淺析民警適用治安調(diào)解權(quán)的若干問(wèn)題

淺析民警適用治安調(diào)解權(quán)的若干問(wèn)題摘要:治安調(diào)解是公安機(jī)關(guān)處理某些特定治安案件的方式,也是一種具體的警察權(quán)力。警察治安調(diào)解制度,讓當(dāng)事人雙方在相互協(xié)商和讓步中取得自我利益最大化的實(shí)現(xiàn),充分彰顯了行使公權(quán)力的執(zhí)法機(jī)關(guān)尊重和善待公民調(diào)解協(xié)商解決糾紛的私權(quán)利的姿態(tài),表達(dá)了公權(quán)向私權(quán)有條件的回歸。關(guān)鍵詞:警察權(quán);治安調(diào)解;治安管理處罰法《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《治安管理罰法》)第九條規(guī)定:“對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為,情節(jié)較輕的,公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解,當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的,不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對(duì)違反治安管理行為人給予處罰,并告知當(dāng)事人可以就民事爭(zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟?！币虼?根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《治安管理處罰法》的規(guī)定,公安機(jī)關(guān)對(duì)違反治安管理行為即治安案件的處理方式主要有兩種:一種是對(duì)行為人進(jìn)行治安管理處罰,包括警告、罰款、拘留;一種是對(duì)民間糾紛引起的部分治安案件進(jìn)行調(diào)解,即不追究行為人的法律責(zé)任。所以,治安調(diào)解是公安機(jī)關(guān)處理某些特定治安案件的方式,也是一種警察權(quán)力。這種調(diào)解權(quán)由具體辦案的人民警察依據(jù)《治安管理處罰法》規(guī)定的條件,根據(jù)案件具體情況行使。警察治安調(diào)解是我國(guó)法定調(diào)解制度的重要組成部分,是為我國(guó)社會(huì)治安管理實(shí)踐所證明了的卓有成效的一種治安管理輔助措施。早在1957年,我國(guó)頒布的第一部《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》就確定了這一制度。1986年頒布的第二部和1994年修訂后重新頒布的都繼續(xù)沿襲了這一制度。在學(xué)界和實(shí)踐部門對(duì)治安調(diào)解有無(wú)存在的必要進(jìn)行激烈爭(zhēng)論之后,2005年8月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》,一、對(duì)警察治安調(diào)解性質(zhì)的認(rèn)識(shí)治安調(diào)解是在警察的主持下解決糾紛的一種方式,對(duì)其性質(zhì)主要有三種觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,治安調(diào)解是公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng),而公安機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān),那么,治安調(diào)解就是一種行政行為。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,行政行為是行政主體單方作出的能夠直接或間接引起法律效果的行為,公安機(jī)關(guān)在治安調(diào)解中僅起主持人的作用,調(diào)解成立與否要看雙方當(dāng)事人的意思是否一致,不具單方性,因而不是行政行為。筆者認(rèn)為,這兩種觀點(diǎn)都沒(méi)有準(zhǔn)確把握治安調(diào)解的性質(zhì)。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,治安調(diào)解是一種行政司法行為。行政司法行為是指行政機(jī)關(guān)作為民事或行政爭(zhēng)議雙方之外的第三者,按照準(zhǔn)司法程序處理特定案件、解決爭(zhēng)議的活動(dòng)。郭莉郭莉.論治安調(diào)解的性質(zhì)、效力[J].江西公安?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2000,(1).對(duì)警察治安調(diào)解性質(zhì)予以定性的真正意義在于,一旦被調(diào)解者出調(diào)解三種類型。“訴訟爆炸”在我國(guó)逐漸“嶄露頭角”。近年來(lái),我國(guó)法院案件受理數(shù)量一直呈持續(xù)上升態(tài)勢(shì),且久審不決、久拖不執(zhí)的積案居高不下,造成基層法院超負(fù)荷工作,司法調(diào)解力不從心,而且只有當(dāng)真正進(jìn)入訴訟程序,司法調(diào)解才開始啟動(dòng)。同時(shí),改革開放以來(lái)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化對(duì)人民調(diào)解工作也產(chǎn)生了深刻的影響。在農(nóng)村,20世紀(jì)80年代初期人民公社制度解體,農(nóng)村逐步推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制,村委會(huì)的職權(quán)大為減弱;在城市,隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快,農(nóng)民逐漸擺脫對(duì)土地的依賴,從四面八方涌向城市,城市原有的“單位人”向“社會(huì)人”的身份轉(zhuǎn)化,傳統(tǒng)的居委會(huì)管理格局不堪重負(fù)。以村委會(huì)和居委會(huì)為載體和基礎(chǔ)的人民調(diào)解工作體制受到了前所未有的沖擊,缺乏應(yīng)有的權(quán)威性,很多案件久調(diào)不決。在這種背景下,作為司法調(diào)解和人民調(diào)解同時(shí)弱化的替代,行政調(diào)解尤其是警察治安調(diào)解更加顯現(xiàn)出強(qiáng)制性的優(yōu)越:一方面,人民調(diào)解的主體通常不具有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員身份,更不具有類似警察的執(zhí)法權(quán)力,因此,其調(diào)解更具有民間色彩而缺乏權(quán)威性;另一方面,警察治安調(diào)解的主動(dòng)和積極剛好與司法調(diào)解的被動(dòng)和消極形成鮮明的對(duì)比。正是傳統(tǒng)的繼承與現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)化使得警察治安調(diào)解日益作為行政調(diào)解的卓越代表,成為我國(guó)調(diào)解制度中越來(lái)越重要的配給。從公安實(shí)踐來(lái)看,有兩個(gè)層面支持警察治安調(diào)解權(quán)存在之必要。宏觀層面上,自20世紀(jì)80年代以來(lái),中央決策部門提出的社會(huì)治安綜合治理政策在一定程度上體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)力量參與治安管理的支持。但社會(huì)參與被限定在接受各級(jí)黨政部門領(lǐng)導(dǎo)的從屬地位,社會(huì)治安綜合治理的主要任務(wù)由政法部門、尤其是公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。社會(huì)治安綜合治理的工作范圍中,“防范”被置于“打擊”同等的重要位置,其目標(biāo)是采取各種措施,消除各種不安定因素和不安全隱患。而在諸種措施之中,特別是要大力疏導(dǎo)調(diào)解各種社會(huì)矛盾和民間糾紛,正確處理人民內(nèi)部矛盾,避免矛盾激化。從社會(huì)治安綜合治理的視角,警察受理糾紛求助并解決糾紛不再屬于一般意義上的公共服務(wù),而被編排進(jìn)綜合治理的考核范疇。微觀層面上,治安調(diào)解不僅可以有效地化解當(dāng)事雙方的矛盾,而且大大降低了警察的工作量,提高了警力運(yùn)作的效率,這對(duì)彌補(bǔ)基層警力不足具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。筆者在基層公安派出所調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn),派出所工作的20%是打擊犯罪,30%是基層基礎(chǔ)工作(戶口、檔案、社區(qū)警務(wù)),50%是處理治安案件和糾紛,其中80%以上的治安案件和糾紛靠調(diào)解處理。農(nóng)村派出所一般每天要出警三、五起,城鎮(zhèn)中心派出所一般每天出警十多起,大中城市中心派出所一般每天出警多達(dá)幾十起,這些警情主要都是糾紛或是糾紛引起的打架斗毆。目前,辦理一個(gè)最簡(jiǎn)單的治安案件,按照法定的程序填寫各種表格和制作詢問(wèn)筆錄至少花費(fèi)2個(gè)民警3個(gè)工作時(shí)以上,可以想象,如果對(duì)所有治安案件都進(jìn)行查處,全部警力都投進(jìn)去也不夠,在正義的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)付出的管理成本之間必須要有一個(gè)平衡。三、對(duì)警察治安調(diào)解權(quán)合法性的認(rèn)識(shí)有的學(xué)者認(rèn)為,對(duì)于治安“調(diào)解達(dá)成協(xié)議并履行的,公安機(jī)關(guān)不再予以治安處罰”的規(guī)定,明顯違反國(guó)家權(quán)力不得放棄行使的法治原則。公安機(jī)關(guān)對(duì)因違反治安管理行為引起的民間糾紛進(jìn)行調(diào)解,雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議并實(shí)際履行調(diào)解協(xié)議,這只是落實(shí)行為人的民事責(zé)任而已,而行為人違反治安管理行為的行政責(zé)任卻沒(méi)有得以追究,公安機(jī)關(guān)放棄其應(yīng)當(dāng)履行的治安行政管理權(quán),勢(shì)必束縛公安機(jī)關(guān)固有的治安行政管理權(quán)的全面正確行使。準(zhǔn)許公安機(jī)關(guān)從事治安調(diào)解與不再予以治安處罰的規(guī)定,會(huì)導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)權(quán)力邊界的模糊,泛化公安機(jī)關(guān)行政權(quán)的內(nèi)容,與此同時(shí),公安機(jī)關(guān)依照現(xiàn)行法律與規(guī)章的規(guī)定,不再予以治安處罰的行為與進(jìn)行治安調(diào)解的行為似有當(dāng)為之而不為、不當(dāng)為而為之的錯(cuò)位之嫌。作者認(rèn)為,公權(quán)本身就是私權(quán)契約化的讓渡,公權(quán)的合法性在于對(duì)私權(quán)利益最大化的保護(hù)。公安工作的核心是警察職權(quán)的行使必須符合人民的利益,其實(shí)質(zhì)在于警察的公權(quán)應(yīng)該為私權(quán)的最大化伸張?zhí)峁┲贫缺Ｕ?最終達(dá)到公共利益的實(shí)現(xiàn),這一特征被日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者形象地稱之為“公法向私法的逃遁”。處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的主體主張權(quán)利本位,追求自由和平等。個(gè)性的強(qiáng)勢(shì)張揚(yáng)決定了主體在權(quán)利被侵害或處于被侵害的危險(xiǎn)時(shí)均會(huì)采取自我保護(hù)措施進(jìn)行補(bǔ)救。對(duì)于因民事糾紛引起的打架斗毆,損害的只是當(dāng)事人雙方之間的利益,并沒(méi)有侵害公共制度和公共利益。警察治安調(diào)解制度,讓當(dāng)事人雙方在相互協(xié)商和讓步中取得自我利益最大化的實(shí)現(xiàn),充分彰顯了行使公權(quán)力的執(zhí)法機(jī)關(guān)尊重和善待公民調(diào)解協(xié)商解決糾紛的私權(quán)利的姿態(tài),表達(dá)了公權(quán)向私權(quán)有條件的回歸。四、對(duì)警察治安調(diào)解權(quán)適用范圍的認(rèn)識(shí)適用治安調(diào)解方式處理的治安案件的起因是由民間糾紛引起的,這是目前適用治安調(diào)解案件應(yīng)當(dāng)符合的首要條件。對(duì)于什么是民間糾紛,從法律條文中沒(méi)有找到解釋,根據(jù)《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》(1989年5月5日國(guó)務(wù)院第四十次常務(wù)會(huì)議通過(guò),1989年6月17日國(guó)務(wù)院令第37號(hào)發(fā)布)第2條規(guī)定:“人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織?！薄睹耖g糾紛處理辦法》(1990年4月19日司法部令第8號(hào)發(fā)布根據(jù)公安部“110”報(bào)警服務(wù)的要求:“民間糾紛是公民之間在日常生產(chǎn)、生活、社會(huì)活動(dòng)、社會(huì)交往中發(fā)生的各種權(quán)益紛爭(zhēng),主要指由婚姻、家庭、收養(yǎng)、繼承、輕微傷害等引起的人身權(quán)益糾紛和買賣、租賃、借貸、使用財(cái)產(chǎn)、侵占財(cái)產(chǎn)等引起的財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛?！钡?無(wú)論在學(xué)術(shù)界還是治安管理部門,對(duì)治安調(diào)解的范圍一直存在爭(zhēng)議。有的觀點(diǎn)認(rèn)為:“凡不屬打架斗毆、損毀他人財(cái)物等情節(jié)輕微的行為或者雖屬打架斗毆、損毀他人財(cái)物的行為,情節(jié)較重的均不在治安調(diào)解的范圍?！庇械挠^點(diǎn)認(rèn)為:“調(diào)解的范圍還應(yīng)包括因民間糾紛引起的情節(jié)輕微的非法限制人身自由,非法侵入他人住宅,侮辱、誹謗他人,搶奪、哄搶少量財(cái)物等行為?！睆摹吨伟补芾硖幜P法》規(guī)定調(diào)解方式結(jié)案的立法本意考慮,法律之所以授權(quán)公安機(jī)關(guān)以犧牲治安處罰權(quán)為代價(jià),和平處理當(dāng)事人雙方發(fā)生的治安案件,其出發(fā)點(diǎn)在于避免矛盾激化,緩解雙方的矛盾,以利于雙方當(dāng)事人以后能夠和睦相處,以利于社會(huì)治安的穩(wěn)定。所以作者認(rèn)為,作為治安調(diào)解案件起因中的民間糾紛,應(yīng)當(dāng)由兩個(gè)要素組成:一是雙方當(dāng)事人的關(guān)系。雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在日常生活中有交往關(guān)系,如家庭關(guān)系、鄰里關(guān)系、戀愛關(guān)系和朋友關(guān)系等。二是雙方的糾紛內(nèi)容。其糾紛的內(nèi)容可能涉及財(cái)產(chǎn)內(nèi)容,如繼承、債務(wù)、宅基地等;也可能涉及非財(cái)產(chǎn)內(nèi)容,如第三者插足、家長(zhǎng)護(hù)子、走路、通風(fēng)、采光等問(wèn)題。結(jié)論多年來(lái)，公安機(jī)關(guān)積極運(yùn)用治安調(diào)解手段，及時(shí)處理違反治安管理行為，及時(shí)化解各類矛盾糾紛，積極預(yù)防違法犯罪活動(dòng)