基層事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理探討

隨著我國(guó)持續(xù)加大基層事業(yè)單位建設(shè)投入與力度，其應(yīng)緊跟預(yù)算管理制度改革步伐，加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算管理，提高單位財(cái)務(wù)管理水平與資金利用率，防控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。基層事業(yè)單位應(yīng)改變傳統(tǒng)的管理理念，認(rèn)識(shí)到預(yù)算編制、執(zhí)行等方面的不足，根據(jù)改革總體要求、政策規(guī)定等推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算管理革新，強(qiáng)化基層事業(yè)單位財(cái)力，提高單位項(xiàng)目的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。一、基礎(chǔ)理論概述在基層事業(yè)單位中，項(xiàng)目是推進(jìn)各項(xiàng)政策計(jì)劃或支持各部門(mén)開(kāi)展工作的基礎(chǔ)元素。由此可見(jiàn)，在基層事業(yè)單位預(yù)算管理中項(xiàng)目預(yù)算管理非常重要，其具有專(zhuān)業(yè)、系統(tǒng)、所需資金量大等特征，主要為收支管理，其中支出管理非常重要。項(xiàng)目支出預(yù)算指的是基層事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)、完成特定任務(wù)等，除基本支出預(yù)算外的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃，以“支出性質(zhì)”為標(biāo)準(zhǔn)可劃分為經(jīng)常性與一次性項(xiàng)目。前者是各年度均會(huì)產(chǎn)生的支出項(xiàng)目，如日常運(yùn)轉(zhuǎn)類(lèi)支出項(xiàng)目、事業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)類(lèi)支出項(xiàng)目等。后者是新增加的一次性安排項(xiàng)目，如資產(chǎn)購(gòu)置等[1]。二、基層事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理的重要性(一)適應(yīng)國(guó)家預(yù)算管理改革趨勢(shì)，提升基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平如今，從中央到地方政府均積極推行預(yù)算管理制度改革并且出臺(tái)相應(yīng)政策文件等，要求基層事業(yè)單位適應(yīng)改革趨勢(shì)、執(zhí)行改革政策，以此提高財(cái)務(wù)管理水平。在基層事業(yè)單位管理體系中預(yù)算管理始終占據(jù)重要地位，其既能為財(cái)務(wù)管理提供可靠依據(jù)，還能按部就班的規(guī)劃、管理與分配經(jīng)費(fèi)?？茖W(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算核定能提高監(jiān)督水平，保證基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)活動(dòng)安全、有序，提高資金利用率，保證國(guó)有資產(chǎn)科學(xué)、合理、安全、有效的利用。此外，預(yù)算考核與績(jī)效評(píng)估還能及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)各類(lèi)問(wèn)題，提高單位內(nèi)控水平[2]。(二)明確基層事業(yè)單位發(fā)展方向，了解項(xiàng)目推進(jìn)與預(yù)算執(zhí)行情況基層事業(yè)單位資金主要來(lái)自于政府財(cái)政撥款，其投放具有鮮明的指導(dǎo)性與方向性，始終堅(jiān)持“保重點(diǎn)、保穩(wěn)定”等原則，合理區(qū)分輕重緩解，先將財(cái)政資金投入到影響社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)民生活的領(lǐng)域或項(xiàng)目中，保證各部門(mén)有序運(yùn)轉(zhuǎn)、支出穩(wěn)定。對(duì)此，無(wú)論是立項(xiàng)還是預(yù)算管理均應(yīng)符合國(guó)家發(fā)展方向、單位戰(zhàn)略目標(biāo)等，兼顧長(zhǎng)期與短期、整體與局部利益，以此獲取財(cái)政支持。在此過(guò)程中，實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算管理既能明確單位發(fā)展方向，也能通過(guò)預(yù)算監(jiān)管、績(jī)效評(píng)估等方式了解項(xiàng)目推進(jìn)情況，數(shù)據(jù)量化分析項(xiàng)目問(wèn)題、判斷資金應(yīng)用情況、預(yù)算計(jì)劃實(shí)施情況等，進(jìn)行動(dòng)態(tài)性調(diào)整與針對(duì)性?xún)?yōu)化[3]。(三)發(fā)揮基層事業(yè)單位職能，優(yōu)化單位資金配置項(xiàng)目支出預(yù)算最終要落實(shí)到各具體項(xiàng)目中，隨后由預(yù)算單位細(xì)化與分配資金，將其落實(shí)到各工作環(huán)節(jié)中，依照輕重緩急進(jìn)行合理配置，能進(jìn)一步突出基層事業(yè)單位年度預(yù)算重點(diǎn)?；鶎邮聵I(yè)單位通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算管理能合理分配資金、掌握資金流通與應(yīng)用情況等，將資金配置到重點(diǎn)項(xiàng)目或環(huán)節(jié)中，提高資金利用率與應(yīng)用效果，最大程度地發(fā)揮基層事業(yè)單位職能，促進(jìn)單位穩(wěn)定發(fā)展。三、基層事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理的原則(一)合法合規(guī)性我國(guó)基層事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理應(yīng)遵循《憲法》《預(yù)算法》等，收支預(yù)算管理應(yīng)遵循國(guó)家政策規(guī)定等，根據(jù)法律法規(guī)賦予權(quán)限開(kāi)展預(yù)算管理工作，保證收支合法合規(guī)，根據(jù)財(cái)政部門(mén)、價(jià)格管理部門(mén)制定的收費(fèi)項(xiàng)目或標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行項(xiàng)目收費(fèi)，根據(jù)宏調(diào)目標(biāo)與財(cái)政規(guī)章制度等進(jìn)行項(xiàng)目支出[4]。(二)系統(tǒng)完整性預(yù)算管理制度改革背景下，我國(guó)基層事業(yè)單位應(yīng)堅(jiān)決改善“預(yù)算內(nèi)外資金兩張皮”現(xiàn)象，堅(jiān)持“收支兩條線”管控，將單位預(yù)算內(nèi)外各項(xiàng)資金等納入到預(yù)算管理體系，將全部收支視為一個(gè)有機(jī)整體，統(tǒng)籌規(guī)劃、集中管控，實(shí)施全面預(yù)算管理，保證預(yù)算編制工作不漏項(xiàng)。(三)科學(xué)合理性基層事業(yè)單位預(yù)算預(yù)測(cè)、編制與管理應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)合理性原則，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)模、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)預(yù)測(cè)收支，并且根據(jù)單位發(fā)展實(shí)際與需求等合理調(diào)控項(xiàng)目收支結(jié)構(gòu)，科學(xué)支出、合理收入，讓其始終維持平衡狀態(tài)，避免出現(xiàn)赤字。同時(shí)，應(yīng)合理設(shè)定預(yù)算編制時(shí)間、內(nèi)容等，選擇科學(xué)的編制方法，明確項(xiàng)目輕重緩急，并且還要在考慮預(yù)算年度需求、結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的可操作性，縮小預(yù)算與執(zhí)行的差距[5]。四、基層事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理的有效策略(一)強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算管理意識(shí)，建設(shè)部門(mén)溝通機(jī)制想要順利、有序地推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算管理，基層事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層及其基層職工應(yīng)認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目預(yù)算管理的重視價(jià)值，推動(dòng)各部門(mén)積極溝通交流，形成良好的預(yù)算管理氛圍。第一，基層事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)政策規(guī)定等定期開(kāi)展宣傳教育工作，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)力量，協(xié)調(diào)各方力量，激發(fā)項(xiàng)目管理人員、基層職工的參與熱情，強(qiáng)化主體意識(shí)與責(zé)任理念，能增強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算管理力量[6]。第二，隨著我國(guó)事業(yè)單位快速發(fā)展，發(fā)展規(guī)模擴(kuò)大、項(xiàng)目與業(yè)務(wù)增多，各部門(mén)獨(dú)立性較強(qiáng)、信息數(shù)據(jù)增多，項(xiàng)目情況愈發(fā)復(fù)雜，提高了項(xiàng)目預(yù)算管理難度。對(duì)此，基層事業(yè)單位應(yīng)推動(dòng)財(cái)務(wù)部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)、項(xiàng)目部門(mén)等積極溝通，提供充足、精準(zhǔn)的信息數(shù)據(jù)并且進(jìn)行項(xiàng)目交接，讓預(yù)算部門(mén)能了解項(xiàng)目資金申請(qǐng)情況、應(yīng)用情況等，掌握項(xiàng)目進(jìn)程。同時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)深入各部門(mén)及其工作，了解項(xiàng)目信息，能進(jìn)一步拆解與細(xì)化預(yù)算編制指標(biāo)，將項(xiàng)目招標(biāo)、實(shí)施與驗(yàn)收等納入其中，實(shí)施全面預(yù)算管理，拓展預(yù)算管理深度與廣度。(二)加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算編制指導(dǎo)，選擇科學(xué)的預(yù)算編制方法項(xiàng)目預(yù)算編制應(yīng)基于單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)、職能需求、項(xiàng)目要求等，既應(yīng)樹(shù)立正確的指導(dǎo)思想，做好準(zhǔn)備工作，也應(yīng)選擇科學(xué)、合適的預(yù)算編制方法。第一，項(xiàng)目預(yù)算編制應(yīng)以“實(shí)際需求”為導(dǎo)向，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目績(jī)效，以此提高預(yù)算執(zhí)行與管理水平，根據(jù)各部門(mén)職責(zé)、任務(wù)、項(xiàng)目需求等針對(duì)性開(kāi)展編制工作，綜合考慮過(guò)往項(xiàng)目信息與支出數(shù)據(jù)等，保證預(yù)算編制流程規(guī)范、方法合理、內(nèi)容完善、信息數(shù)據(jù)精準(zhǔn)[7]。第二，項(xiàng)目預(yù)算編制前應(yīng)做好準(zhǔn)備工作，避免預(yù)算管理流于形式。基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)采用預(yù)決算差異率指標(biāo)分析方法等分析以往預(yù)決算數(shù)據(jù)，科學(xué)決策與指導(dǎo)，對(duì)本年度項(xiàng)目預(yù)算管理工作進(jìn)行宏觀規(guī)劃，督促各部門(mén)積極合作。同時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)可開(kāi)展預(yù)算編制動(dòng)員會(huì)議等，集中分析預(yù)算編制常見(jiàn)問(wèn)題并且提出解決策略，詳細(xì)解析預(yù)算科目混淆等重點(diǎn)問(wèn)題，留出充足的項(xiàng)目預(yù)算編制時(shí)間。第三，隨著基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理持續(xù)改革與創(chuàng)新，傳統(tǒng)的基數(shù)調(diào)整法暴露出一定問(wèn)題，如預(yù)算約束力不強(qiáng)等，難以滿足預(yù)算編制提出種種要求。對(duì)此，基層事業(yè)單位可采取零基預(yù)算編制方法，根據(jù)業(yè)務(wù)與項(xiàng)目實(shí)際制定支出定額標(biāo)準(zhǔn)等，精細(xì)化支出預(yù)算編制。采用此種方法時(shí)，各部門(mén)開(kāi)展項(xiàng)目支出編制工作時(shí)應(yīng)提交計(jì)劃報(bào)告，詳細(xì)闡述項(xiàng)目來(lái)源、運(yùn)行可行性、編制標(biāo)準(zhǔn)等，經(jīng)過(guò)預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組審核后進(jìn)行優(yōu)化與下放。預(yù)算編制過(guò)程中，還應(yīng)推動(dòng)預(yù)算編制和決算數(shù)據(jù)對(duì)接，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)決算差異、分析其原因，提高全面預(yù)算管理水平。(三)加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督，健全事業(yè)單位內(nèi)控體系想要提高預(yù)算管理水平，獲得理想的項(xiàng)目實(shí)施效益與效果，基層事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行管理與監(jiān)督，基于預(yù)算管理健全內(nèi)控體系，形成良好的預(yù)算環(huán)境。批復(fù)后，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目支出預(yù)算編制，根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算設(shè)定的用途、標(biāo)準(zhǔn)等執(zhí)行，若項(xiàng)目需要調(diào)整應(yīng)嚴(yán)格遵守相應(yīng)流程、權(quán)限等，避免加大預(yù)算執(zhí)行的盲目性與隨意性，提高資金利用率。還應(yīng)制定預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制度，根據(jù)執(zhí)行、考評(píng)結(jié)果等進(jìn)行合理獎(jiǎng)懲，激發(fā)單位職工的積極性。為保證資金支出安全合理，應(yīng)嚴(yán)格化、合理化審批程序，加強(qiáng)審核與監(jiān)管，確保各項(xiàng)支付手段合法合規(guī)?；陧?xiàng)目預(yù)算管理，基層事業(yè)單位應(yīng)完善內(nèi)控體系，制定內(nèi)控制度，規(guī)范預(yù)算管理程序、制定資源配置標(biāo)準(zhǔn)，整合各項(xiàng)要素，將內(nèi)控滲透到項(xiàng)目預(yù)算管理始終，借助內(nèi)控強(qiáng)化預(yù)算管理。例如，執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，基層事業(yè)單位的預(yù)算部門(mén)應(yīng)提前編制各階段預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃等，由財(cái)務(wù)部門(mén)審批后提交給預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行審議，審議合格后由財(cái)政部門(mén)正式下放指標(biāo)[8]。(四)加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理，合理運(yùn)用與跟蹤績(jī)效評(píng)估結(jié)果預(yù)算績(jī)效管理是基層事業(yè)預(yù)算管理的有效手段，有助于單位領(lǐng)導(dǎo)層掌握項(xiàng)目進(jìn)展、預(yù)算情況及工作不足等。首先，基層事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)強(qiáng)化全面預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，關(guān)注長(zhǎng)期效益、財(cái)務(wù)問(wèn)題與資金應(yīng)用情況等，應(yīng)正確認(rèn)識(shí)績(jī)效目標(biāo)與評(píng)價(jià)指標(biāo)之間的關(guān)系，根據(jù)單位職能、項(xiàng)目情況等設(shè)定績(jī)效指標(biāo)，深化“花錢(qián)必問(wèn)效”等理念，能將單位資金應(yīng)用于高價(jià)值、高回報(bào)、高服務(wù)水平的項(xiàng)目中，項(xiàng)目無(wú)效必問(wèn)責(zé)。其次，基層事業(yè)單位應(yīng)構(gòu)建完善項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，主要從投入、產(chǎn)出、服務(wù)、社會(huì)評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)，合理調(diào)控財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)與業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)的比例，設(shè)定多樣化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并且將項(xiàng)目資金審批程序、部門(mén)溝通等納入其中，最終形成一個(gè)定性和定性、共性和個(gè)性相平衡的指標(biāo)體系[9]。再次，績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)多采用內(nèi)部評(píng)價(jià)方法，易受主客觀多種因素影響，難以保證評(píng)價(jià)結(jié)果客觀、真實(shí)。對(duì)此，基層事業(yè)單位可邀請(qǐng)第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)開(kāi)展審計(jì)工作，從政策方針、法律法規(guī)、社會(huì)效益等方面進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，依據(jù)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行針對(duì)性整改。最后，基層事業(yè)單位應(yīng)合理運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并且進(jìn)行全程跟蹤。一方面，事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行針對(duì)性整改，完善項(xiàng)目預(yù)算管理體系、篩選合適的預(yù)算管理方法等。另一方面，應(yīng)利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行人員獎(jiǎng)懲，為表現(xiàn)良好、成績(jī)優(yōu)異的員工提供提高薪資福利待遇、學(xué)習(xí)晉升機(jī)會(huì)等獎(jiǎng)勵(lì)。(五)推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)，搭建預(yù)算管理信息系統(tǒng)與項(xiàng)目庫(kù)事業(yè)單位數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，預(yù)算管理一體化建設(shè)是推動(dòng)事業(yè)單位信息化建設(shè)、推進(jìn)財(cái)務(wù)管理改革升級(jí)的重要手段之一，其能增強(qiáng)基層事業(yè)單位現(xiàn)存預(yù)算與現(xiàn)代化預(yù)算制度的適配性，能規(guī)范化、信息化開(kāi)展項(xiàng)目預(yù)算管理工作，加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理。對(duì)此，基層事業(yè)單位應(yīng)利用先進(jìn)技術(shù)建設(shè)預(yù)算管理信息系統(tǒng)與項(xiàng)目庫(kù)，整合預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，自動(dòng)化匯總與處理各項(xiàng)信息數(shù)據(jù)，掌握資金規(guī)劃、配置、流通、應(yīng)用全過(guò)程，形成完美的項(xiàng)目預(yù)算管理閉環(huán)。1.建設(shè)預(yù)算管理信息系統(tǒng)基層事業(yè)單位應(yīng)通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算技術(shù)等整合單位各項(xiàng)系統(tǒng)，優(yōu)化預(yù)算管理系統(tǒng)功能，能智能化、自動(dòng)化開(kāi)展預(yù)算編制、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)估等工作，并且在保證系統(tǒng)安全的基礎(chǔ)上引進(jìn)外部信息數(shù)據(jù)，聯(lián)通當(dāng)?shù)卣块T(mén)或相應(yīng)網(wǎng)站系統(tǒng)平臺(tái)等，最終形成了預(yù)算云，要求各部門(mén)、工作人員上傳原始憑證，經(jīng)過(guò)系統(tǒng)識(shí)別、分析與比較后，及時(shí)排除與解決異常情況，最后進(jìn)行人工復(fù)核，降低審核量，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，防控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[10]。2.建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目預(yù)算管理機(jī)制中建設(shè)與完善項(xiàng)目庫(kù)并進(jìn)行合理分類(lèi)，貫徹落實(shí)“先有項(xiàng)目再有預(yù)算”的理念，提高預(yù)算管理水平。基層事業(yè)單位可將其劃分為人員類(lèi)項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類(lèi)項(xiàng)目、特定目標(biāo)類(lèi)項(xiàng)目等并且優(yōu)化其管理流程，例如針對(duì)運(yùn)轉(zhuǎn)類(lèi)項(xiàng)目預(yù)算管理時(shí)，應(yīng)先明確項(xiàng)目資金性質(zhì)、支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)等，若相應(yīng)科目形成了資產(chǎn)，應(yīng)針對(duì)此資產(chǎn)開(kāi)展預(yù)算工作。同時(shí)，應(yīng)推動(dòng)系統(tǒng)合同模塊與財(cái)務(wù)模塊互動(dòng)，及時(shí)傳遞各項(xiàng)信息數(shù)據(jù)；推動(dòng)項(xiàng)目模塊與財(cái)務(wù)模塊互動(dòng)，及時(shí)察覺(jué)預(yù)算執(zhí)行誤差，提高執(zhí)行與管理水平。五、結(jié)語(yǔ)綜上所述，項(xiàng)目預(yù)算管理是基層事業(yè)單位管理體