淺議我國破產(chǎn)法的缺陷與完善

淺議我國破產(chǎn)法的缺陷與完善

摘要：《破產(chǎn)法》實施以來建立了優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制，促進了我國社會主義市場經(jīng)濟改革，推動了經(jīng)濟的發(fā)展，規(guī)范了我國法人的破產(chǎn)還債程序，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和市場交易主體范圍的擴大，破產(chǎn)法突現(xiàn)出一些缺陷與不足，本文就破產(chǎn)法的缺陷與完善發(fā)表了自己的看法。

關(guān)鍵詞：破產(chǎn)，破產(chǎn)法，立法完善

一、我國現(xiàn)行破產(chǎn)法律規(guī)范的立法現(xiàn)狀

1986年12月問世的我國現(xiàn)行破產(chǎn)法-《中華人民共和國破產(chǎn)法（試行）》（簡稱《破產(chǎn)法》），結(jié)束了新中國缺乏破產(chǎn)法傳統(tǒng)的歷史，成為新中國破產(chǎn)法發(fā)展歷史的起點。這部《破產(chǎn)法》適用于國有的破產(chǎn)行為。1991年4月通過了修訂的《中華人民共和國民事訴訟法法》，第十九章專門規(guī)定了“法人破產(chǎn)還債程序”。該“程序”適用于除國有以外的所有法人。這兩個破產(chǎn)法律規(guī)范構(gòu)成了一個整體，初步形成了我國社會主義市場經(jīng)濟條件下的破產(chǎn)法律機制。這些破產(chǎn)法律規(guī)范雖然對建立優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制和促進我國經(jīng)濟改革發(fā)揮過巨大的推進作用，但是在制定《破產(chǎn)法》時，我國仍處于“有計劃的商品經(jīng)濟時代”，對破產(chǎn)法原理的認識過于簡單、直觀，相關(guān)規(guī)定也過于原則和粗糙，需要具體的沒有具體化，應(yīng)該規(guī)定又沒有相應(yīng)的條文調(diào)整，存在很多的立法缺陷。盡管最高人民法院曾針對審理破產(chǎn)案件的具體問題多次制定過司法解釋，但畢竟由于《破產(chǎn)法》存在先天不良。因而，這些破產(chǎn)法律規(guī)范隨著時間的推移，特別是隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟的培育發(fā)展，我國市場經(jīng)濟體制框架的建立，已難以適應(yīng)現(xiàn)實經(jīng)濟生活的需要，其局限性日益暴露出來。本文將就現(xiàn)行破產(chǎn)法律規(guī)范存在的缺陷和如何完善我國破產(chǎn)法律制度進行探討。

當(dāng)前，我國適用破產(chǎn)案件的法律、法規(guī)主要有：

1、中華人民共和國破產(chǎn)法（試行）（1986年12月2日通過）

該法共計43條，包括總則，破產(chǎn)申請的提出與受理，債權(quán)人會議，和解和整頓，破產(chǎn)宣告，破產(chǎn)清算，附則。

該法適用于全民所有制，是我國目前國有破產(chǎn)必須適用的法律規(guī)定。

2、最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國破產(chǎn)法（試行）》若干問題的意見（1991年11月7日）

該意見共計76條，包括管轄、破產(chǎn)申請、破產(chǎn)案件的受理、債權(quán)人會議、和解和整頓、破產(chǎn)宣告、破產(chǎn)清算、其他八個部分。

該意見是對《破產(chǎn)法（試行）》如何適用做出的詳細解釋，是人民法院適用破產(chǎn)法的規(guī)則。其中部分規(guī)定因與最高法院此后公布的司法解釋抵觸而失效。

3、中華人民共和國民事訴訟法（1991年4月9日）

該法第一百九十九條至二百零六條規(guī)定了法人破產(chǎn)還債程序。

該法適用范圍廣，不但適用于國有的破產(chǎn)，也適用于其它法人的破產(chǎn)。

4、最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見（1992年7月14日）

該意見第十六部分規(guī)定了法人破產(chǎn)還債程序，包括了該意見的240條到253條。

該意見作為民事訴訟法的司法解釋，適用范圍同民事訴訟法一樣，包括了所有法人。

5、最高人民法院《關(guān)于審理破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》（20XX年9月1日實行）

該意見共計106條，分為管轄、申請與受理、債權(quán)申報、破產(chǎn)和解與破產(chǎn)整頓、破產(chǎn)宣告、債權(quán)人會議、清算組、破產(chǎn)債權(quán)、破產(chǎn)財產(chǎn)、破產(chǎn)財產(chǎn)的收回、處理和變現(xiàn)、破產(chǎn)費用、破產(chǎn)財產(chǎn)的分配、破產(chǎn)終結(jié)、其他十四部分。是目前我國關(guān)于破產(chǎn)最詳細的一份法律文件。

該意見適用于所有法人。

二、我國破產(chǎn)法律規(guī)范的缺陷

（1）《破產(chǎn)法》適用范圍的局限性，對全民所有制和其他法人分別立法，適用破產(chǎn)制度上有不平等性。

我國現(xiàn)行的《破產(chǎn)法》只適用于全民所有制（即國有），對于大量的外商投資、集體和私營，合伙甚至自然人的破產(chǎn)問題排斥在外。但是，在破產(chǎn)實踐中，非國有的破產(chǎn)現(xiàn)象卻層出不窮，全民所有制勢力雄厚，即使在經(jīng)營上有虧損也有國家和財政部門及其上級部門扶持，相對來說非全民所有制在激烈的經(jīng)濟競爭中更容易破產(chǎn)。為此，我國在1991年修改《民事訴訟法》時，增加了一章“法人破產(chǎn)還債程序”適用于非國有法人破產(chǎn)。

但這造成破產(chǎn)立法的支離破碎和不統(tǒng)一，不僅限制了破產(chǎn)制度的適用范圍，而且也不符合市場經(jīng)濟公平競爭的基本精神。也不便于對所有的按統(tǒng)一的破產(chǎn)法進行規(guī)范的調(diào)整，各類債權(quán)人和債務(wù)人的利益也得不到統(tǒng)一的有效的保護，法制的統(tǒng)一性得不到實現(xiàn)，市場主體的平等性也無從談起，不利于我國各種類型的經(jīng)濟實體共同發(fā)展。因而，有必要盡早制定一部適用于所有市場經(jīng)濟主體的破產(chǎn)法。

2、破產(chǎn)整頓?！镀飘a(chǎn)法》第十七條規(guī)定：“由債權(quán)人申請破產(chǎn)的，在人民法院受理案件的三個月內(nèi)，被申請破產(chǎn)的上級主管部門可以申請對該進行整頓，整頓的期限不超過兩年”，該法第二十條規(guī)定了整頓由上級主管部門主持，即破產(chǎn)整頓申請權(quán)歸上級主管部門，但是，對的前途、的生產(chǎn)經(jīng)營狀況和資產(chǎn)狀況、產(chǎn)品的市場競爭力最具洞察力的是，最具有評價力的是市場，而上級主管部門在破產(chǎn)整頓中的作用實際意義不大。

3、清算組的組成?！镀飘a(chǎn)法》第二十四條規(guī)定了清算組成員由人民法院從上級主管部門、政府財政部門等有關(guān)部門和專業(yè)人員中指定。從這一規(guī)定看，上級主管部門是以財產(chǎn)所有者代表資格參與清算組。值得注意的是清算組的成員要有代表性，由人民法院從破產(chǎn)的主管部門，當(dāng)?shù)亟?jīng)貿(mào)委、財政、土地管理部門、國有資產(chǎn)管理部門、中國人民銀行或其分（支）行等有關(guān)部門和專業(yè)人員中指定。這樣使政府官員成了破產(chǎn)清算組的主要成員，而忽視了破產(chǎn)清算工作的民間性、中介性、專業(yè)性和社會性。清算組的上述組成方式必然出現(xiàn)下列缺陷：（1）工作效率低下。破產(chǎn)清算工作是專業(yè)性、政策性、事務(wù)性很強的工作，且清算期限一般較長，由主管部門、政府部門人員兼職參加清算組，不僅清算時間很難保證，而且由于參加人員不一定具有破產(chǎn)專業(yè)知識，嚴重影響了清算工作的進度與質(zhì)量。（2）本位思想難免。破產(chǎn)和主管部門、政府部門在人、財、物上往往存在一定，不少主管部門就是破產(chǎn)的債權(quán)人，有可能為破產(chǎn)財產(chǎn)在清理過程中的人為流失制造機會，如以拍賣為名，將破產(chǎn)財產(chǎn)低價處理轉(zhuǎn)移給下屬其他或關(guān)系戶等。（3）財產(chǎn)的清算需要專業(yè)知識以及合理合法的指導(dǎo)思想。清算組成員紛繁復(fù)雜很難形成同一的指導(dǎo)思想。由于他們也非的主人，很難保證對財產(chǎn)處理的公平公正性。

4、破產(chǎn)責(zé)任?！镀飘a(chǎn)法》第四十二條規(guī)定了對破產(chǎn)負有主要責(zé)任的法定代表人給予行政處分，破產(chǎn)上級主管部門對破產(chǎn)負有主要責(zé)任的，對該上級主管部門的領(lǐng)導(dǎo)人給予行政處分等等。

（6）破產(chǎn)法的立法體例零亂，沒有一部統(tǒng)一的、完整的破產(chǎn)法典。

破產(chǎn)法律制度是市場經(jīng)濟法律體系中的重要制度，廖廖幾十個條文已遠遠不能適應(yīng)今日中國經(jīng)濟發(fā)展之趨勢，，隨著我國改革開放的進一步以展，特別是市場經(jīng)濟體制的確立和深化之后，我國社會和經(jīng)濟發(fā)生了重大而深刻的變化，現(xiàn)行《破產(chǎn)法》的局限性及其缺陷日益顯現(xiàn)出來，所有這些都迫切要求我國破產(chǎn)法律制度進一步完善，制定同一的破產(chǎn)法典，以此來規(guī)制日益發(fā)展的復(fù)雜市場交易關(guān)系。

（7）我國破產(chǎn)法關(guān)于跨界破產(chǎn)及涉外管轄權(quán)的規(guī)定微乎其微，內(nèi)容不具體。

隨著中國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，破產(chǎn)法的改革也在多年前已經(jīng)被提上國家議事日程。1994年全國人大組織成立了破產(chǎn)法起草小組，開始進行統(tǒng)一的破產(chǎn)立法工作。1995年完成草案，破產(chǎn)法草案的不少條款借鑒了國外的先進經(jīng)驗，總體上看是一部較好的法案。但遺憾的是，該草案對跨界破產(chǎn)考慮得仍然不足，僅有一個條款來規(guī)范這一重要的問題。當(dāng)外國投資者在考慮是否將資金投向某個市場時，一個很重要的因素是分析該國的法律制度，這在很大程度上決定投資市場是否具有或具有多大吸引力。對一國法律制度的分析必然包括該國的破產(chǎn)制度所能給予債務(wù)人和債權(quán)人的保護。同時關(guān)于管轄權(quán)的問題也是展開國際合作的重要環(huán)節(jié)，因此，對中國而言，發(fā)展先進的、行之有效的跨界破產(chǎn)立法應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟立法進程中非常關(guān)鍵的一步。

三、完善我國破產(chǎn)法律的思考

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和市場交易形式的不斷變化，我國現(xiàn)有的破產(chǎn)法已經(jīng)不能夠滿足當(dāng)前規(guī)范市場交易和破產(chǎn)的需要，同時也鑒于現(xiàn)有破產(chǎn)法目前存在的不足與缺陷，我們應(yīng)該從各個方面無論是立法技術(shù)上，還是法律條文法律用語的使用上都要完善我國的破產(chǎn)法。我認為應(yīng)從以下幾個方面去完善我國的破產(chǎn)法律規(guī)范。

（一）建立統(tǒng)一完善的破產(chǎn)法典，破產(chǎn)規(guī)范應(yīng)該具體化細化，增強可操作性。

1、首先，就應(yīng)該制定統(tǒng)一的完善的破產(chǎn)法法典。真正做到有法可依，維護法律的尊嚴和權(quán)威。2、增強破產(chǎn)法的可操作性。增強破產(chǎn)法的可操作性不光是一個法律技術(shù)問題，它也是撇除目前破產(chǎn)法領(lǐng)域較多法外因素的一個有效手段。我國目前立法條款較強的原則性和模糊性就是破產(chǎn)實踐欠缺可操作性的根本原因，3、由于破產(chǎn)程序環(huán)節(jié)多、內(nèi)容多、涉及面較寬，因而，立法者應(yīng)對破產(chǎn)實踐所可能涉及的法律關(guān)系設(shè)計出相應(yīng)的條文予以調(diào)整，能夠具體的應(yīng)盡可能作出具體的規(guī)定。

（二）拓寬破產(chǎn)法律法規(guī)適用的范圍，而不是以所有制為標(biāo)準區(qū)分適用。

破產(chǎn)法之適用范圍不應(yīng)以所有制為界限，各類及自然人應(yīng)適用統(tǒng)一破產(chǎn)法典。這一點意義重大，不僅維護了法律的統(tǒng)一性和市場主體的平等性，還使得我國的社會主義法制建設(shè)有法可依。

（三）擴大破產(chǎn)法的適用范圍，承認自然人有破產(chǎn)能力。

理由是：（1）破產(chǎn)程序?qū)嵸|(zhì)上是債務(wù)人不能償還到期債務(wù)情況下實施的強制償還程序，其目的是保障所有債權(quán)人得到公平受償，作為債務(wù)人的自然人與應(yīng)一視同仁；自然人也應(yīng)該作為破產(chǎn)的主體（2）破產(chǎn)制度的清算、和解程序可使債務(wù)人擺脫或減輕債務(wù)負擔(dān)，能給誠實而不幸的債務(wù)人一個重新開始、參與市場競爭的機會，把自然人破產(chǎn)排除在外，將使其難以擺脫困境；（3）如果把自然人排除在外，則許多不具法人資格的如合伙、個體工商戶無法實施破產(chǎn)；（4）目前世界各國大都采用了一般破產(chǎn)主義，建立自然人破產(chǎn)程序，是與國際接軌的需要。中國目前自然人破產(chǎn)的條件缺陷應(yīng)在實踐中逐步完善，而不應(yīng)等待萬事俱備后才實施。

（四）建立破產(chǎn)管理人和檢查人制度和設(shè)立重整制度。

清算組的組成是法院指定的有關(guān)行政和專業(yè)人員，缺乏監(jiān)督體制，我們借鑒外國的相關(guān)制度，可以應(yīng)像美國等國家一樣建立債權(quán)人的代表機構(gòu)，這一機構(gòu)在美國稱為破產(chǎn)信托人或破產(chǎn)受托人。結(jié)合我國的大陸法特征，可采用破產(chǎn)管理人這一名稱，并針對破產(chǎn)管理人的運作設(shè)立專門的代表債權(quán)人會議的監(jiān)察機構(gòu)-檢查人以確保破產(chǎn)管理人正確行使職權(quán)，維護債權(quán)人利益。為避免破產(chǎn)清算的負面影響，應(yīng)設(shè)立積極的拯救制度-重整制度，以減輕社會整體對破產(chǎn)所承擔(dān)的震蕩。

（五）明確國有的破產(chǎn)財產(chǎn)范圍，減少政府和政治的干預(yù)色彩。

其一，國有的土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財產(chǎn)？如果是國家有償出讓的，可列入破產(chǎn)財產(chǎn)；如是國家無償劃撥的，還應(yīng)具體情況具體處理：其二，興辦的社會公益事業(yè)和福利設(shè)施是否應(yīng)列為破產(chǎn)財產(chǎn)？興辦的公益事業(yè)和福利設(shè)施不應(yīng)列為破產(chǎn)財產(chǎn)，如果列為破產(chǎn)財產(chǎn)，則會大大減少其價值，也不利于社會穩(wěn)定。其三，職工集資款應(yīng)如何處理？如屬借貸性質(zhì)，應(yīng)按債權(quán)債務(wù)關(guān)系處理；如屬投資行為，也應(yīng)按破產(chǎn)債權(quán)對待。

（六）借鑒國外有關(guān)規(guī)定，完善我國破產(chǎn)犯罪的制度。

近年來出現(xiàn)了不少的破產(chǎn)犯罪案例，我們也應(yīng)該積極的建立與此相關(guān)的法律法規(guī)，以期能夠預(yù)防打擊破產(chǎn)犯罪的發(fā)生。建立完整的破產(chǎn)犯罪的罪名體系和關(guān)于破產(chǎn)主體、刑罰設(shè)置，破產(chǎn)犯罪的立法體制。

（七）重構(gòu)合理的債權(quán)確認程序，有異議的時候法院行使裁決權(quán)。

重構(gòu)合理的債權(quán)審查確認程序。破產(chǎn)債權(quán)經(jīng)過債權(quán)人申請，并經(jīng)過清算組確認才作為合法債權(quán)，當(dāng)有異議的時候行使裁決權(quán)的必然是法院。

（八）完善相關(guān)的社會保障體系和相關(guān)配套的法律

我國應(yīng)在社會保障和社會救濟法律制度的建設(shè)上，吸收借鑒外國先進經(jīng)驗，盡快制定出符合我國國情的《社會保障法》，建立社會保障體系，完善失業(yè)保險和社會救濟制度，為破產(chǎn)職工提供最基本的社會保障，以保持社會在有序運行中的穩(wěn)定

四、結(jié)論

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和市場交易主體范圍的擴大，我們必須制定統(tǒng)一的破產(chǎn)法法典，對與破產(chǎn)法的發(fā)展與完善，對于我們社會主義現(xiàn)代化法制建設(shè)和國民經(jīng)濟的發(fā)展將是十分有意義的。

總之，新的破產(chǎn)法典在力求范圍準確、體系完整的同時，還要追求在程序上的合理、細致。因為破產(chǎn)程序法從一定意義上講比破產(chǎn)實體法的社會影響還要大，更需要講究其合理性與公正性。我國目前在程序法方面只有一般性的規(guī)定是遠遠不夠的，我們應(yīng)學(xué)習(xí)和引進國外的有效做法，對破產(chǎn)宣告程序、破產(chǎn)財產(chǎn)處理程序、債務(wù)人債務(wù)處理程序、清算人及清算程序、中止破產(chǎn)程序、罰則等都要有具體的細則化的規(guī)定。