加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理研究

在我國(guó)，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理在國(guó)有資產(chǎn)管理中占據(jù)著非常重要的地位。我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)決定了我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)范圍極其廣泛，一般來(lái)說(shuō)可分為經(jīng)營(yíng)性、行政事業(yè)性以及資源性國(guó)有資產(chǎn)。本文探討的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)，即為上述分類之一行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)。2021年2月，公布《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，這是我國(guó)第一部與之相關(guān)的行政法規(guī)(以下簡(jiǎn)稱《條例》)。《條例》中明確指出，行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家的行政單位、事業(yè)單位通過(guò)不同的方式取得、或形成的各種資產(chǎn)，其方式來(lái)源包括：財(cái)政資金、調(diào)撥、劃轉(zhuǎn)、置換、捐贈(zèng)等，其本質(zhì)上屬于國(guó)家所有。而中央行政單位、省級(jí)行政單位以及各級(jí)事業(yè)單位對(duì)本單位的國(guó)有資產(chǎn)所行使的“控制、占有、使用和處置”活動(dòng)，即對(duì)其進(jìn)行的日常管理，則成為能否保護(hù)好、使用好行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)，能否發(fā)揮其最大效用的關(guān)鍵性的一步。一、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的重要性(一)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理的重要組成部分，是黨和國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保障近些年，在我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總額中，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的比例日益增長(zhǎng)。雖然這部分國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)歸國(guó)家所有，但其日常則由各主管部門或者所屬單位直接支配使用，于是出現(xiàn)了所屬單位對(duì)其所能直接支配使用的國(guó)有資產(chǎn)擁有較大自主權(quán)的普遍情況。例如，自主權(quán)可以決定某單位是否需要購(gòu)入一項(xiàng)國(guó)有資產(chǎn)，以及購(gòu)入該項(xiàng)國(guó)有資產(chǎn)的類別及型號(hào)；該資產(chǎn)折舊的年限在一定范圍內(nèi)的長(zhǎng)短設(shè)定；控制、使用該國(guó)有資產(chǎn)時(shí)的地點(diǎn)、人員及方法等一系列關(guān)鍵性的指標(biāo)。而這些指標(biāo)則可能直接決定了該項(xiàng)國(guó)有資產(chǎn)是否是單位真正需要的資產(chǎn)，最終能否發(fā)揮其最大功效，能否給本單位帶來(lái)最大效益。所以，合理科學(xué)地完善國(guó)有資產(chǎn)管理法制建設(shè)及流程，建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，就是保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的完整安全，就是建立我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的堅(jiān)強(qiáng)后盾，同時(shí)在推進(jìn)政府部門廉政建設(shè)方面也有不可忽視的重要作用。(二)注重行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理，既能保障本單位履行自身職能、提高公共服務(wù)的水平，又能強(qiáng)化對(duì)所屬國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，提高其利用效率及資源配置效率行政事業(yè)單位職能的特殊性決定了在獲得自身持續(xù)性的發(fā)展之外，還要肩負(fù)國(guó)家所賦予的重要的社會(huì)服務(wù)職能與責(zé)任。每一個(gè)行政事業(yè)單位所能控制使用的國(guó)有資產(chǎn)都是為了這一職能與責(zé)任而存在的，往往所處的社會(huì)地位也相對(duì)較高。近年來(lái)，我國(guó)政府一直倡導(dǎo)政府要過(guò)的是“緊日子”老百姓要過(guò)的則是“好日子”。作為政府職能單位，管理好了本單位的國(guó)有資產(chǎn)，就是厲行節(jié)約，就是開源節(jié)流，就是“過(guò)緊日子”最好的方式。怎樣在有效的監(jiān)督下，最大化地調(diào)配使用各單位閑置資產(chǎn)為社會(huì)公眾服務(wù)，并適時(shí)地保值，甚至增值，都將是國(guó)有資產(chǎn)管理所要達(dá)到的目的。二、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題(一)管理人員意識(shí)不足以往行政事業(yè)單位所持有的國(guó)有資產(chǎn)主要來(lái)自上級(jí)財(cái)政資金，來(lái)源相對(duì)比較單一，一般為非經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，公共服務(wù)功能強(qiáng)，盈利性不足，再加上傳統(tǒng)資產(chǎn)管理觀念中重錢輕物、重采購(gòu)輕保管的影響，導(dǎo)致了單位中上至負(fù)責(zé)人，下至資產(chǎn)管理者都不必?fù)?dān)憂盈利及虧損，不夠重視國(guó)有資產(chǎn)的成本核算及保值增值，認(rèn)為資產(chǎn)的保值增值與自己關(guān)系不大，只要沒有丟失仍能使用就可以，成本核算也沒有什么必要。2019年1月1日起，政府新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則實(shí)施，我國(guó)中央及地方行政單位、各級(jí)事業(yè)單位在會(huì)計(jì)賬務(wù)處理及國(guó)有資產(chǎn)管理方面均發(fā)生了重大變化。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與支柱，政府新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則要求行政事業(yè)單位能夠準(zhǔn)確地反應(yīng)政府的資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用，資產(chǎn)管理中老舊的思想觀念已亟需轉(zhuǎn)變。單位負(fù)責(zé)人及相關(guān)資產(chǎn)管理人員思想認(rèn)識(shí)上的淡薄，將導(dǎo)致落后的國(guó)有資產(chǎn)管理方式無(wú)法適應(yīng)早已變革的政府新會(huì)計(jì)體系，介時(shí)不只是資產(chǎn)處理方法的不恰當(dāng)，而是已經(jīng)違法違規(guī)，相應(yīng)的管理人員要受到法律的制裁。(二)單位國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制不健全從管理機(jī)制上來(lái)看，有些行政事業(yè)單位日常存在資產(chǎn)折舊、攤銷不及時(shí)、資產(chǎn)清查不規(guī)范、只重購(gòu)入不重日常使用維護(hù)等問(wèn)題，導(dǎo)致資產(chǎn)數(shù)據(jù)收集不完善，甚至偏離實(shí)際，失去了提供決策參考意見的價(jià)值。如果單位沒能建立完善的資產(chǎn)管理制度，或是監(jiān)督系統(tǒng)名存實(shí)亡，將會(huì)導(dǎo)致缺乏制度上的約束，再加上監(jiān)管力度不嚴(yán)，行為也必然無(wú)法規(guī)范。比如某事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)從申請(qǐng)計(jì)劃、購(gòu)入、使用維護(hù)，直到報(bào)廢處置，每一環(huán)節(jié)都沒能嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定操作，人為隨意性較大，這就很容易出現(xiàn)申請(qǐng)計(jì)劃超出真正需求、購(gòu)入與申請(qǐng)不符、使用不規(guī)范導(dǎo)致資產(chǎn)提前報(bào)廢等情況。每當(dāng)這時(shí)，由于資產(chǎn)管理制度缺失或不完善，導(dǎo)致職責(zé)不明晰，互相推諉，無(wú)法追究相關(guān)責(zé)任人的失職，最終還是會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。(三)單位國(guó)有資產(chǎn)閑置浪費(fèi)及處置不規(guī)范在資產(chǎn)配置方面，有些單位沒有從宏觀整體上去統(tǒng)籌管理資產(chǎn)，原則上各歸各口，實(shí)際上還是存在部門與部門之間交叉管理的情況，誰(shuí)都管，誰(shuí)也都不管，無(wú)法形成合理的部署安排，沒有科學(xué)動(dòng)態(tài)的規(guī)劃，造成資產(chǎn)閑置浪費(fèi)。例如，某醫(yī)學(xué)高校檢驗(yàn)系有教學(xué)用全自動(dòng)血?dú)夥治鰞x多臺(tái)，利用率低于常規(guī)配置，而基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)系因某項(xiàng)科研要求申請(qǐng)新購(gòu)置一臺(tái)全新血?dú)夥治鰞x，在缺乏單位國(guó)有資產(chǎn)宏觀統(tǒng)籌管理部門的情況下，就容易出現(xiàn)教學(xué)部門負(fù)責(zé)人知道該儀器有閑置，財(cái)務(wù)與國(guó)資部門卻不了解，于是，學(xué)校又為基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)系的正常申請(qǐng)?zhí)碣?gòu)一臺(tái)全新儀器，而這原本是可以從檢驗(yàn)系直接調(diào)配使用的。如此一來(lái)，既降低了資產(chǎn)利用率，又浪費(fèi)了財(cái)政資金，該高校國(guó)有資產(chǎn)信息不暢、統(tǒng)籌失誤的弊端顯露無(wú)疑。而在資產(chǎn)處置方面，每年年底資產(chǎn)清查時(shí)，清查不到位，不能定期進(jìn)行清查，或者清查范圍不全面，清查過(guò)程不仔細(xì)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)當(dāng)年盤虧的、該報(bào)廢的資產(chǎn)，也就無(wú)法及時(shí)申請(qǐng)?zhí)幹茫换蚴浅霈F(xiàn)接受捐贈(zèng)及盤盈的資產(chǎn)不能及時(shí)報(bào)備及時(shí)入賬，形成賬實(shí)不符、虛增或低估資產(chǎn)的情形。另外，在轉(zhuǎn)讓、出租、出借等流程方面還存在單位領(lǐng)導(dǎo)擅自研究實(shí)施方案，未曾按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定實(shí)行公開招標(biāo)，或者進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，這就造成了處置收入偏低甚至負(fù)數(shù)的情形；或是相關(guān)處置收入沒有嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線制度，不上繳或少上繳財(cái)政專戶等情況，都是資產(chǎn)處置不規(guī)范帶來(lái)的嚴(yán)重后果。如此不規(guī)范的管理，就是予貪腐之花以沃土，給國(guó)家造成重大財(cái)產(chǎn)損失。(四)國(guó)有資產(chǎn)在科技成果轉(zhuǎn)化中產(chǎn)生的管理問(wèn)題近年，我國(guó)特別重視科技成果在誕生后能否順利轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，為此先后出臺(tái)了多項(xiàng)措施來(lái)規(guī)范、督促、支持這項(xiàng)工作。為了給政府部門、科研機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)企業(yè)和社會(huì)大眾提供相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，財(cái)政部科技部聯(lián)合組建了國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目庫(kù)，致力于搭建溝通的橋梁，促進(jìn)科技成果真正為社會(huì)所用。在這一過(guò)程中，行政事業(yè)單位首當(dāng)其沖要面對(duì)的問(wèn)題就是與科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)的國(guó)有資產(chǎn)管理問(wèn)題：如何控制科技成果轉(zhuǎn)化中國(guó)有資產(chǎn)在面對(duì)投資與監(jiān)管時(shí)的力度；如何協(xié)調(diào)解決單位資產(chǎn)管理制度在一定范圍內(nèi)制約成果轉(zhuǎn)化的問(wèn)題；如何在做好國(guó)有資產(chǎn)管理的同時(shí)體現(xiàn)激勵(lì)分配體制；科技成果中的固定資產(chǎn)及無(wú)形資產(chǎn)的不同的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)及入賬管理等。這些問(wèn)題處理不好，不僅無(wú)法響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，順利將已有科技成果轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)力，還容易造成單位資產(chǎn)的流失與浪費(fèi)。三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的對(duì)策(一)加強(qiáng)培訓(xùn)和引導(dǎo)，提高全體人員的國(guó)有資產(chǎn)管理意識(shí)在提高人員資產(chǎn)管理意識(shí)方面，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人一定要擔(dān)負(fù)起引導(dǎo)職責(zé)，要認(rèn)識(shí)到不只是專業(yè)的資產(chǎn)管理人員需要進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，而是要全體人員都參與其中。作為行政事業(yè)單位，國(guó)有資產(chǎn)存在于每個(gè)員工工作的方方面面，大到高樓大廈，小到筆墨紙張，與每個(gè)人密切相關(guān)，卻又常常被熟視無(wú)睹。《條例》作為我國(guó)第一部將行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)在日常管理方面規(guī)范化、科學(xué)化、法制化的行政法規(guī)，是各級(jí)行政事業(yè)單位都必須積極組織人員認(rèn)真學(xué)習(xí)的，同時(shí)配合《司法部、財(cái)政部負(fù)責(zé)人就<條例>有關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)》，加大宣傳力度，正確引導(dǎo)，提高本單位每個(gè)員工對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的重視程度。國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家的，也是為每個(gè)公民提供保障和服務(wù)的，作為行政事業(yè)單位的一員，要上升到主人翁的意識(shí)理念，行政單位的執(zhí)政能力、事業(yè)單位的公共服務(wù)水平的提升，都需要每個(gè)人的關(guān)注與努力，要認(rèn)識(shí)到只要加強(qiáng)了國(guó)有資產(chǎn)的管理就可以降低執(zhí)政成本，就能夯實(shí)我國(guó)財(cái)政的經(jīng)濟(jì)基石，確保我們的國(guó)家在新時(shí)代新征程中穩(wěn)步前進(jìn)。(二)完善機(jī)制，修訂制度，通過(guò)單位信息化建設(shè)建立有效的資產(chǎn)管理監(jiān)督進(jìn)一步修訂完善本單位有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理的各項(xiàng)制度，加強(qiáng)內(nèi)部控制。無(wú)規(guī)矩不成方圓，先以制度確保管理的底線。比如，出臺(tái)固定資產(chǎn)從申請(qǐng)采購(gòu)到報(bào)廢處置每個(gè)程序的審批執(zhí)行制度，用于保證流程合法合規(guī)、科學(xué)有序；簽訂資產(chǎn)管理的目標(biāo)責(zé)任書，保證管理人員的權(quán)限與責(zé)任；將本單位資產(chǎn)的日常管理納入單位考核績(jī)效，明確國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效管理的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，將工資績(jī)效與獎(jiǎng)懲掛鉤，可以大大提高管理人員的工作積極性。行政事業(yè)單位掌管大量國(guó)有資產(chǎn)，提高本單位信息化程度，多多利用網(wǎng)絡(luò)科技手段與國(guó)有資產(chǎn)管理系統(tǒng)，可以大量減少重復(fù)人工勞動(dòng)，簡(jiǎn)化資產(chǎn)管理步驟，實(shí)現(xiàn)“記錄核算”向“管理控制”的轉(zhuǎn)變。例如，某高校利用學(xué)校信息化建設(shè)的全覆蓋，將本單位資產(chǎn)(國(guó)有資產(chǎn)管理系統(tǒng))、財(cái)務(wù)(財(cái)務(wù)預(yù)算報(bào)銷系統(tǒng))、及其他各部門(教務(wù)教學(xué)管理系統(tǒng)、學(xué)生宿舍管理系統(tǒng)等)數(shù)據(jù)統(tǒng)一整合，共同查詢使用，將本單位的資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理、單位整體發(fā)展結(jié)合起來(lái)，為學(xué)校負(fù)責(zé)人及時(shí)了解國(guó)有資產(chǎn)核算成本及使用情況、規(guī)劃學(xué)校未來(lái)發(fā)展提供更為準(zhǔn)確有效的數(shù)據(jù)參考，也可以使各部門彼此之間更能達(dá)成信息互通、資產(chǎn)使用更為透明，為國(guó)有資產(chǎn)管理中的各部門互相監(jiān)督提供了一個(gè)有效的窗口。(三)重視與預(yù)算相結(jié)合的資產(chǎn)管理策略，建立公物倉(cāng)及資產(chǎn)開放共享平臺(tái)由于行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的配置、處置與預(yù)算管理密切相關(guān)，行政事業(yè)單位可以靈活運(yùn)用預(yù)算作為資產(chǎn)管理的手段，在資產(chǎn)配置、處置等方面嚴(yán)格按照以下流程來(lái)進(jìn)行：向上級(jí)提出配置、處置要求；編制配置、處置所需相關(guān)支出收入預(yù)算；按上級(jí)批復(fù)，及時(shí)配置、處置相關(guān)資產(chǎn)，無(wú)論是收入還是損耗都應(yīng)嚴(yán)格遵循上報(bào)流程，按規(guī)定處理。行政單位的國(guó)有資產(chǎn)一般用于履行自身行政職能及部分公益職能，而事業(yè)單位除了為公眾服務(wù)之外，還需要體現(xiàn)一些社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)收益。事業(yè)單位可支配使用本單位國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行出租、出借、投資等獲取的收益可以用于本單位發(fā)展使用，彌補(bǔ)部分預(yù)算缺口，但同時(shí)也應(yīng)注意一定要嚴(yán)格審批手續(xù)，提前向上級(jí)審報(bào)預(yù)算收入及撥回，找專業(yè)評(píng)估公司來(lái)評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值，完善監(jiān)管制度，才能達(dá)到保值增收的目的。所以，只有堅(jiān)持做到以預(yù)算來(lái)約束國(guó)有資產(chǎn)的配置與處置，無(wú)預(yù)算不處理，若處理必依規(guī)，從一開始的預(yù)算層面就能夠避免出現(xiàn)違法違規(guī)行為。閑置資產(chǎn)則應(yīng)依據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，設(shè)立單位內(nèi)、外部國(guó)有資產(chǎn)共享機(jī)制。單位對(duì)內(nèi)可設(shè)立單位內(nèi)部公物倉(cāng)，對(duì)外可加入各級(jí)政府設(shè)立的全國(guó)(省級(jí))國(guó)有資產(chǎn)開放共享平臺(tái)，響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，鼓勵(lì)國(guó)有資產(chǎn)的共享共用。小到單位內(nèi)某部門，大到各行政單位之間需用某資產(chǎn)時(shí)，能調(diào)劑的，務(wù)必以調(diào)劑作為優(yōu)先配置方案，禁止重復(fù)購(gòu)買，激活閑置資產(chǎn)，提高資產(chǎn)利用率，充分發(fā)揮了資產(chǎn)效能，杜絕了浪費(fèi)。(四)教學(xué)科研單位在促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化時(shí)應(yīng)兼顧國(guó)有資產(chǎn)的管理為加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化，《條例》特地與促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法、專利法等法律法規(guī)作出了銜接，明確了在處置本單位持有的科技成果時(shí)，包括轉(zhuǎn)讓、實(shí)施、許可和投資等，可遵照相關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行。行政事業(yè)單位在科技成果轉(zhuǎn)化中要明確一點(diǎn)，科技成果轉(zhuǎn)化離不開國(guó)有資產(chǎn)管理，兩者密不可分，交叉并行，解開了國(guó)有資產(chǎn)管理中的難結(jié)，成果轉(zhuǎn)化中的許多問(wèn)題也會(huì)迎刃而解。比如，國(guó)家級(jí)別的研發(fā)機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)以及各高等院校等可自行處置其持有的科技成果，若為自用入賬時(shí)，是作為固定資產(chǎn)還是無(wú)形資產(chǎn)的入賬確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)是不同的，折舊或攤銷的年限確認(rèn)也隨之發(fā)生改變；若是作價(jià)轉(zhuǎn)讓、許可或是投資，則要按照國(guó)有資產(chǎn)管理工作的相關(guān)規(guī)定，自行決定是否需要評(píng)估，所獲得的收入可全部留下歸本單位使用。為防止因個(gè)人受益與單位合法權(quán)益而產(chǎn)生的沖突，解決國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管問(wèn)題，應(yīng)制定明確的科技成果轉(zhuǎn)化細(xì)則，確定合理的收益獎(jiǎng)勵(lì)分配方式、科研保密制度、合法合規(guī)的評(píng)估流程等。除此之外，還應(yīng)該注重科技成果的產(chǎn)權(quán)登記，明確產(chǎn)權(quán)有利于鞏固“國(guó)家所有、政府監(jiān)管、單位使用“的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，有利