藥品經(jīng)營中存在的問題及監(jiān)管對策（四）

書山有路勤為徑，學海無涯苦作舟。書山有路勤為徑，學海無涯苦作舟。第第頁藥品經(jīng)營中存在的問題及監(jiān)管對策論無照經(jīng)營監(jiān)管中存在的問題及對策

無照經(jīng)營是指未經(jīng)工論無照經(jīng)營監(jiān)管中存在的問題及對策商行政管理機關核準登記，領取營業(yè)執(zhí)照，擅自從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的一種較為嚴重的違法行為。它的存在沖擊了有照經(jīng)營，破壞了市場公平競爭秩序，嚴重損害國家和消費者的合法利益，影響社會和諧穩(wěn)定。由于各種原因，無照經(jīng)營行為屢禁不絕，已成為影響管理部門形象和建立良好市場秩序的“頑疾”。如何根治無照經(jīng)營這一經(jīng)濟毒瘤，是擺在我們面前的一個重要課題。為此，我們結(jié)合整治無照經(jīng)營的工作實踐，專門對當前無照經(jīng)營的現(xiàn)狀及特點進行了調(diào)查，對無照經(jīng)營監(jiān)管中存在的問題、成因及治理措施有了一些新的認識和思考。

一、無照經(jīng)營的現(xiàn)狀及特點

1、從地域分布上講，無照經(jīng)營行為是城市少、農(nóng)村多；固定門店少，流動攤位多。有個別無照經(jīng)營行為具有較強的隱蔽性，不法經(jīng)營者利用自己住所或租借別人的住所，暗中從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，逃避工商部門的監(jiān)督管理。

2、從審批環(huán)節(jié)上講，涉及前置審批的無照經(jīng)營戶較多，而且涉及前置審批越多，無照率就越高，沒有前置審批的無照經(jīng)營戶較少。

3、從經(jīng)營規(guī)模上講，經(jīng)營規(guī)模大的無照率較低，小規(guī)模經(jīng)營戶無照率較高。

二、無照經(jīng)營監(jiān)管中存在的問題及原因

幾年來，雖然通過工商部門積極努力的整治，無照經(jīng)營現(xiàn)象逐年遞增之勢得到了較好遏制，但還有一定量的存在。除經(jīng)營戶自身原因外，還有監(jiān)管部門的原因。

（一）片面追逐利益和法制意識淡漠是無照經(jīng)營存在的主觀動因。

無照經(jīng)營進入市場準入的成本為零，并可以自由地進入和退出市場，一些經(jīng)營者法律知識缺乏、信用意識淡薄，不顧國家法律政策的規(guī)定，擅自從事經(jīng)營活動。主要有以下幾種情況：

一是法盲戶，此類經(jīng)營戶文化素質(zhì)較低，法律知識缺乏，不知道經(jīng)營需要領取有關證照，更不知道辦什么證照、如何辦理證照、為何要辦照，是查處取締無照經(jīng)營的重點；二是觀望戶，此類經(jīng)營戶多為新開張經(jīng)營，主要是看別人是否有證照，有“他人不辦，我也不辦”及“混過一天算一天”的僥幸心理，是查處取締無照經(jīng)營戶的熱點；三是釘子戶，此類經(jīng)營戶一般經(jīng)營時間較長，有些還從事一些非法經(jīng)營活動，公開抵制監(jiān)管、對抗執(zhí)法，是查處取締無照經(jīng)營的難點。

（二）前置審批體制不科學是導致無照經(jīng)營存在的主要的客觀外因。由于審批體制上的原因，導致某些前置審批成了經(jīng)營者順利進入市場的障礙。

一是審批項目繁多?！缎姓S可法》頒布實施后，雖然經(jīng)過多次清理，但目前國家工商總局下發(fā)的企業(yè)登記前置審批參考目錄中仍然有112個前置審批項目，而實際工作中涉及的審批項目遠不止這些。二是審批費用過高。大量的前置審批提高了市場準入的門檻。例如：從事飲食行業(yè)領取《衛(wèi)生許可證》，每戶要交抽檢費、健康證費。對山區(qū)一個只賣“一條煙、兩瓶酒、三袋副食”的小店，無疑費用過高。三是審批部門協(xié)調(diào)不足。審批工作不統(tǒng)一，不同步，影響了市場準入。有些經(jīng)營項目涉及到多個審批部門，前置審批文件的有效期各不相同，給經(jīng)營者帶來諸多不便，也使工商部門無所適從。有的業(yè)戶營業(yè)執(zhí)照還未領到手，前置審批手續(xù)已經(jīng)過期；有的部門只核發(fā)證件，不履行監(jiān)管職責，使行政審批流于形式。例如：從事飲食業(yè)的服務人員處在時常變動的狀態(tài)，當初開業(yè)時衛(wèi)生部門核發(fā)了健康證的人員早已變動，而新從業(yè)人員根本沒有健康證。但因為后續(xù)監(jiān)督跟不上，使健康證的發(fā)放流于形式。

（三）職責不明、執(zhí)法不嚴是無照經(jīng)營存在的人為因素。

《無照經(jīng)營查處取締辦法》對部門之間的“監(jiān)管順序”及“主次責任”未作明確規(guī)定，相當部分許可審批部門對相關的無證無照經(jīng)營行為“熟視無睹”，有“重審批、輕監(jiān)管”、“只審批、不監(jiān)管”的現(xiàn)象。這些都給工商部門造成很大的責任壓力和執(zhí)法困惑，很多因前置審批“門檻”等體制性障礙造成的無照經(jīng)營現(xiàn)象，單純依靠工商機關采取“堵”的辦法，不僅難以解決，而且容易激化社會矛盾。另外，在執(zhí)法過程中，由于受人員素質(zhì)、人情風盛行等因素的影響，有些執(zhí)法人員辦人情照、發(fā)人情證，導致經(jīng)營者擺人情攤、開人情店。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有30％的無照經(jīng)營與執(zhí)法不嚴有直接關系；有50％的無照經(jīng)營是由于前置審批手續(xù)不全造成的，而有關審批部門卻聽之任之，沒有進行日常巡查，沒有組織有效的市場監(jiān)管，無形中加重了工商部門的執(zhí)法任務和壓力。

三、無照經(jīng)營整治對策

無照經(jīng)營原因復雜，“久治不絕”，涉及多個政府職能部門。因此，無照經(jīng)營整治和長效管理僅靠工商部門一家是不夠的，需要整合管理資源進行綜合治理。我們建議：

（一）加大宣傳力度、營造輿論聲勢。

相關職能部門要加大對法律法規(guī)的宣傳和對經(jīng)營者的教育力度。加大宣傳教育工作多形式、多層次的宣傳教育，特別是要把宣傳的重點放在重點行業(yè)和城鄉(xiāng)結(jié)合地帶。不但要利用各類宣傳媒體宣傳無照經(jīng)營工作和整治的必要性，還要把宣傳工作與各類工作有機結(jié)合，帶入到各項工作之中。在日常巡查過程中，采取發(fā)放宣傳材料，設立咨詢服務的方式，面對面向經(jīng)營業(yè)戶宣傳政策，使他們認識到無照經(jīng)營的危害性，提高守法經(jīng)營意識，營造依法經(jīng)營光榮、違法經(jīng)營可恥的社會氛圍，消除他們的觀望心理，引導有照經(jīng)營。同時在宣傳中告知辦照程序和所需提交的文件、證件，讓辦照戶不走冤枉路。

（二）按照“誰發(fā)證（照）、誰審批、誰負責”的原則，取締無證（照）經(jīng)營。

工商部門主要負責查處無須取得許可證（批準文件）或已經(jīng)取得許可證（批準文件）而未依法領取營業(yè)執(zhí)照的行為；環(huán)保部門查處未經(jīng)許可而從事涉及環(huán)境保護的經(jīng)營行為，或許可證有效期屆滿未按規(guī)定重新辦理行政許可，擅自繼續(xù)從事經(jīng)營活動的行為；衛(wèi)生部門查處未經(jīng)許可而從事食品、餐飲等經(jīng)營行為，或許可證有效期屆滿未按規(guī)定重新辦理行政許可，擅自繼續(xù)從事經(jīng)營活動的行為；城管執(zhí)法部門查處城市流動商販和室外無證無照經(jīng)營行為。同時結(jié)合審批制度改革，切實降低準入門檻，簡化審批程序，建立和完善職能部門信息共享制度，確保管理職能的落實到位。

（三）加強部門協(xié)作，對無照經(jīng)營實行綜合治理。

建議建立“政府牽頭，各相關部門分工負責、齊抓共管”的無照經(jīng)營查處取締執(zhí)法機制。一方面，工商部門和有關審批部門發(fā)現(xiàn)涉及各自部門職責的無照經(jīng)營行為后，不得向其他部門推諉，應當立即依法查處；另一方面，對于應當取得但未取得前置審批部門發(fā)放的許可證而從事無照經(jīng)營的，應以許可審批部門為主、工商部門協(xié)助查處；對單純未取得營業(yè)執(zhí)照而從事無照經(jīng)營的，由工商登記部門負責查處；對拒絕、阻礙執(zhí)法的行為，應當向公安機關發(fā)行政建議，由公安機關依法處理。建立對無照監(jiān)管情況的通報制度，使部門之間配合更加密切，監(jiān)管更加到位。公安、環(huán)保、文化、衛(wèi)生等前置審批部門在實施各自職責的專項檢查中發(fā)現(xiàn)無證無照或有證無照的，在督促其辦證的同時，將情況通報給工商部門；工商部門在日常檢查中發(fā)現(xiàn)無照經(jīng)營行為涉及前置審批或者經(jīng)營范圍須經(jīng)前置審批的，應向相關部門反饋情況。

（四）區(qū)分具體情況，堅持引導與管理并舉。

按照《無照經(jīng)營查處取締辦法》的規(guī)定，通過疏導、扶持可以解決證照問題的，應當教育、引導當事人依法補辦有關手續(xù)、合法經(jīng)營。對無證無照從事需要前置審批經(jīng)營項目的，嚴重危害人身健康、財產(chǎn)安全或危害環(huán)境的，拒不聽從市場管理和執(zhí)法人員勸導的，要堅決依法進行查處。執(zhí)法實踐中，行政執(zhí)法部門主要采取查封、罰款等措施予以取締，對這種多次從事無照經(jīng)營的行為，要從嚴、從重予以處罰。

（五）突出行業(yè)和重點，加大監(jiān)管力度。

一是加強對重點行業(yè)的監(jiān)管。按照分類管理的原則，以從事涉及人民群眾身體健康、生命安全、公共安全、環(huán)境保護等重點行業(yè)為重點監(jiān)管對象，對地下食品、藥品等生產(chǎn)加工窩點和從事易燃易爆、生產(chǎn)性廢舊金屬等行業(yè)的無照經(jīng)營者，堅決取締。二是加強對重點區(qū)域的檢查。以城鄉(xiāng)結(jié)合部、山區(qū)和外來人員集聚的區(qū)域為重點，加強日常檢查，及時掌握無照經(jīng)營動態(tài)情況，并積極采取查處措施。三是加強對出租房管理，教育房主和承租人依法辦照的意識和自覺性，把禁止無照經(jīng)營列入租房協(xié)議中并承擔相應的責任。對擅自出租自有住房，為無照經(jīng)營者提供經(jīng)營場地的，在查處和取締無照經(jīng)