yōu)

的，其收益值是最大的。如果決策人當初并未采用這一方案而采取其它方案，這

時就會感到后悔，最大收益值與所采用的方案收益值之差，叫后悔值。決策者應

選擇最大后悔值中最小的那個方案為較優(yōu)方案。

（三）風險型決策法

指存在兩種以上的決策方案，而任何一種方案都有利有弊，有一定危險性的

決策。

9.集權(quán)與分權(quán)的關系

集權(quán)是指決策權(quán)在組織系統(tǒng)中較高層次的一定程度的集中；與此相對應，分權(quán)是

指決策權(quán)在組織系統(tǒng)中較低管理層次的程度上分散。

集權(quán)和分權(quán)主要是一個相對的概念。絕對的集權(quán)意味著組織中的全部權(quán)力集

中在一個主管手中，組織活動的所有決策均由主管作出，主管直接面對所有的實

施執(zhí)行者，沒有任何中間管理人員，沒有任何中層管理機構(gòu)。這個現(xiàn)代社會經(jīng)濟

組織中顯然是不可能的。而絕對的分權(quán)則意味著全部權(quán)力分散在各個管理部門，

甚至分散在各個執(zhí)行、操作者手中，沒有任何集中的權(quán)力，因此主管的職位顯然

是多余的，一個統(tǒng)一的組織也不復存在。

集權(quán)制的優(yōu)點主要是：（1）它具有對組織的絕對控制權(quán)，確保堅持既定政

策；（2）它方便管理，易于分辨每一職能的重點；（3）有可能在整個組織中擁

有通用的標準；（4）有可能雇傭一批十分稱職的職能型專家；（5）集權(quán)制所產(chǎn)

生的管理工作量使采用計算機進行管理成為合理的事，它降低了工資單處理、會

計和存貨控制等這些領域的成本。

集權(quán)制的缺點主要是：（1）控制可能會變?yōu)楠毑檬降?，而且缺乏靈活性，

降低組織的造就能力；（2）當員工們，特別是管理者無法自行斟酌決定而必須

按照僵硬的規(guī)定辦事時，可能導致挫折感；（3）可能采用一些官僚性控制手段,

從而導致表格和刻板程序的激增，降低組織的運行效率；（4）管理者可能不認

為自己是獨立的決策者而自視為接受命令的下級，從而降低組織成員的工作熱

情，使組織的發(fā)展失去基礎；（5）大規(guī)模組織的主管遠離基層，基層發(fā)生的問

題經(jīng)過層層請示匯報后再作決策，則不僅影響決策的正確性，而且影響決策的及

時性，降低決策的質(zhì)量，

分權(quán)制的優(yōu)點主要是：（1）由于控制權(quán)分散到各處，所以具有靈活性，能

夠很好地滿足局部不斷變化的需求；（2）由于能夠發(fā)揮自己的主動性和判斷力，

管理者和員工們感到工作的價值，從而提高了工作滿足感；（3）它為管理者提

供了極好的管理經(jīng)驗；（4）雖然可能有必要更多地向總部控制機構(gòu)進行匯報，

分權(quán)制可以將操作層上的文檔類工作降到最低水平。

分權(quán)制的缺點主要是：（1）由于各部門可能并不遵循同樣的程序模式，所

以總部控制很困難；（2）分權(quán)制可能比集權(quán)制需要進行更多的匯報或視察性工

作；（3）由于實際上組織是以一系列小單位的形式經(jīng)營，所以難以享受