淺析我國地方政府債務(wù)風險及防范

PAGEPAGE4所謂地方債務(wù)風險是指在種種不確定的因素影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。地方債務(wù)風險是指地方財政在運行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財政的正常支出發(fā)生困難而導致政府機器難以正常運轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟停滯不前甚至下降、社會穩(wěn)定受到破壞的可能性。地方財政風險具有誘發(fā)空間廣、傳導性快、隱蔽性強、危害性大等特點。政府性債務(wù)包含三大部分：政府性債務(wù)包含地方政府負有償還責任的債務(wù)、負有擔保責任的債務(wù)以及一些其他相關(guān)債務(wù)，尤其是一些地方融資平臺公司的債務(wù)。1994年實施分稅制以來,中央和地方財權(quán)與事權(quán)并不明晰,很多地方政府無法僅依靠財政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付承擔所需的支出,加上預(yù)算法對地方政府舉債的嚴格限制,使得一些地方官員通過非正規(guī)渠道舉債,以解決財政赤字。此外,在經(jīng)濟體制改革過程中,國有企業(yè)不良資產(chǎn)和社會保障資金支出的增加,導致地方政府隱形債務(wù)的增加。特別是在金融危機發(fā)生后我國實行適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策的背景下,地方政府為恢復經(jīng)濟采取大規(guī)模投融資,一定程度上導致新增大量地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)問題如果不能化解,勢必成為制約我國經(jīng)濟健康發(fā)展的重大隱患,金融危機后發(fā)生的希臘主權(quán)債務(wù)危機以及最近溫州高利貸崩潰事件為我國地方債務(wù)問題敲響了警鐘。。由美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機還未謝幕,迪拜的債務(wù)危機又粉墨登場。這再次給我們敲響警鐘:虛假繁榮的背后往往隱匿巨大風險,也迫使我們必須重新和全面檢視宏觀經(jīng)濟運行中各種潛在的風險,并加強風險的預(yù)警和管理。其中,我國地方政府現(xiàn)有各類債務(wù)所可能引發(fā)的財政風險尤為重要因此,研究這一問題既具有重要的現(xiàn)實意義,又具有一定的理論意義。我國地方政府財政風險有其特殊的歷史背景和生成機理,而且有關(guān)預(yù)警信息取得困難,"財政危機"的表現(xiàn)模糊,這些問題給有效預(yù)警帶來困難。不僅如此,現(xiàn)有的預(yù)警研究在預(yù)警理論和預(yù)警方法上也存在諸多問題一、我國地方政府債務(wù)風險的表現(xiàn)及特征

(一)地方債務(wù)規(guī)模風險

這是指由于債務(wù)規(guī)模過大可能導致的到期債務(wù)無法支付的風險。目前，我國地方政府債務(wù)融資的機構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至超過地方財政的承受能力。(二)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風險

指地方政府債務(wù)中，不同種類的債務(wù)對地方財政構(gòu)成的威脅。具體而言表現(xiàn)為直接顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)、外債等風險。

1．直接顯性債務(wù)風險。第一，國債轉(zhuǎn)貸資金形成的直接顯性債務(wù)。國債轉(zhuǎn)貸資金是指1998年以來，國家為了擴大內(nèi)需，利用增發(fā)國債用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資，還款期限為10年。它對地方經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的作用，但加大了地方政府的債務(wù)壓力。第二，由于缺乏直接融資手段，我國地方政府過度依賴對外借款形成直接顯性債務(wù)。其構(gòu)成主要是各國政府的貸款和世界銀行等國際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項目貸款，但投資的這類項目主要體現(xiàn)為社會效益，難以依靠項目自身形成償債能力，一旦項目單位發(fā)生還款困難，地方政府就得動用財力墊付。因此外債規(guī)模的日益膨脹和償還能力的漸趨薄弱帶來很大的風險。第三，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務(wù)，在運行過程中往往因缺乏監(jiān)督而形成投資風險。

2．或有債務(wù)風險和隱性債務(wù)風險。我國地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會金融風險的轉(zhuǎn)嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴大，而在一般的財政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計中卻沒有這部分內(nèi)容，甚至許多地方政府在做決策時都不考慮這部分債務(wù)。實際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風險損火不容忽視。

3．外債風險。政府外債是對外債務(wù)所概括的“外債”的一個重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。由于缺乏有關(guān)政府外債的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，所以利用外債這個統(tǒng)計數(shù)據(jù)宋代替政府外債數(shù)據(jù)進行分析。地方政府外債風險主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風險。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國地方政府債務(wù)風險的成因

(一)舉債規(guī)模過大

隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標的行政和經(jīng)濟實體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦稀白载撚潯钡墓仓黧w。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定與維擴、經(jīng)濟建設(shè)所需資金的籌措、社會治安的維護、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實等方面發(fā)揮越來越大的作用，而中央賦予地方政府的“財權(quán)”并沒有隨“事權(quán)”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對地方政府債務(wù)的約束，不得已地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務(wù)。地方官員為了保持政績上的領(lǐng)先地位，通過各種融資渠道籌措資金以興建基礎(chǔ)設(shè)施，同時，為加速經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級換代，推進經(jīng)濟發(fā)展，各級地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當規(guī)模的債務(wù)，債務(wù)壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會保障資金缺口，更加大地方債務(wù)壓力。這些因素促使政府融資的發(fā)展速度有所加快，規(guī)模也在進一步擴大，由此形成的地方債務(wù)規(guī)模也不斷擴大，債務(wù)風險也會日漸顯現(xiàn)。

(二)部分地方政府的隨意舉債及過度舉債

對我國各級地方政府來說，通常只關(guān)心借錢，而很少有人過問是否能還債，即使是有這樣那樣的評審部門，其對債務(wù)的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問題。官員在向上級財政部門借款在財政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門的專項資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨安排，建立還貸準備金。還貸準備金主要用于償還本級的純社會效益型外債。還貸周轉(zhuǎn)金主要用于下級債務(wù)人一時還款困難時的臨時墊付周轉(zhuǎn)。

4．明確債權(quán)，整頓債務(wù)。當前，或有負債的存量消化和增量控制是政府應(yīng)注意的問題。對合理的或有負債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責任的基礎(chǔ)上進行規(guī)范和整頓，并通過債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負債的風險。對于新增債務(wù)，應(yīng)實行嚴格的債務(wù)責任制，按市場化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時應(yīng)本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責任及連帶責任。

5．建立以資產(chǎn)運作為模式的償還機制。資產(chǎn)運作是實現(xiàn)建設(shè)資金良性運行的基礎(chǔ)性機制。所謂資產(chǎn)運作，在這里是指將建設(shè)資金的籌集、項目投資、項目經(jīng)營和還本付息等活動，建立在這些資金形成的資產(chǎn)及收益基礎(chǔ)上，并以資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營收益作為還本付息的財產(chǎn)基礎(chǔ)和資金來源。

(三)加強財政收支管理

1．夯實收入基礎(chǔ)。夯實收入基礎(chǔ)，必須建設(shè)收入來源，支持收入來源的發(fā)展。只有強大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財政收入；只有收入來源不斷擴展，地方經(jīng)濟不斷發(fā)展，地方財政收入才能夠夯實。第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財政為目標，發(fā)展經(jīng)濟，培育新的財源增長點。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要?；A(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大膽地發(fā)展個體私營經(jīng)濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過引導和政府支持，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。第二，加強并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費留成上的支持。分稅制財政體制實施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設(shè)卻相對滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應(yīng)，使地方政府財政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財政的職能作用。因此，一方面要加強稅費的管理，防止稅費流失；另一方面，按照財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權(quán)限體系，獲取上級政府在稅費上的支持。第三，統(tǒng)一財權(quán)，強化財政調(diào)控權(quán)威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項資金進行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財權(quán)，并強化財政調(diào)控的權(quán)威。統(tǒng)一財權(quán)，提高財政的支付能力，必須理順混亂的稅費關(guān)系，糾正稅費不分，以費擠稅的局面。

2．規(guī)范財政支出。第一，重新界定財政的供給范圍，減少日益增長的行政事業(yè)性經(jīng)費開支。政府對經(jīng)濟的過度干預(yù)，對社會的大包大攬，勢必造成預(yù)算擴張，形成財政赤字和沉重債務(wù)。因此，按照公共財政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導機制。對事業(yè)單位實行分類處置，即對公益性事業(yè)(如基礎(chǔ)教育、圖書館、高新技術(shù)研究等)實行財政“兜底”，保障資金供應(yīng)；對半公益性半經(jīng)營性事業(yè)，財政可給予適當補助；對經(jīng)營性事業(yè)單位應(yīng)使其完全走向市場；對社會保障則應(yīng)納入財政預(yù)算。第二，財政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項開支。建立嚴格的財務(wù)內(nèi)部控制機制，使風險意識在每一筆財政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項目的支出增長與GDP或財政掛鉤的做法，地方財政支出增長必須低于地方財政