行政訴訟與行政復(fù)議的關(guān)系

PAGEII摘要行政訴訟與行政復(fù)議有著密切相連的關(guān)系，對(duì)于行政相對(duì)人來說，行政訴訟與行政復(fù)議是解決行政行為的爭(zhēng)議的兩種手段，也是對(duì)其被侵犯的權(quán)益的兩種救濟(jì)方式。我們學(xué)習(xí)研究行政訴訟時(shí)，離不開將行政復(fù)議作為參考對(duì)象，另外學(xué)習(xí)研究行政復(fù)議也一樣。同時(shí)二者的關(guān)系是本文研究的對(duì)象，也是學(xué)習(xí)的難點(diǎn)。什么情形適用行政訴訟救濟(jì)手段，什么情形適用行政訴訟救濟(jì)手段，都是需要當(dāng)事人學(xué)習(xí)這二者，并且牽扯到每一個(gè)人的私權(quán)利不受侵犯。行政救濟(jì)如何保護(hù)的切當(dāng)事人身權(quán)利，行政機(jī)制和行政程序應(yīng)如何更加完善，對(duì)于行政復(fù)議與行政訴訟兩種制度如何應(yīng)對(duì)新型事物的出現(xiàn)，社會(huì)和人民新的變化都需要做出完善和改變。完善的同時(shí)對(duì)長(zhǎng)時(shí)間積累下來的好的經(jīng)驗(yàn)又必須堅(jiān)持下來，所以我們必須去其糟粕，推陳出新，才能更好完善行政救濟(jì)制度，保護(hù)合法權(quán)益。是本文的出發(fā)點(diǎn)和目的。關(guān)鍵詞：行政訴訟行政復(fù)議機(jī)關(guān)問題合法權(quán)益ABSTRACTAdministrativelitigationiscloselyrelatedtoadministrativereconsideration.Foradministrativecounterparts,administrativelitigationandadministrativereconsiderationaretwomeanstoresolvedisputesoveradministrativeACTSandtwowaystoremedytheirinfringedrightsandinterests.Whenwestudyadministrativelitigation,wecan'tleavetheadministrativereconsiderationasthereferenceobject,andthesameistruewhenwestudyadministrativereconsideration.Atthesametime,therelationshipbetweenthetwoistheobjectofthispaper,isalsothedifficultyoflearning，Whatkindofcircumstanceappliesadministrativeactionremedymethod?Whatkindofcircumstanceappliesadministrativeactionremedymethod，Bothrequirethepartiestolearnboth,andinvolveeveryone'sprivaterightsinviolable.Howtoprotectthepersonalrightsofthepartiesconcernedandhowtoimprovetheadministrativemechanismandprocedure。Asforhowtodealwiththeemergenceofnewthings,boththesocietyandthepeopleneedtoimproveandchange.Atthesametime,wemustinsistonthegoodexperienceaccumulatedforalongtime,sowemustdiscardthedrossandbringforththenew,soastobetterimprovetheadministrativereliefsystemandprotectthelegitimaterightsandinterests.Isthestartingpointandpurposeofthisarticle..Keywords:AdministrativeproceedingsAdministrativereconsiderationOrgansQuestionsThelegitimaterightsandinterests目錄TOC\o"1-3"\h\u一、引言 1二、行政訴訟與行政復(fù)議的比較 1（一）行政訴訟與行政的復(fù)議的概念、特征 1（二）行政復(fù)議的地位是獨(dú)立的 2（三）行政訴訟與行政復(fù)議的區(qū)別 2三、行政訴訟與行政復(fù)議的關(guān)系存在問題 4(一)審理過程、訴訟主體銜接模式中的問題 5（二）關(guān)于訴訟標(biāo)的確定的爭(zhēng)議 7四、行政訴訟與行政復(fù)議的關(guān)系的問題解決對(duì)策 8（一）發(fā)揮兩種救濟(jì)制度的優(yōu)勢(shì) 8（二）完善行政復(fù)議與行政訴訟審理過程的銜接 9（三）相對(duì)人訴訟標(biāo)的的更多選擇權(quán) 9（四）確立司法最終裁判制度 10五、總結(jié) 10參考文獻(xiàn) 10致謝 11PAGE10 行政訴訟與行政復(fù)議的關(guān)系一、引言行政法，可以分為行政行為、行政組織、行政爭(zhēng)議、救濟(jì)方法四個(gè)方面，每個(gè)方面都在很好的介紹行政法，幫助人們了解行政法是一部幫助公民的好法律，其重點(diǎn)內(nèi)容是行政訴訟與行政復(fù)議兩個(gè)重要的救濟(jì)手段，來保護(hù)人民的合法權(quán)益?？刂疲Ｗo(hù)和監(jiān)督行政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)需要行政訴訟與行政復(fù)議兩種救濟(jì)手段來支持，這兩個(gè)的主要功能就是保護(hù)公民合法權(quán)益，防止行政權(quán)的腐敗，這是保障公民的合法權(quán)益免受到侵犯和可以得到救濟(jì)的兩種法律制度。筆者認(rèn)為政府的公權(quán)力是由人民的私權(quán)利產(chǎn)生。行政權(quán)本身就是公權(quán)力，也是由私權(quán)利產(chǎn)生而來，需要對(duì)其保護(hù)、服務(wù)和負(fù)責(zé)。行政權(quán)是可以命令公民、組織等當(dāng)事人作為或者不作為一定的行為，公民、組織必須服從的一個(gè)公權(quán)力。當(dāng)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)侵犯到私權(quán)利時(shí)，當(dāng)事人必須懂得如何提出行政救濟(jì)來進(jìn)行維權(quán)。行政訴訟與行政復(fù)議是屬于行政法中行政救濟(jì)非常重要的一部分，我們應(yīng)該靠近它，學(xué)習(xí)它，信仰它和守護(hù)它。二、行政訴訟與行政復(fù)議的比較（一）行政訴訟與行政的復(fù)議的概念、特征行政訴訟是指公民、法人或者其他組織等行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)（行政主體）的具體行政行為侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益，依法定程序向人民法院提起行政起訴，人民法院在行政主體、行政相對(duì)人及其他訴訟參與人的參與下，對(duì)行政主體做出的具體行政行為的合法性進(jìn)行審理并做出裁決的活動(dòng)[1]。行政復(fù)議是指行政主體的具體行政行為侵害到行政相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)，行政相對(duì)人有權(quán)向上級(jí)機(jī)關(guān)（復(fù)議機(jī)關(guān)）提出申請(qǐng)，由復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為及作為其依據(jù)的規(guī)范性文件已發(fā)進(jìn)行審查和做出處理決定的活動(dòng)。[2]從二者的概念可以得出，行政訴訟與行政復(fù)議都是針對(duì)當(dāng)事人提出的行政爭(zhēng)議，這二者的核心就是審查該行政行為的合法性，也是行政權(quán)平穩(wěn)運(yùn)行的保障。行政訴訟和行政復(fù)議的法律當(dāng)事人包括行政機(jī)關(guān)、可以做為原告的公民、法人和訴訟參與人?；ハ喙降鹊姆傻匚唬灿兄S多相同的解決爭(zhēng)議所使用的原則，但都體現(xiàn)了行政法的公正性、司法性，即都需要通過法律法規(guī)來制定。根據(jù)上述二者的概念，可以得出二者具有以下法律特征：1、除了特別情形之外，當(dāng)事人可以任意選擇其中一種作為救濟(jì)手段，二者并與先后之分。2、二者都是針對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)時(shí)，遭到當(dāng)事人爭(zhēng)議、抗議，可以用來行政爭(zhēng)議的兩種手段。3、二者的受理機(jī)關(guān)和受案范圍、審查范圍存在許多相似地方，如對(duì)規(guī)范性文件是否審查。（二）行政復(fù)議的地位是獨(dú)立的我國(guó)行政復(fù)議是為了行政訴訟的工作而創(chuàng)造實(shí)施的。行政復(fù)議是在行政訴訟法的配套法律中首先出現(xiàn)的，所以人們一開始覺得：行政復(fù)議制度并不是被獨(dú)立制定出來的，有一定的附屬性。并且根據(jù)這些事實(shí)證據(jù)說明行政復(fù)議制度是行政訴訟制度制定而產(chǎn)生的，是具有附屬特征的。但其實(shí)在建國(guó)初期早以出現(xiàn)行政爭(zhēng)議需要由上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查的情形和規(guī)定，只是當(dāng)事行政復(fù)議法還沒有被制定出來，所以有的學(xué)者呼吁應(yīng)該根據(jù)實(shí)際狀況重新認(rèn)識(shí)樹立行政訴訟跟行政復(fù)議的看法，掙脫這種條條框框的束縛，使這兩部法律制度不停的得到改善。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議的地位是獨(dú)立的。能夠證明最為突出的一點(diǎn)是：行政復(fù)議制度是行政法體系內(nèi)部的審理和監(jiān)督，是其作為公權(quán)力進(jìn)行行政機(jī)關(guān)自身檢討的重要途徑和方式，這是屬于自己管理自己的范疇；而行政訴訟制度是靠司法權(quán)進(jìn)行審判管理，由人民法院對(duì)行政主體所做出全部的行政具體行為的監(jiān)督，這里是國(guó)家通過人民法院所代表的的司法權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)所代表的的行政權(quán)的監(jiān)督和干涉。從而可以得出二者的審查行政爭(zhēng)議的主體不同體現(xiàn)出來的本質(zhì)是不一樣的，相對(duì)行政復(fù)議而言，行政訴訟制度得依靠司法權(quán)（人民法院）進(jìn)行監(jiān)督，是一種從外到內(nèi)，從上到下的監(jiān)督，是由行政訴訟的本質(zhì)決定的，因?yàn)樾姓?quán)必須受司法權(quán)的監(jiān)督，也要受到公民、社會(huì)各個(gè)機(jī)關(guān)組織的監(jiān)督才可以得以延續(xù)。（三）行政訴訟與行政復(fù)議的區(qū)別學(xué)者在學(xué)習(xí)行政訴訟時(shí)，需要與行政復(fù)議進(jìn)行比較掌握，而不是分散和孤立地研究這兩者。理由在于，同為行政爭(zhēng)議的解決方式，訴訟和復(fù)議的當(dāng)事人、受案范圍、程序、根據(jù)、裁判等方面即有所區(qū)別，又是有所聯(lián)系的。1.相同之處（1）產(chǎn)生和申請(qǐng)相同行政機(jī)關(guān)的所做出的每一個(gè)具體行政行為都可能造成行政爭(zhēng)議，因此為了解決該爭(zhēng)議而產(chǎn)生了行政訴訟和行政復(fù)議兩種行政救濟(jì)手段。行政訴訟制度能有效保護(hù)訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益，行政復(fù)議制度也能有效保護(hù)行政相對(duì)人的私權(quán)利，二者都是行政救濟(jì)手段。同時(shí)這兩種救濟(jì)制度實(shí)行“不告不理”的形式，需要當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)，依申請(qǐng)是兩種行政救濟(jì)程序的啟動(dòng)的必然條件，法律是不會(huì)保護(hù)睡著的人。（2）功能相同為了防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)，侵犯公民權(quán)利，行政訴訟和行政復(fù)議都對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行監(jiān)管監(jiān)督監(jiān)察行政機(jī)關(guān)可能存在違法和不合理之處。行政復(fù)議和行政訴訟都是行政救濟(jì)的一種手段，都具有滯后性和補(bǔ)救性的特征。都是 （3）審理的依據(jù)相同無論審理行政爭(zhēng)議的是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，無論原行政機(jī)關(guān)，還是復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院其審理的依據(jù)都是行政法律法規(guī)。2.不同之處（1）行為性質(zhì)不同相對(duì)于行政復(fù)議，行政訴訟要由法院受理，通過司法程序解決由行政機(jī)關(guān)的行政具體行為而產(chǎn)生行政爭(zhēng)議，是屬于司法監(jiān)督行為；行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)之間的層級(jí)自我監(jiān)督，上級(jí)機(jī)關(guān)管理下級(jí)機(jī)關(guān)的制度。雖然具有準(zhǔn)司法性，但在本質(zhì)上仍然屬于內(nèi)部的行政管理行為。（2）審查的廣度不同行政訴訟與行政復(fù)議這二者的審查的廣度不同，在對(duì)于行政具體行為的審查范圍上，在受案范圍這一方面，行政復(fù)議的審查的廣度是要廣于行政訴訟的，如關(guān)于《外國(guó)人入境出境管理法》中公安機(jī)關(guān)對(duì)外國(guó)做出驅(qū)逐出境等處罰的情況是不適用行政訴訟的審查對(duì)象的，我國(guó)是采用復(fù)議終局裁決，即行政復(fù)議是唯一的救濟(jì)手段。（3）審查的深度不同行政訴訟的行政權(quán)是受司法權(quán)的監(jiān)督審查的，這兩者的權(quán)力是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)的行政具體行為是否合法才收到司法權(quán)的監(jiān)督和人民法院的審查，。在行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)大或者確有必要的情形下，才能審查行政機(jī)關(guān)的行政具體行為的合理性。人民法院只能對(duì)一些明顯存在不當(dāng)，認(rèn)定確實(shí)存在錯(cuò)誤的，法院才會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)所依據(jù)的法律法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行審查并且向行政機(jī)關(guān)提出司法建議。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)之間的層級(jí)內(nèi)部監(jiān)督，上下行政機(jī)關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，所以行政復(fù)議機(jī)關(guān)都可以審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為也可以附帶審查所依據(jù)的規(guī)范性文件。三、行政訴訟與行政復(fù)議的關(guān)系存在問題(一)審理過程、訴訟主體銜接模式中的問題目前，針對(duì)行政訴訟與行政復(fù)議的銜接關(guān)系而言，不同國(guó)家有不同的銜接機(jī)制。就世界主流的兩種思想是：一是自由選擇關(guān)系，即公民、法人或者其他組織可在行政訴訟和行政復(fù)議中選擇一種救濟(jì)方式。二是復(fù)議前置關(guān)系，是指當(dāng)事人在面對(duì)某些行政爭(zhēng)議時(shí)，是沒有自由選擇權(quán)的。行政復(fù)議必須是當(dāng)事人選擇的第一種行政救濟(jì)手段和程序，至于是否選擇其他的行政救濟(jì)手段也就是行政訴訟，是由當(dāng)事人自己決定。我國(guó)行政法學(xué)對(duì)上述世界的兩種主流思想有不用的看法：一種是行政法的主要特征就是使當(dāng)事人的一切合法權(quán)益不受侵犯，其最核心的價(jià)值就是“保護(hù)公民權(quán)，控制行政權(quán)”，所以有一些學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)遵循“窮盡一切救濟(jì)原則[3]”，是指在當(dāng)事人沒有利用一切可能的行政救濟(jì)方法之前，不應(yīng)該通提起訴訟來審理對(duì)其不利的決定，在當(dāng)事人尋求法律救濟(jì)來解決行政爭(zhēng)議時(shí)，審理應(yīng)當(dāng)利用行政機(jī)關(guān)之間層級(jí)監(jiān)督存在的，最直接的，最簡(jiǎn)單的救濟(jì)方法，隨之才向人民法院申請(qǐng)?jiān)V訟。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的制度規(guī)定，法院不會(huì)對(duì)合理性行政案件一般不予審查的，這是二者的審查范圍的區(qū)別。另一種是在當(dāng)前的中國(guó)法制社會(huì)、法治政府、法治國(guó)家的環(huán)境下，需要講民權(quán)，民主，特別是人權(quán)主義。在考慮人權(quán)方面問題，就充分體現(xiàn)出人的自由選擇權(quán)。如果一種行政救濟(jì)手段能夠解決行政爭(zhēng)議和維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，干嘛要兩種行政救濟(jì)程序都啟動(dòng)，耗費(fèi)行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人的財(cái)力、物力及時(shí)間，這一方面無論從行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)等方面出發(fā)都是不經(jīng)濟(jì)的，也不利于當(dāng)事人行使救濟(jì)權(quán)利和自身權(quán)益不受侵犯；由于上級(jí)機(jī)關(guān)和原機(jī)關(guān)不在同一個(gè)地區(qū)，這種地域缺陷，空間問題，復(fù)議前置問題往往會(huì)給當(dāng)事人在等待救濟(jì)時(shí)帶來許許多多的不便之處。1.復(fù)議前置面臨的挑戰(zhàn)復(fù)議前置制度，行政復(fù)議必須是當(dāng)事人解決行政爭(zhēng)議的第一種行政救濟(jì)手段，行政訴訟是在行政復(fù)議之后的第二種行政救濟(jì)手段依照法律強(qiáng)制規(guī)定的情形，當(dāng)事人不能直接跳過第一種行政救濟(jì)手段，這是違反我國(guó)關(guān)于復(fù)議前置的規(guī)定的。但法律有明確規(guī)定的情形，當(dāng)事人不可以自由選擇行政救濟(jì)手段，只能選擇行政復(fù)議作為第一救濟(jì)手段，該情形有稅收征收。是否復(fù)議前置取決于其的公正性與公信力，而上述增加成本等因素，會(huì)讓復(fù)議前置制度的公正性與公信力更被受質(zhì)疑，在嚴(yán)重缺乏公正性和公信力的情況下，復(fù)議前置制度是可以適當(dāng)放松的[4]。筆者通過以下案例分析我國(guó)的復(fù)議前置制度到底面臨怎樣的挑戰(zhàn):利津縣人民法院一審案例：原告李秋香的轎車丟失，不久后該汽車由東營(yíng)市勝華二手車交易市場(chǎng)有限公司出售給他人，同時(shí)被告利津縣國(guó)家稅務(wù)局通過第三人二手車公司開出票號(hào)為000006794的稅務(wù)發(fā)票，導(dǎo)致原告車輛被辦理了過戶手續(xù)，造成原告車輛損失141002元及其他經(jīng)濟(jì)損失50000元。原告認(rèn)為被告在原告不知情的情況下開具了原告賣車發(fā)票，該具體行政行為對(duì)此承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。2015年2月15日，被告認(rèn)為原告不是利津縣國(guó)家稅務(wù)局具體行政行為的相對(duì)人，不符合向被告提起行政復(fù)議資格。后李秋香依法向法院提起行政訴訟，法院稱利津縣國(guó)家稅務(wù)局沒有受理李秋香的行政復(fù)議，并未對(duì)出具發(fā)票的行為做出實(shí)體審查處理，并且駁回了李秋香的訴訟請(qǐng)求。分析如下:第一、適用的不合理之處。行政復(fù)議前置程序制度在設(shè)定的合法性存疑、理論上面臨理解歧義以及設(shè)置的理由缺乏說服力等問題[5]。從復(fù)議前置程序來看，稅收糾紛的行政案件是法律明確規(guī)定適用復(fù)議前置的法定情形，行政復(fù)議要作為當(dāng)事人第一種行政救濟(jì)手段。上述是筆者認(rèn)為在實(shí)踐中復(fù)議前置存在適用的不合理之處，面對(duì)類似情形，原告李秋霞雖不是利津縣國(guó)家稅務(wù)局所做出的具體行政行為的相對(duì)人,但是她是這個(gè)具體行政行為的實(shí)際受害者。當(dāng)一個(gè)當(dāng)事人的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)的某一個(gè)具體行政行為侵犯時(shí)，它本該通過行政訴訟與行政復(fù)議提起行政救濟(jì)，但復(fù)議前置程序讓李秋香必須先行政復(fù)議才能提起行政訴訟，但該情形又是不具備行政復(fù)議的前行，反而讓原告李秋香無法提起行政救濟(jì)。這對(duì)李秋香或者類似情形的人是不公平的，也是復(fù)議前置程序適用的不合理之處。第二、剝奪了人們的選擇權(quán)。復(fù)議前置程序最大的挑戰(zhàn)是法律強(qiáng)制規(guī)定，但隨著社會(huì)的發(fā)展，該規(guī)定不僅剝奪了人們選擇行政救濟(jì)方式的權(quán)利弊端，又增加當(dāng)事人提起行政救濟(jì)的難度，使當(dāng)事人的合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，無法得到保護(hù)。卻顯現(xiàn)了出來，提高了行政訴訟救濟(jì)的門檻。目前來說，行政訴訟只是一個(gè)相對(duì)公正的救濟(jì)方式，為什么這么說呢？在實(shí)踐中，公民提起行政訴訟時(shí)，被告行政機(jī)關(guān)往往都不出庭，或者拒不出庭，這種情況在我國(guó)大多可見。行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)的不重視，甚至輕視，會(huì)造成當(dāng)事人的合法權(quán)益受到侵犯，并且得不到保護(hù)，所以行政權(quán)更應(yīng)該由司法權(quán)來監(jiān)督。在法院的司法權(quán)的直接介入都有個(gè)別官員藐視，像李秋香這種情形，復(fù)議機(jī)關(guān)可以設(shè)置一道復(fù)議前置的“關(guān)卡”，使當(dāng)事人的尋求不到救助的狀態(tài)一直持續(xù)，反而讓某些違反分子有了可操作的空間。這事法律并不是公民保護(hù)自身的有力武器，反而成了違法者的道具。制定復(fù)議前置程序的想法是好的，理論和實(shí)踐中操作并不一致，司法實(shí)踐中，由于法律落實(shí)不到位，或者不從實(shí)踐出發(fā)，使得當(dāng)事人耗費(fèi)精力、財(cái)力和時(shí)間，都嚴(yán)重影響當(dāng)事人的合法權(quán)益。復(fù)議前置模式是公平的，但隨著時(shí)間的變化，復(fù)議前置顯露出一些需要進(jìn)行改善的地方，這才往往受到公民的質(zhì)疑，由于我國(guó)行政權(quán)的不公正，不公開，不透明，使我國(guó)的行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的公信力都不是很高，因?yàn)槲覈?guó)行政權(quán)都牽涉到全國(guó)各個(gè)方面、各個(gè)層面，所以才需要司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，主要目的是防止行政權(quán)的濫用侵犯到國(guó)家、社會(huì)和公民權(quán)利。（二）關(guān)于訴訟標(biāo)的確定的爭(zhēng)議關(guān)于訴訟標(biāo)的確定的爭(zhēng)議，突出表現(xiàn)在我國(guó)復(fù)議機(jī)關(guān)做出復(fù)議維持時(shí)，原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)要作為共同被告展現(xiàn)出來的爭(zhēng)議。首先共同被告制度不僅帶來行政復(fù)議工作人員的時(shí)間成本和交通出行成本等行政成本的增加，關(guān)于行政成本的增加這是第一個(gè)讓人們爭(zhēng)議的地方。其次是人民法院做出的裁定很容易受到兩個(gè)行政機(jī)關(guān)的影響，人民法院的公正性、公平性受到質(zhì)疑，也加劇人們對(duì)我國(guó)行政復(fù)議的公信力爭(zhēng)議[6]。2019年司法部副部長(zhǎng)趙大程在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上介紹，2018年各級(jí)行政機(jī)關(guān)公共辦理一審行政應(yīng)訴案件為23.5萬件，敗訴率約14.7%。也就是當(dāng)事人的勝訴率也只有14.7%，勝訴率低一直是我國(guó)行政案件的問題所在。隨著行政案件和行政復(fù)議案件每年的不斷增長(zhǎng)，反映出我國(guó)的飛速發(fā)展給法治國(guó)家，法治政府帶來了很多挑戰(zhàn)，其中如何發(fā)揮司法的能動(dòng)性，以及如何兩種行政救濟(jì)制度，筆者相信已經(jīng)成為重中之重。筆者也提出幾點(diǎn)現(xiàn)在可能出現(xiàn)爭(zhēng)議的地方：1.共同被告制度的審查范圍爭(zhēng)議有學(xué)者提出，如果在復(fù)議維持被訴的行政案件審理中，發(fā)現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)的審理程序存在不合法之處，可以不審理原行政行為的合法性，直接撤銷復(fù)議機(jī)關(guān)并責(zé)令其重新做出復(fù)議決定。這樣做，有利于減少當(dāng)事人的行政成本和實(shí)現(xiàn)更加便捷的救濟(jì)方式。相反，有學(xué)者認(rèn)為雙被告的行政案件依法都要對(duì)“雙被告”的具體行政行為進(jìn)行合法性審查，不僅讓復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)自身的復(fù)議決定有舉證責(zé)任，對(duì)原行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法也有舉證義務(wù)，所以在“雙被告”的行政案件中，不能避重就輕，只單單審查復(fù)議程序合法性是不行的，其他程序的合法也要著重審查。對(duì)于這種爭(zhēng)議，筆者更認(rèn)同后者。如果在復(fù)議程序違法的情況下，不審查和評(píng)價(jià)原行政行為的合法性，就直接撤銷復(fù)議機(jī)關(guān)的決定未免太過草率。人民法院?jiǎn)螁沃粚彶閺?fù)議機(jī)關(guān)的程序是否違法，不是為了減少成本，而是濫用了司法資源，并且不能好好利用司法資源。但當(dāng)事人的訴訟行為確確實(shí)實(shí)是由原行政機(jī)關(guān)的行政行為引起的。不審查原行政行為這種做法是不科學(xué)的，不權(quán)威的，復(fù)議程序違法這一問題，相對(duì)來說并不影響原行政機(jī)關(guān)的行政行為是否認(rèn)定合法或者違法，該原行政行為需要經(jīng)過專門審查才是。兩個(gè)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的審查都是必不可少的，雙被告的行政行為必須都是審查的范圍，并且要共同舉證，其中復(fù)議機(jī)關(guān)要為自身和原行政機(jī)關(guān)的行政行為的合法性進(jìn)行舉證[7]。2.是否給當(dāng)事人造成更多負(fù)擔(dān)的爭(zhēng)議第一，根據(jù)“雙被告”制度，也就是復(fù)議維持的行政案件，原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)都是行政案件中的被告，不能只選擇一個(gè)作為被告，這是屬于硬性要求。其實(shí)，行政訴訟也被叫做“民告官”，甚至可以用雞蛋碰石頭來形容，但無奈的是當(dāng)事人尋找保護(hù)自身合法權(quán)利的最后的救濟(jì)手段。有時(shí)甚至出現(xiàn)“告官不見官”的情況，在我國(guó)這種積弊已久的行政環(huán)境下，并且可以說“民告官”的勝率并不大，當(dāng)事人為了自身合法權(quán)益往往應(yīng)付一個(gè)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)感到無力，這時(shí)要同時(shí)對(duì)抗兩個(gè)被告。一個(gè)原行政機(jī)關(guān)尚且難以對(duì)抗，更何況作為上級(jí)行政機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)關(guān)，這時(shí)候當(dāng)事人就會(huì)覺得被兩個(gè)行政機(jī)關(guān)“群毆”的感覺，給當(dāng)事人造成更多的負(fù)擔(dān)。第二，被告級(jí)別高的案件，如果復(fù)議維持的案件，原行政機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)政府，復(fù)議機(jī)關(guān)是縣政府，這是管轄的法院是縣法院，以此為例?？h法院可能會(huì)受縣級(jí)政府（同級(jí)政府）的影響，縣法院某些方面受到縣政府的管制，不能獨(dú)立審判，行政訴訟的公正裁判受到一定的影響，可能會(huì)受到同級(jí)政府若干因素影響。所以，共同被告有可能造成被告級(jí)別太高，管轄的法院受制于他，會(huì)造成更多的地方政府的干預(yù)、阻礙，也難實(shí)現(xiàn)司法審判的獨(dú)立公正。這已經(jīng)慢慢成為我國(guó)行政審判的一種現(xiàn)狀，如果不提高法院的審級(jí)或者改變相關(guān)管轄原則，復(fù)位維持共同被告制度將會(huì)大大增加當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。四、行政訴訟與行政復(fù)議的關(guān)系的問題解決對(duì)策（一）發(fā)揮兩種救濟(jì)制度的優(yōu)勢(shì)同時(shí)發(fā)揮行政救濟(jì)制度的優(yōu)勢(shì)是很有必要的。首先，行政復(fù)議有著全面的審查范圍，其審查范圍相對(duì)較廣，監(jiān)督行政主體是否濫用行政權(quán)必不可少的一部分。我國(guó)法律規(guī)定，行政復(fù)議一般不會(huì)產(chǎn)生任何費(fèi)用，這是對(duì)當(dāng)事人屬于最大的好處，而行政訴訟會(huì)增加當(dāng)事人的救濟(jì)成本。行政復(fù)議是在層級(jí)上的行政機(jī)關(guān)之間的一種自我審查監(jiān)督的制度，也是一種自我檢查機(jī)制。其次效率會(huì)更加便捷，主要是因?yàn)樾姓?fù)議的程序設(shè)計(jì)上便捷高效。復(fù)議機(jī)關(guān)的做出決定一般是自受理申請(qǐng)之日的60日內(nèi)，更為當(dāng)事人節(jié)省了許多時(shí)間，使當(dāng)事人的權(quán)利得到盡快的救濟(jì)。畢竟，筆者覺得遲來的正義不是正義。訴訟是保護(hù)公民維護(hù)權(quán)利的最后一道保障，行政訴訟發(fā)揮的優(yōu)勢(shì)更應(yīng)該建立健全完善，加強(qiáng)法院行使司法權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的監(jiān)督，增加對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，要解決“告官不見官”等行政問題，增加司法機(jī)關(guān)的公信力。特別是如今稅務(wù)行政爭(zhēng)議越來越多，越來越復(fù)雜，行政救濟(jì)存在許多的爭(zhēng)議，隨之稅務(wù)行政爭(zhēng)議救濟(jì)制度對(duì)納稅人的權(quán)利救濟(jì)存在一些問題，并且成為行政爭(zhēng)議的中心。只有發(fā)揮兩張救濟(jì)制度的優(yōu)勢(shì)，二者形成有機(jī)銜接機(jī)制，才是解決主要問題的關(guān)鍵[8]。（二）完善行政復(fù)議與行政訴訟審理過程的銜接行政訴訟與行政復(fù)議的銜接機(jī)制更加完善是必不可少的，只有完善二者在適用時(shí)的審理過程的連接也尤其重要。由于兩種制度的修改，二者的關(guān)系也復(fù)雜化，關(guān)于二者關(guān)系的基點(diǎn)，是行政復(fù)議的定位，特別是作為監(jiān)督制度還是爭(zhēng)議解決制度。在把復(fù)議作為解決行政爭(zhēng)議的情況下，需要解決二者有無先后之分[9]。因此筆者覺得行政訴訟和行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議的作用都是獨(dú)立的，根據(jù)實(shí)際情況，法律指引當(dāng)事人選擇更好的行政救濟(jì)手段，是行政機(jī)關(guān)行政行政權(quán)的最好體現(xiàn)。而不是侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益和無法保障。所以只要在認(rèn)清二者的關(guān)系、定位和功能的情況下，再去完善二者的銜接機(jī)制，才能解決我國(guó)行政救濟(jì)制度目前面臨的挑戰(zhàn)。（三）相對(duì)人訴訟標(biāo)的的更多選擇權(quán)復(fù)議維持共同被告確確實(shí)實(shí)給當(dāng)事人帶來許多負(fù)擔(dān)和剝奪當(dāng)事人的選擇權(quán)利。其實(shí)針對(duì)復(fù)議維持被訴的案件，很多種情況下，解決了當(dāng)事人對(duì)原行政機(jī)關(guān)的行政爭(zhēng)議是行政救濟(jì)的關(guān)鍵一環(huán)，并且能夠減少很多司法資源和成本。原行政行為才是真真正正的行政爭(zhēng)議的起因，如果原行政行為確實(shí)違法違規(guī)并予以變更的情況下，當(dāng)事人是不會(huì)再追究復(fù)議機(jī)關(guān)做出維持的行政行為的，道理顯而易見。如果法律賦予相對(duì)人訴訟標(biāo)的更多的選擇權(quán)，相信實(shí)踐中，相對(duì)人大多都只會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)起訴，而不會(huì)順便將復(fù)議機(jī)關(guān)一并起訴。因?yàn)橄鄬?duì)人為了維護(hù)自身合法去對(duì)抗一個(gè)行政機(jī)關(guān)都非常困難，更何況兩個(gè)行政機(jī)關(guān)。筆者承認(rèn)上述情況只是大多數(shù)的情況，并不是絕對(duì)的，但也是現(xiàn)今我國(guó)行政權(quán)的真實(shí)情況。（四）確立司法最終裁判制度行政復(fù)議制度是當(dāng)事人遇到行政爭(zhēng)議需求救濟(jì)和加強(qiáng)對(duì)行政主體監(jiān)督非常重要和有用的制度，但其應(yīng)該是當(dāng)事人維護(hù)權(quán)益最開始就得到救濟(jì)，而不是需要滯后性、落