行政執(zhí)法的另一種路徑考量-行政指導

第第頁行政執(zhí)法的另一種路徑考量:行政指導【摘要】行政指導作為一種新型的靈活的行政管理方式，因其所特有的非強制性、意志自由性、柔軟性等特征使得行政指導被許多西方發(fā)達國家采用。目前，對于這種管理方式，我國采用得還比較少。盡管使用很少，但是從實踐來看也存在不少問題。

【關鍵詞】行政指導；特征；問題

一、行政指導的含義

近年來，“暴力執(zhí)法”事件頻見于報端，與此相對應的便是“暴力抗法”。這不僅損害政府的公信力，加劇政府與社會公眾的矛盾，更可怕的是無形中傳播了一種對立情緒和“暴力文化”。顯然，這與當前的和諧社會建設是背道而馳的。頻繁出現(xiàn)這樣的事件，使我們不得不對既有的執(zhí)法行為進行深刻的反思。如何避免暴力執(zhí)法事件再次發(fā)生，引導行政機關文明執(zhí)法，一直以來是學術界和實務界所關注和探討的課題。進入21世紀，民主、法治、人權已成為當今世界的潮流，逆歷史潮流的行為，必遭世人所唾棄。暴力執(zhí)法是傳統(tǒng)的行政管理方式―命令與服從―異化的表現(xiàn)形式。然傳統(tǒng)的行政管理方式是依靠國家強制力保障的，當行政相對人拒絕履行義務時，行政制裁便應運而生，同時會引起受到制裁的民眾更多的抵觸、反感，激化政府與民眾之間的矛盾，暴力執(zhí)法的概率將大大增加。這是我們所不愿意看到的。它也不合乎法治政府的內在要求。要改變目前行政執(zhí)法的困境，則需變革行政管理方式。實踐證明，僅依靠過去的單一的權力強制調節(jié)與規(guī)制社會關系已經(jīng)凸顯許多弊端?，F(xiàn)在社會是多元的，不同社會主體有不同的利益訴求，因而行政管理方式也應追求多元化以適應復雜、易變的社會關系。而行政指導作為其中之一，強調的是非強制性和自愿性。它的最大特色在于行政的民主性，即政府與民眾的協(xié)商與合作，從而到達實現(xiàn)行政目標的目的。所謂的行政指導是指，國家行政機關在其所管轄事務的范圍內，對于特定的人、企業(yè)、社會團體等，運用非強制性的手段，獲得相對人的同意或協(xié)助，指導行政相對人采取或不采取某種行為，以實現(xiàn)一定行政目的的行為。[1]行政指導作為政府管理社會和經(jīng)濟的一種新型的行為方式，在實踐中具有良好的實效性，得到了當今世界各國政府的普遍采用。與傳統(tǒng)的行政管理方式相比，它淡化權力色彩，尊重公眾的自由意志，不產生直接的法律效果，易于被相對人接受。

二、行政指導的基本特征

從上述行政指導的定義可以看出其具有以下特征：第一，非強制性。針對行政命令而言，行政命令最大特點是以強制力為保證，如果社會公眾不服從行政命令，行政機關有權力對其進行制裁。因此，行政命令立足于強制的命令――服從。從某種意義上也說明了，政府與相對人的關系以權力本位為特征，行政權處于絕對的單向支配地位。與行政命令不同的是，行政指導主要以勸告、建議、鼓勵、幫助、協(xié)商等溫和柔性的不具有國家強制力的活動形式進行，向相對人施加作用與影響，以謀求其作為或不作為，從而達到一定的行政目的。正由于它的非強制性，為實現(xiàn)行政目標，行政指導需要相對人的配合與合作。因而，行政指導趨向于柔性的協(xié)商――合作。第二，意志自由性。行政機關作出行政指導之后，該行政指導的內容是否得到實施，完全取決于相對人的自由意志，即只能由相對人來決定是否認同該行政指導。行政機關不得以任何形式強迫相對人接受其指導，也不得對相對人不接受指導予以任何不利益制裁。如果行政指導不被接受，行政機關應尊重相對人的選擇，所謂“強扭的瓜不甜”說的就是這個道理。若行政機關一意孤行，反而會激化矛盾，加劇社會的不穩(wěn)定。第三，利益誘導性。從經(jīng)濟學的角度來看，每一個人都是“理性經(jīng)濟人”，追求自身利益的最大化。相對人會選擇行政指導無疑是因為其可以滿足自身利益的最大化需求。缺乏利益誘導的行政指導則不會令相對人產生興趣，相對人也就不會予以接受。正因為如此，在行政指導的過程中，行政機關需要以說理的方式向相對人展示這種利益，使相對人自愿接受指導而實現(xiàn)“雙贏”。第四，事實行為性。一般的行政行為一經(jīng)作出后，即對相對人的權利義務產生實質性影響。而行政指導行為對相對人不產生任何法律效果，不拘束相對人。相對人有自主選擇權，行政機關不得強制相對人接受。正是如此，才使得因違法的、不當或錯誤的行政指導行為得不到有效的救濟，致使相對人的利益受到損害。

三、行政指導面臨的問題

行政指導在我國實踐的同時它也暴露出許多問題。主要表現(xiàn)為：第一，行政指導性質異化。我國經(jīng)歷了相當長的計劃經(jīng)濟時期，這使得在當下急劇轉型時期我國的行政指導實踐不免深深地被打上傳統(tǒng)的計劃思維方式和強制權力慣性的烙印，甚至異化為行政命令。從經(jīng)濟學的角度講，這就是典型的“路徑依賴”癥。[2]在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟慣性的影響下，我國的行政指導在實施過程中更傾向于訴諸“事實上的強制力”。有時政府部門打著“行政指導”的旗號，行行政命令之實，甚至恣意專橫而致?lián)p害社會公眾權利的結果發(fā)生。在實踐中，當相對人拒絕接受指導時或者與其唱反調，政府以其擁有的公權力為背景，往往會在其他毫不相關的事務上遭受責難或者報復，有時甚至還利用各種手段懲罰那些不聽從行政指導者，或者同時利用幾種方法迫使他們服從行政指導。政府實施行政指導時，所謂接受與否只是一種表面現(xiàn)象而已，實質是行政指導行為“必須執(zhí)行”。第二，行政指導程序不健全。曾經(jīng)指出：“制度好可以使壞人無法橫行，制度不好使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[3]縱觀我國目前的立法現(xiàn)狀，關于行政指導，大多是原則性或者概括性的規(guī)范，沒有對其作出詳盡的、具體的和具有可操作性的規(guī)定。我國目前幾乎所有的行政指導性文件，全都由政府部門內部制定，從未與公眾溝通、交換意見。有時這些文件還不被公諸于社會，使公眾無法獲知其內容，這顯然不利于行政指導功能的發(fā)揮。在這種情況下，易導致對政府的不信任感，行政指導的目標也就難以實現(xiàn)。行政指導的不透明，容易誘發(fā)腐敗行為。因為各種利益主體為了爭取更多的利益，便會采取各種手段對實施行政指導者進行拉攏腐蝕。在日本，金錢政治、權錢交易現(xiàn)象層出不窮，因行政指導而導致的政治腐敗是當今日本社會政治經(jīng)濟“系統(tǒng)生銹、制度疲勞”的集中體現(xiàn)。[4]第三，行政指導救濟機制和責任追究機制的缺失。有損害必有救濟，是法治國家的客觀要求。完善的救濟制度是當事人合法權益的保障的前提。由于行政指導行為是一種“非強制性”的行為，社會公眾對指導有異議時，不接受即可，缺乏啟動救濟程序的必要條件；即使指導造成了損害，人們普遍的觀點是一旦接受行政指導行為，就已視為接受該指導行為所產生的一切后果，指導者不承擔任何責任。正是在這種理念的影響下，導致目前的行政指導救濟和責任規(guī)范嚴重匱乏。有權必有責，用權當負責。如果權力脫離責任而單獨運行，這種權力行使產生的惡果是難以想象的。因而，很有必要設計相應的行政問責機制，只有如此才能對政府及其公務人員起到制約作用，提高違法成本，進而促使他們遵循依法行政的原則，更好的保障公眾的權益。

【參考文獻】

[1]張正釗，韓大元.比較行政法[M].中國人民大學出版社，1998：