城市污水處理費(fèi)的定價(jià)機(jī)制與改革研究

污水處理是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要措施。為加快污水處理設(shè)施建設(shè)，我國(guó)對(duì)污水處理實(shí)行了差別化水價(jià)政策，對(duì)城市污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)征方式也進(jìn)行了重大改革。但隨著污水處理設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程，污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)仍偏低，遠(yuǎn)不能滿足運(yùn)營(yíng)需要。隨著水環(huán)境質(zhì)量的不斷惡化，人們對(duì)水環(huán)境保護(hù)和治理提出了更高的要求。為解決水環(huán)境治理中的資金問(wèn)題，各地相繼出臺(tái)了污水處理收費(fèi)政策，其中有一些城市實(shí)行了差別化水價(jià)政策。這些政策能否發(fā)揮預(yù)期效果，關(guān)鍵在于污水處理費(fèi)定價(jià)機(jī)制是否合理。我國(guó)城市污水處理收費(fèi)制度的改革起步較晚，雖然在定價(jià)機(jī)制和制度建設(shè)方面已經(jīng)取得了一定成績(jī)，但仍存在諸多問(wèn)題。本文從理論上分析了目前我國(guó)城市污水治理中的主要問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理收費(fèi)制度的現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入的研究。借鑒國(guó)外城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)定價(jià)機(jī)制方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，與我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)相結(jié)合，探索了符合中國(guó)實(shí)情的城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)定價(jià)機(jī)制以及相關(guān)的改革措施，以期為建立合理的城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)定價(jià)機(jī)制提供政策意見。20世紀(jì)70年代以來(lái)，我國(guó)污水處理事業(yè)迅速發(fā)展，但在實(shí)踐中也存在一些問(wèn)題，如：污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)低，收費(fèi)制度不完善；污水處理成本核算方法不統(tǒng)一等。為了解決這些問(wèn)題，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策和措施，對(duì)污水處理進(jìn)行了全面的規(guī)范和調(diào)整，對(duì)污水處理費(fèi)的征收范圍、標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)征方式進(jìn)行了重大改革。這些政策在一定程度上對(duì)解決城市生活用水行業(yè)的一些問(wèn)題起到了很好的作用。目前，我國(guó)的城鎮(zhèn)污水處理收費(fèi)制度已經(jīng)建立并逐步完善，但仍存在不少問(wèn)題。所以，城市環(huán)保機(jī)構(gòu)應(yīng)針對(duì)這些問(wèn)題，從污水處理費(fèi)的角度出發(fā)，制訂比較合理的污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)污水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改善城市的生態(tài)環(huán)境。一、國(guó)內(nèi)外收費(fèi)定價(jià)機(jī)制分析（一）國(guó)外收費(fèi)定價(jià)機(jī)制美國(guó)沒(méi)有監(jiān)管污水處理業(yè)務(wù)和收取費(fèi)用的組織，但卻以其他公共設(shè)施監(jiān)管的形式出現(xiàn)。費(fèi)用總體上以“消費(fèi)者付費(fèi)，全社會(huì)受益”為基本要求，并以法律和政策手段對(duì)收費(fèi)行為進(jìn)行規(guī)制。法國(guó)在水務(wù)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中取得了較大的成就。政府鼓勵(lì)私營(yíng)公司參與水務(wù)產(chǎn)業(yè)，私營(yíng)公司向使用者收取一定的使用費(fèi)，開發(fā)和經(jīng)營(yíng)其租賃的水資源。日本污水處理收費(fèi)管理的基本原則是：在合理計(jì)算出經(jīng)營(yíng)費(fèi)用的基礎(chǔ)上，給予排污費(fèi)用合理補(bǔ)償。特別是要以企業(yè)在有效運(yùn)營(yíng)，并能為用戶提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)所消耗的總成本為依據(jù)，制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。（二）國(guó)內(nèi)收費(fèi)定價(jià)機(jī)制我國(guó)城市生活污水處理收費(fèi)自20世紀(jì)90年代以來(lái)一直在實(shí)施，收取方式一改過(guò)去“無(wú)償排水”的狀況，以一種特殊的行政性收費(fèi)施行。新世紀(jì)初期，原國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部、環(huán)?？偩值炔块T于2002年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見》，提出“以保本、微利、逐步到位”的基本原則，并在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)城市污水、垃圾處理行業(yè)進(jìn)行了深入研究。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部等部門在2015年1月發(fā)布了《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》，提出要科學(xué)合理地設(shè)定和調(diào)節(jié)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)城市生活污水處理的要求，并采取差別化的措施，以吸引更多的社會(huì)資金投入。二、我國(guó)城市污水處理收費(fèi)制度的發(fā)展與現(xiàn)狀污水處理收費(fèi)制度是一項(xiàng)重要的環(huán)境政策，是通過(guò)收取污水處理費(fèi)的方式來(lái)籌集水環(huán)境保護(hù)資金的一項(xiàng)政策措施。主要包括污水處理成本收取、污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)確定、污水處理價(jià)格管理、污水處理收費(fèi)與財(cái)政補(bǔ)貼掛鉤等方面的內(nèi)容。構(gòu)建和健全污水處理費(fèi)用收費(fèi)制度，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，保證城市污水處理工業(yè)發(fā)展的重要措施。目前，我國(guó)已經(jīng)初步建立了與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、符合國(guó)情和行業(yè)規(guī)律的城市污水處理收費(fèi)制度。定價(jià)就是為某一商品或服務(wù)設(shè)定一個(gè)合理的價(jià)格，以獲得最大的收益。PPP項(xiàng)目的價(jià)格與常規(guī)價(jià)格有很大區(qū)別，它在確定價(jià)格時(shí)，不能簡(jiǎn)單地將利潤(rùn)作為首要目標(biāo)，而要在保證收益的前提下，盡可能地實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化。PPP項(xiàng)目需要對(duì)不同收入群體的消費(fèi)水平進(jìn)行考量，若按相同的價(jià)格定價(jià)，那么，較低的價(jià)格會(huì)使公司承受更多的費(fèi)用，而較高的價(jià)格會(huì)使較低的收入群體產(chǎn)生更多的開支。按消費(fèi)水平劃分價(jià)格，使低收入者能夠在可接受的范圍內(nèi)維持最低的消費(fèi)水平，而對(duì)于超出該范圍的消費(fèi)，則給予更高的價(jià)格。這實(shí)質(zhì)上是一種對(duì)高低收入群體相互補(bǔ)助的轉(zhuǎn)移支付，反映了價(jià)格體系的公平，即高收入群體的高價(jià)應(yīng)該足夠彌補(bǔ)低收入群體因低價(jià)而造成的虧損。分區(qū)計(jì)費(fèi)方式不僅能實(shí)現(xiàn)價(jià)格的公平，而且還能節(jié)省社會(huì)資源。為此，對(duì)PPP模式中的污水治理工程進(jìn)行定價(jià)時(shí)，通常應(yīng)遵守以下幾點(diǎn)原則：（一）公平。由于污水處理PPP項(xiàng)目涉及面很廣，盡管政府和私人部門之間存在著一定的合作關(guān)系，但由于其屬于公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，保障公眾的權(quán)益還是要由政府承擔(dān)。在契約中要考慮到所有有關(guān)方面的利益，公共部門要為私人部門提供充分的資金保證。所以，物價(jià)的調(diào)節(jié)應(yīng)該追求公正，以保障所有當(dāng)事人的利益最大化。（二）效率。PPP模式的引進(jìn)，使污水處理的運(yùn)作在某種意義上得到了改善，但卻未能從根本上解決污水處理存在的問(wèn)題。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益不高，主要體現(xiàn)在成本較高，產(chǎn)品的品質(zhì)較差等方面。為此，在調(diào)控過(guò)程中，必須嚴(yán)格控制和調(diào)節(jié)企業(yè)的生產(chǎn)成本，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理，建立與企業(yè)品質(zhì)掛鉤的價(jià)格調(diào)控機(jī)制，以提升污水處理PPP項(xiàng)目的運(yùn)行效能。三、城市污水處理費(fèi)的定價(jià)機(jī)制與改革存在的問(wèn)題（一）污水處理費(fèi)的構(gòu)成和定價(jià)方式不盡合理城市污水處理費(fèi)的構(gòu)成主要包括4個(gè)部分：1.污水處理費(fèi)用，是指污水處理廠為處理污水而支付的成本；2.污水處理運(yùn)行費(fèi)用，主要包括設(shè)備運(yùn)行和維修維護(hù)費(fèi)用、污泥處理處置費(fèi)用以及向用戶收取的水費(fèi)；3.污水處理廠運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，主要包括中央和地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼；4.其他費(fèi)用，包括支付給地方政府的排污費(fèi)、污水處理費(fèi)中提取的管理費(fèi)等。我國(guó)現(xiàn)行城市污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部于1992年頒布并實(shí)施，至今已有十多年歷史。經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐和完善，城市污水處理費(fèi)定價(jià)機(jī)制已經(jīng)逐步趨于成熟和完善。但在實(shí)踐過(guò)程中，城市污水處理費(fèi)仍存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，污水處理費(fèi)的構(gòu)成不夠完善；第二，城市污水處理成本核算不科學(xué)；第三，對(duì)企業(yè)征收的污水處理費(fèi)存在標(biāo)準(zhǔn)偏低、調(diào)整滯后等問(wèn)題。（二）城市污水處理運(yùn)營(yíng)管理不善，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)效益最大化污水處理企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益一般是通過(guò)處理的水量衡量，污水處理企業(yè)的效益與其投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及管理水平密切相關(guān)。從目前的情況來(lái)看，有些地方存在著污水處理企業(yè)過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)污水處理設(shè)施投入不足，運(yùn)營(yíng)管理不善等問(wèn)題。據(jù)中研產(chǎn)業(yè)研究院《2023～2028年中國(guó)城市污水處理行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)分析及發(fā)展前景預(yù)測(cè)報(bào)告》分析：2021年末，我國(guó)城市排水管道總長(zhǎng)為87.2萬(wàn)公里，同比增加8.7%。其中，污水處理量為每天2.1億立方米，同比增加7.8%。其中，城市污水處理率為97.89%，較上年提高了0.36個(gè)百分點(diǎn)；城市污水集中化回收比例為68.6%，較上年提高了3.8個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)污水處理業(yè)經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展已經(jīng)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市建設(shè)的要求。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2021年我國(guó)城市已經(jīng)建成了427個(gè)城鎮(zhèn)廢水處理廠，包括282個(gè)二級(jí)處理廠。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾的不斷增多，我國(guó)城市污水處理能力得到了顯著提升，但是其處理量的增幅仍然明顯落后于污水產(chǎn)生量的增幅，且二者間的落差還將繼續(xù)擴(kuò)大。目前，國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、外商及港澳臺(tái)投資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)和其他性質(zhì)企業(yè)的數(shù)量所占比重已經(jīng)超過(guò)了96%。從目前中國(guó)的城市污水治理產(chǎn)業(yè)來(lái)看，國(guó)有企業(yè)在中國(guó)污水處理市場(chǎng)近幾年的份額略有所下降。（三）PPP項(xiàng)目定價(jià)問(wèn)題PPP項(xiàng)目的價(jià)格決定了其成功與否。但由于現(xiàn)有PPP項(xiàng)目定價(jià)方式考量的要素比較多、理論基礎(chǔ)不夠科學(xué)、價(jià)格監(jiān)督機(jī)制不夠健全等原因，造成了當(dāng)前PPP項(xiàng)目定價(jià)存在以下問(wèn)題：1.定價(jià)是由公私部門共同參與的收益分配實(shí)現(xiàn)的；2.定價(jià)目標(biāo)和原則不清晰，沒(méi)有統(tǒng)一的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；3.定價(jià)監(jiān)管制度不健全；4.政府定價(jià)聽證會(huì)存在形式上的缺陷，缺乏充分的公眾參與。為此，有必要在PPP模式中引入一種合理的定價(jià)機(jī)制。四、城市污水處理費(fèi)的定價(jià)機(jī)制與改革策略（一）建立健全相關(guān)政策，規(guī)范污水處理企業(yè)的行為城市環(huán)境保護(hù)部門針對(duì)污水處理，要制定出相應(yīng)的處理費(fèi)調(diào)整配套政策措施。為了強(qiáng)化排污單位的費(fèi)用監(jiān)管工作，應(yīng)綜合考慮價(jià)格、財(cái)務(wù)、審計(jì)等方面的因素。首先，企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中應(yīng)從自身發(fā)展的基本情況出發(fā)，對(duì)費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)、工資水平等關(guān)鍵的指標(biāo)進(jìn)行合理嚴(yán)格的管理，增強(qiáng)成本的透明度。其次，要建立一套排水企業(yè)補(bǔ)償機(jī)制，可以通過(guò)政府購(gòu)買的服務(wù)體系確保排污公司可以持續(xù)、平穩(wěn)地發(fā)展，即使遇到污水超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，也可以在保護(hù)自身權(quán)益的前提下，主動(dòng)處置。有了體系的保障，污水處置才可以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化。（二）降低污水處理成本，調(diào)動(dòng)企業(yè)污水處理積極性目前，污水處理企業(yè)在深入推進(jìn)污水處理收費(fèi)改革時(shí)，不能單純地將重點(diǎn)放在提高費(fèi)用上，必須要通過(guò)減少污水處理費(fèi)用有效地推進(jìn)改革。首先，按照《成本監(jiān)審辦法》的規(guī)定，污水處理企業(yè)可以強(qiáng)化對(duì)污水處理項(xiàng)目的監(jiān)督，對(duì)污水處理項(xiàng)目的各種費(fèi)用支出的范圍及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控，排除掉與污水處理項(xiàng)目沒(méi)有直接關(guān)系的不合理的費(fèi)用，從而使污水處理項(xiàng)目的實(shí)施更加科學(xué)、合理。其次，要加強(qiáng)聽證監(jiān)管作用，使聽證會(huì)的功能在污水處理費(fèi)改革中得到充分體現(xiàn)?？梢圆扇‖F(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、座談等方式剖析污水處理費(fèi)用的合理程度，從而達(dá)到減少污水處理費(fèi)用的目的。同時(shí)，在此基礎(chǔ)上可以進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)的成本控制。以四川省為例，在實(shí)施城市生活污水治理時(shí)重點(diǎn)關(guān)注石化工業(yè)生活污水的治理與排放。石化行業(yè)“三廢”的排放一般都很大，尤其在川南區(qū)域，石化行業(yè)以普遍性、污染性為特征。四川省針對(duì)石化污水治理特點(diǎn)，提出了相應(yīng)的技術(shù)對(duì)策，以實(shí)現(xiàn)石化行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。由于石化行業(yè)產(chǎn)生的廢水?dāng)?shù)量大，不易處理，因此，環(huán)境保護(hù)部門在總結(jié)、聽取了這些年來(lái)的工作經(jīng)驗(yàn)和有關(guān)建議后，采用了膜生物反應(yīng)處理器等技術(shù)，對(duì)污水進(jìn)行了有效的處理。在進(jìn)行污水處理時(shí)，相關(guān)企業(yè)根據(jù)有關(guān)經(jīng)驗(yàn)和有效建議，采用科學(xué)的方法，從而節(jié)省了廢水處理費(fèi)用。（三）合理制定污水處理PPP項(xiàng)目定價(jià)方法PPP項(xiàng)目的定價(jià)方式存在著“壟斷性”定價(jià)問(wèn)題，其成本較高，不利于項(xiàng)目的社會(huì)效益；邊際定價(jià)偏低，使項(xiàng)目承擔(dān)了沉重的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。對(duì)于污水處理PPP項(xiàng)目，要盡量避開這兩種定價(jià)極端，既要保障社會(huì)效益，又要讓項(xiàng)目公司獲得合理的利潤(rùn)。平均成本定價(jià)法可以有效地解決傳統(tǒng)方法中無(wú)法彌補(bǔ)總成本和成本信息不對(duì)稱的缺陷，從而使項(xiàng)目以最小的成本獲取所期望的社會(huì)利益，同時(shí)還可激勵(lì)項(xiàng)目公司降低成本，提高產(chǎn)品質(zhì)量。采用該方法可以使項(xiàng)目公司在不虧損的前提下，獲得最大的社會(huì)利益。雖然這種方法會(huì)帶來(lái)一些效益上的損失，但是它比壟斷性產(chǎn)業(yè)中的“自由化”要好得多。此外，由于污水治理是一個(gè)自然壟斷的產(chǎn)業(yè)，污水治理呈現(xiàn)出的是一種規(guī)模收益遞增的特征，而且污水治理中的平均成本比較容易計(jì)算，所以，污水治理PPP項(xiàng)目可以使用“平均定價(jià)法”定價(jià)。實(shí)行國(guó)家規(guī)定的價(jià)格和調(diào)價(jià)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的價(jià)格調(diào)節(jié)政策，并積極配合國(guó)家規(guī)定的價(jià)格調(diào)價(jià)工作；對(duì)于按照合同規(guī)定進(jìn)行價(jià)格調(diào)整的污水處理PPP項(xiàng)目，其調(diào)價(jià)機(jī)制主要包含了調(diào)價(jià)方式、調(diào)價(jià)流程、調(diào)價(jià)周期以及雙方應(yīng)該遵守的權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容。所以，污水處理PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格調(diào)整的內(nèi)容主要包含了以下幾個(gè)方面：對(duì)污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整的必要性、實(shí)