事業(yè)單位預算績效管理的思考

全面實施預算績效管理是預算管理方式的深刻變革，是現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。加強預算績效管理需要通過優(yōu)化內(nèi)部應用環(huán)境、理順職能職責、科學設定績效目標、加強過程控制與考核評價應用來實現(xiàn)財政資金效益最大化。在實際工作中，事業(yè)單位在預算績效管理中還存在儲多問題亟待規(guī)范與解決，因此，需要針對性地分析，結(jié)合實際改進，有效地提升管理水平。一、預算績效管理的作用與現(xiàn)實意義預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是指為優(yōu)化財政資源配置和提升公共服務水平，在預算管理中引入績效理念和方法，在關注預算投入的同時重視預算支出，注重支出結(jié)果、講求支出效益，是一種以結(jié)果為導向的管理模式。預算績效管理打破了傳統(tǒng)財政管理中“重分配、輕管理，重收入、輕支出”的投入管理模型，建立現(xiàn)代財政制度下以提高政府資金配置的經(jīng)濟性、效率性和效益性為目的支出管理模型。2015年頒布的新《預算法》，正式以立法形式明確各級預算應當遵循“講求績效”的原則，強調(diào)預算資金的投入效率。預算績效管理的重要意義在于將預算投入與產(chǎn)出效益緊密結(jié)合，建立起“規(guī)范透明、標準科學、約束有力”的預算制度，以效益為導向配置資源，強化事業(yè)單位在提供公共產(chǎn)品和公共服務的過程中控制成本、提高質(zhì)量和服務水平。二、事業(yè)單位預算績效管理存在的問題（一）預算績效管理機制不健全一是傳統(tǒng)的預算模式是典型的“投入型”預算，財政投入首先保障的是各部門的支出需求，而對于資金績效、有效配置等問題考量不足。各部門為本部門利益，重資金投入，輕投入效益，編報預算時對本部門事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃沒有定性和定量的評價標準作為投入依據(jù)，且預算執(zhí)行的效率與效果也沒明確標準衡量，導致預算管理與績效管理聯(lián)動性不強。二是預算績效評價指標體系不完善。實際工作中，因事業(yè)單位所處行業(yè)與提供公益服務差異較大，影響事業(yè)單位整體或項目績效的因素復雜多變，導致績效指標體系設置困難。且根據(jù)“誰使用資金，誰設定績效目標”的原則，績效指標體系都由預算單位自行設立。為完成績效指標，大部分事業(yè)單位預算績效目標設置籠統(tǒng)，預算績效指標設置較為粗放，常常選擇便于完成的定性指標，而定量指標設置較少且細化量化不足，不能全面真實地反映績效狀況，從而影響績效指標與指標權重設置的先進性與科學性。（二）預算編制彈性不足、預算執(zhí)行剛性不強事業(yè)單位基本支出預算以固定預算為編制依據(jù)，其定額與定員標準未根據(jù)物價變動指數(shù)與通貨膨脹水平浮動，也未區(qū)分各類事業(yè)單位性質(zhì)而一以概之，預算針對性不強、彈性不足，導致預算單位實施預算有難度，單位疲于增收節(jié)支保運轉(zhuǎn)。項目預算編制更注重制定規(guī)劃，而缺乏實行有效的事中、事后控制機制，預算在實施過程中頻繁調(diào)整隨意變更，導致預算效率低下，預算執(zhí)行剛性不足。（三）預算績效管理約束力不強目前，對預算執(zhí)行情況的考核更多依賴于工作完成進度、資金執(zhí)行進度的考核，對資金效益高低、產(chǎn)出成果大小、厲行節(jié)約幅度沒有什么獎懲，對未按預算編制用途使用資金或不合理使用財政資金也不會帶來直接懲罰，沒有把預算資金管理效益和預算撥款直接掛鉤，單位更關注的是用完錢而不是用好錢，導致預算績效管理流于形式。（四）預算績效管理手段不完善一是預算績效管理缺少信息技術支持，與資產(chǎn)、業(yè)務等管理系統(tǒng)缺乏互聯(lián)互通，業(yè)務數(shù)據(jù)無法通過信息化方法取得，造成信息溝通不暢。二是缺少專業(yè)的預算績效管理人員，預算績效管理不僅僅是一項財務管理工作，更重要的是對業(yè)務的把握與對產(chǎn)出效益的評價，需要各方面人員的參與配合，而績效評價僅依靠財務人員實施，對業(yè)務把控度不高，無法很好地承擔預算績效管理這項綜合性的工作，績效評價難以真正實現(xiàn)。（五）預算績效審計力度不大傳統(tǒng)的審計模式是對預算單位的預算執(zhí)行情況審計，主要以會計資料真實性、經(jīng)濟活動的合規(guī)合法性、預算進度執(zhí)行情況作為審計目標，主要審查是否存在違法亂紀和腐敗現(xiàn)象，忽視了財政資金使用效果的審計，沒有真正的引入以結(jié)果為導向的績效審計理念。審計理念的滯后勢必影響預算績效管理在預算單位的問責與約束力度。三、預算績效管理建議（一）制定切實可行的預算績效目標與關鍵指標首先，在編制單位整體支出績效目標時，要明確年度主要工作任務，確定單位在年度內(nèi)履職所要達到的工作目標與效果，從而確定工作績效目標，并從中識別出實現(xiàn)工作績效目標的關鍵驅(qū)動因素，準確確定績效指標。其次，事業(yè)單位在設立為實現(xiàn)事業(yè)發(fā)展所需項目時，必須梳理項目的預期投入、資金性質(zhì)、工作任務、支出范圍、受益對象等功能特性，預計項目投入產(chǎn)出與社會經(jīng)濟效益，確定項目績效目標，并進行細化分解，從中識別出實現(xiàn)項目產(chǎn)出效益的關鍵驅(qū)動因素，以定量和定性方式進行描述，準確確定績效指標。最后，在編制預算時，必須各部門共同配合，以財務為主導，綜合業(yè)務與審計部門力量，借鑒企業(yè)績效管理模式，采用關鍵績效指標方法，從業(yè)務發(fā)展需求入手，緊密結(jié)合單位事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，設定符合單位發(fā)展現(xiàn)狀的績效目標，分析單位組織功能與工作流程，按照價值創(chuàng)造路徑識別關鍵驅(qū)動因素，設置關鍵績效指標，規(guī)范預算申請，保障資金導向科學合理，而不是無規(guī)劃地申請經(jīng)費，隨意變更。（二）注重預算編制的科學性一是根據(jù)綜合預算的原則，將單位所有預算內(nèi)、外收入全部納入預算中，優(yōu)先保障維持單位日常運轉(zhuǎn)所需的基本支出經(jīng)費，再按照科學論證、合理排序的原則安排各項事業(yè)發(fā)展所需的項目經(jīng)費。二是根據(jù)定額管理原則，科學制定基本支出預算定額。根據(jù)事業(yè)單位性質(zhì)，分類進行支出績效管理，區(qū)分具備行政職能、純公益類及經(jīng)營類事業(yè)單位分類別設立預算基礎，保障事業(yè)單位發(fā)展活力。結(jié)合單位編制、人才計劃和資產(chǎn)占有狀況，設定適合事業(yè)發(fā)展和物價通脹系數(shù)的定額定員標準，建立實物費用定額標準，實現(xiàn)資產(chǎn)管理與定額管理相結(jié)合。三是根據(jù)零基預算編制原則，開展項目預算前置審查，建立事前績效評估機制。對重大政策和項目開展事前評估，推動關口前移，建立“先評審后入庫、先入庫后安排預算”的預算管理機制，從源頭上提高項目預算編制的科學性和精準性，引導單位樹立總體設計、提前謀劃、充分論證意識，實現(xiàn)預算科學化管理目標。（三）強化預算執(zhí)行監(jiān)督與執(zhí)行力度一是建立預算執(zhí)行進度與績效目標完成情況的雙監(jiān)控模式。預算績效管理的目的是強化產(chǎn)出結(jié)果與投入效率，而不只是看預算資金使用完了沒有。故而在預算執(zhí)行過程中，在關注資金執(zhí)行進度的同時，重點對照項目績效目標，考查執(zhí)行效果，發(fā)現(xiàn)超預算、無預算使用資金或項目進展緩慢、資金沉淀等問題，及時糾偏并完善計劃及目標，保障財政資金投入效率。二是強化預算執(zhí)行剛性，建立預算績效獎懲機制。根據(jù)資金效率導向原則，通過資金執(zhí)行進度與效益評價后，將資金用于效果較好的項目上。將單位預算績效管理水平作為衡量預算資金投入依據(jù)，考核事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品與公共服務所耗費的公共資源優(yōu)化率來嚴格控制預算安排，確保財政資金按照預算編制用途使用，提高預算執(zhí)行剛性。將預算績效管理水平與資金預算分配直接掛鉤，獎優(yōu)罰劣，促使預算單位完善制度，改進措施，提高績效管理水平。（四）完善預算績效信息化建設一是預算績效指標設置階段，具備快速檢索往年項目和案例庫參考功能，提供目標值測算功能，幫助快速完成績效指標值設定，通過系統(tǒng)控制實現(xiàn)預算編制的精細化科學化規(guī)范化管理，確保事前有效監(jiān)管。二是預算執(zhí)行階段，建立績效監(jiān)督管理的動態(tài)監(jiān)控機制，將部門預算系統(tǒng)、項目庫系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)有機整合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享；將績效管理系統(tǒng)與業(yè)務信息系統(tǒng)相互映射，強化項目實施進度和資金使用安排的動態(tài)監(jiān)督，跟蹤績效目標完成情況，有效實施預算執(zhí)行事中控制。三是預算績效評價階段，能夠快速采集績效運行信息和數(shù)據(jù)并進行分類、匯總、整理分析，從依靠“人為判斷”向“數(shù)據(jù)分析”轉(zhuǎn)變。通過信息化手段提高績效管理質(zhì)量和效率。四是實施多方綜合利用。實現(xiàn)財政部門、預算部門單位、第三方機構等績效管理主體間信息互聯(lián)互通，提升預算績效管理信息化水平，建立“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系。（五）加強績效審計評價推行財政資金績效審計是加強預算績效管理的助推劑。在國家治理能力現(xiàn)代化環(huán)境下，審計部門應加快適應高質(zhì)量發(fā)展的新形勢，在審計財政資金使用合法性的同時，將績效審計理念貫穿于審計的全過程，加強對部門在履行職能和公共資源管理和使用過程中能否實現(xiàn)預期目標、達到目標程度進行審計，著重分析預算單位使用財政資金的“經(jīng)濟性、效率性、效果性”，及時向被