榆林能源重化工基地環(huán)境保護現(xiàn)狀調研報告與政策探討

榆林能源重化工基地環(huán)境保護現(xiàn)狀調研報告與政策探討榆林能源重化工基地環(huán)境保護現(xiàn)狀調研報告與政策探討西安交通大學公共政策與管理學院赴陜西榆林實踐調研組【摘要】榆林市是我國新興的重要能源化工基地，對榆林市的環(huán)境保護越來越受到個方面的關注，本次調研主要采取訪談和調研問卷的方式，內容主要包括政府部門針對榆林環(huán)境現(xiàn)狀采取的措施、企業(yè)“三廢”處理情況、當?shù)鼐用竦沫h(huán)保意識及對榆林環(huán)境變遷的看法三個方面，從政府、企業(yè)、公眾三個角度全方位地了解榆林環(huán)保事業(yè)，找出目前環(huán)保事業(yè)中存在的主要問題，討論可行的對策?！娟P鍵詞】能源化工基地環(huán)境保護政府企業(yè)公眾前言2004年4月4日，香港大公報在頭版以“二十一世紀國家的重要能源繼續(xù)地”為題，報道了陜北能源重化工基地的規(guī)劃建設情況。陜北能源重化工基地位于陜西北部，主要包括榆林、延安兩市，面積8萬平方公里，人口538萬，煤炭、石油、天然氣和巖鹽等礦產資源十分豐富，有“中國的科威特”之美譽。1998年國家計委批準了陜北能源重化工基地的建設規(guī)劃。2003年3月，陜西省委、省政府確立了基地建設要實施“三個轉化”的發(fā)展思路，即堅持煤向電力轉化、煤電向載能工業(yè)品轉化、煤油氣鹽向化工產品轉化的新型工業(yè)化道路。按照規(guī)劃基地將建設七大工業(yè)區(qū)，除延安石油化工區(qū)以外，其余六個工業(yè)區(qū)均位于榆林市，因此，榆林市是陜北能源重化工基地的核心區(qū)。到2005年，一大批煤炭、煤電、煤化工、天然氣化工項目相繼建成投產，多個重大項目正在建設，隨著交通、供水等基礎設施項目建成或開工建設，招商引資穩(wěn)步發(fā)展并取得明顯成就，跨國公司和國內知名企業(yè)紛紛在能源化工基地投資建設項目，榆林已經(jīng)成為一片投資熱土。但不可否認的是，在能源重化工基地建設的同時，生態(tài)環(huán)境保護與基地建設的矛盾越來越越突出。榆林市位于毛烏素沙漠東南緣，陜西黃土高原北部，生態(tài)環(huán)境脆弱，其他長城沿線的定邊、靖邊、橫山、榆林、神木、府谷和佳縣7個縣（區(qū)），占榆林市總面積的56.8%，總面積24406.7平方公里的區(qū)域，屬于荒漠化地區(qū)。隨著能源重化工基地的規(guī)劃建設，環(huán)境負荷不斷增加，生態(tài)退化和環(huán)境污染問題已成為制約能源重化工基地發(fā)展得主要矛盾。據(jù)榆林市政府和相關研究，榆林市主要面臨以下環(huán)境問題：（1）地面沉降。據(jù)預測，全市因煤礦地下采空引發(fā)的地面塌陷面積18.57平方公里，塌陷隱患點44處。榆林市實驗中學的部分高二學生并街頭攔訪了部分民眾，以問卷的形式進行了調查。調查結果政府部門近期環(huán)境政策我們與榆林市政府行政效能辦公室主任張榮先生對話時了解到，榆林市政府近幾年制定了比較科學系統(tǒng)的污染物減排政策，涉及各種主要的污染物和大多數(shù)能源重化工企業(yè)，力爭用最短的時間使榆林的環(huán)境污染得到有效控制，進而逐漸改善當?shù)丨h(huán)境，為居民提供環(huán)保舒適的城市環(huán)境。榆林今年環(huán)保工作的重點是實現(xiàn)二氧化硫和化學需氧量的減排，具體要求如下：1、結構減排⑴蘭炭行業(yè)：按照《榆林市蘭炭產業(yè)結構調整實施意見》和市政府《環(huán)保重點工作任務書》要求，2008年6月30日前，關閉現(xiàn)有60萬噸以下146戶蘭炭企業(yè)，關閉炭化爐325臺、規(guī)模1113萬噸。其中，神木縣關閉65戶、167臺、557萬噸規(guī)模，府谷縣關閉62戶、132臺、452萬噸規(guī)模，榆陽區(qū)關閉12戶、17臺、63萬噸規(guī)模，橫山縣關閉7戶、9臺、41萬噸規(guī)模。同時，要加強對2007年已關閉蘭炭企業(yè)監(jiān)管，嚴防死灰復燃。減排二氧化硫2.8萬噸。⑵建材行業(yè)：進一步加強對磚瓦等高耗能、高污染行業(yè)關閉力度，計劃關閉小磚廠30戶。同時，加強對2007年已關閉56戶磚廠的監(jiān)管。減排二氧化硫0.7萬噸。⑶火電行業(yè)：認真落實國家關于加快關停小火電機組若干意見，加強對2007年已關閉的神木火電廠的監(jiān)管，減排二氧化硫150噸。2、工程減排⑴二氧化硫減排：完成國華錦能電廠二期、府谷廟溝門電廠一期、府谷清水川電廠一期以及中電國華神木發(fā)電公司脫硫工程建設。開工建設陜西銀河榆林上河發(fā)電廠煙氣脫硫設施。加強對2007年已建脫硫設施的10戶火電企業(yè)環(huán)保設施運行維護和監(jiān)督管理，5月底前與省市在線平臺聯(lián)網(wǎng)。減排二氧化硫4.5萬噸。⑴生活化學需氧量減排：按照市政府《環(huán)保重點工作任務書》要求，加快城鎮(zhèn)污水處理廠建設步伐，5月底前，建成投運錦界工業(yè)園區(qū)污水處理廠；8月20日前，建成投運榆林城區(qū)、神木縣城污水處理廠；10月底前，建成投運榆林經(jīng)濟開發(fā)區(qū)污水處理廠。增加城市生活污水處理能力10萬噸/日，并完成管網(wǎng)配套建設，減排化學需氧量1640噸。⑶工業(yè)化學需氧量減排：加大污染企業(yè)治理力度，建成神木北元化工公司、榆林大漠紙業(yè)、兗州煤業(yè)、神木化工二期等4戶重點企業(yè)污水處理設施；實施石油鉆采企業(yè)污水回注工程，新增處理能力400萬噸/年，減排化學需氧量480噸。3、監(jiān)管減排⑴在石油鉆采行業(yè)積極推行清潔生產，長慶油田公司4個采油廠、延長集團定邊采油廠、靖邊采油廠企業(yè)回收利用油田伴生氣，減少原煤燃料8萬噸，減排二氧化硫800噸。⑵發(fā)展城市供熱、氣化工程和加強農村沼氣建設，改善燃料結構，控制原煤消耗。榆林、神木、府谷、靖邊、定邊、橫山、子洲七縣區(qū)建成城市氣化工程，新增供熱面積300萬平方米，減少燃用原煤15萬噸，減排二氧化硫1200噸。⑶加大環(huán)境監(jiān)管力度，提高已建成投運的減排設施穩(wěn)定運行率，有效發(fā)揮減排作用。通過上述三大措施，可減排二氧化硫8.21萬噸,減排化學需氧量2120噸。4、具體措施為了確保實現(xiàn)年度各項減排目標，必須健全各項減排工作機制，從組織領導、資金投入、考核兌現(xiàn)等方面予以保障。⑴加強領導，嚴格考核市政府成立全市污染減排工作領導小組，建立減排工作聯(lián)席會議制度，對重點工程進行調度，指導各縣開展減排工作。各縣區(qū)也要成立相應的工作機構，協(xié)調、督促、推進減排工作。要將污染物減排完成情況納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展綜合考核體系，作為政府領導干部綜合考核和企業(yè)負責人業(yè)績考核的重要內容，實行嚴格的問責制和“一票否決”制。⑵嚴格環(huán)境影響評價和“三同時”制度對新建項目，要求明確主要污染物排放量的具體來源，落實到具體項目；對擴建、改建和技術改造項目，要求通過“以新帶老”，對老污染源進行治理，做到“增產減污”或“增產不增污”。新上建設項目不允許突破總量控制指標，對超過總量控制指標的地區(qū)，暫停審批新增污染物排放總量的建設項目；對無法滿足總量控制要求的建設項目，一律不予受理、審批。⑶加大資金扶持力度市財政要拿出專項資金支持污染減排項目，市級污染防治資金補助向重點減排項目傾斜，鼓勵排污單位加快減排項目的實施。特別是電力企業(yè)要抓緊建成脫硫設施并通過驗收，確保脫硫機組盡快享受國家優(yōu)惠價格政策。⑷嚴格執(zhí)法監(jiān)管強化日常環(huán)境執(zhí)法，繼續(xù)開展整治違法排污企業(yè)保障群眾健康專項行動、電石鐵合金焦炭行業(yè)污染環(huán)境專項整治、石油污染專項整治活動，結合開展環(huán)保專項行動，對違法排污的企業(yè)予以處罰。組織環(huán)境安全大檢查，著力消除沿河威脅飲水安全的污染隱患，集中整治工業(yè)園區(qū)環(huán)境違法問題。凡采用落后生產工藝、設備和長期不能穩(wěn)定達標排放的企業(yè)，依法責令停產治理或關停。對國家明令取締淘汰的“十五小”、“新五小”企業(yè)，堅決予以全面取締關閉并加強日常監(jiān)管，防止死灰復燃。⑸加快污染減排“三大體系”建設按照國家環(huán)?？偩株P于污染減排“三大體系”建設要求，落實好全市重點污染源自動監(jiān)控設施建設、污染源監(jiān)督性監(jiān)測能力建設、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力建設以及環(huán)境統(tǒng)計基礎和信息傳輸能力建設等四大工程，力爭年內建立和完善科學的減排指標體系、準確的減排監(jiān)測體系和嚴格的減排考核體系，為實現(xiàn)年度主要污染物減排目標提供有力保障。⑹加強政府部門協(xié)作發(fā)改委按照國家產業(yè)政策制定有關產業(yè)結構調整和污染企業(yè)淘汰關停計劃；建設部門督促加快城鎮(zhèn)污水處理廠建設;煤炭部門督促各縣加快蘭炭產業(yè)結構調整，按期關閉蘭炭企業(yè)；經(jīng)貿部門督促電力企業(yè)加快脫硫設施建設；水務部門監(jiān)督管理好河道渠道等水利工程設施的排污口設置，協(xié)助抓好水污染治理；財政部門和銀行對脫硫企業(yè)給予資金支持，物價和電網(wǎng)部門要保證完成脫硫任務的企業(yè)享受電價和優(yōu)先上網(wǎng)的優(yōu)惠政策；工商部門對被政府確定關閉的企業(yè)及時注銷或吊銷營業(yè)執(zhí)照；監(jiān)察部門支持配合好環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法，嚴肅查處違法排污行為，并追究未按期完成減排任務的縣區(qū)、部門及企業(yè)負責人的責任。⑺加大宣傳力度報社、電視臺等新聞媒體對主要污染物減排工作進行專題報道，定期向社會公布相關信息，提高公眾對減排工作重要性認識。不定期召開重點減排項目業(yè)主、新建項目業(yè)主座談會，宣傳減排工作的必要性，增強企業(yè)主落實減排任務的自覺性與主動性?！?】5、政策效果經(jīng)過以上政策的實施，榆林市一年來關閉蘭炭企業(yè)65戶，減排二氧化硫0.9萬噸；實施火電企業(yè)脫硫，減排二氧化硫1.8萬噸；化工工藝脫硫，減排二氧化硫0.3萬噸；石油清潔生產，伴生氣綜合利用，減排二氧化硫160噸；實施“藍天工程”，榆林城區(qū)禁燒煙煤，神木、靖邊、定邊、橫山等縣城新增天然氣用戶1.5萬戶，新增集中供熱50萬平方米，減排二氧化硫240噸；加強對排硫企業(yè)的監(jiān)管，減排240噸。榆天化等9個大企業(yè)建成廢水處理設施，減排化學需氧量480噸；對榆林某企業(yè)實施停產限排，減排化學需氧量200噸；實施原油管輸、污水回注，減排化學需氧量20噸。

通過一系列切實可行的節(jié)能減排政策和措施的實施，再加產業(yè)結構調整和實行差別電價等辦法，我市一舉扭轉“十五”以來能耗逐年上升的態(tài)勢，全市單位工業(yè)增加值能耗同比下降9.3％，全面完成能耗下降比例和控制目標。但是，榆林市的環(huán)境狀況并不容樂觀，許多方面還需要大量的工作，具體后文會有相應的闡述。(二)能源企業(yè)的技術投入和排污情況榆天化是榆林能源化工基地建設起步較早的化工企業(yè)，是榆林市屬最大的工業(yè)企業(yè)和榆林國家級能源重化工基地的龍頭骨干企業(yè)。公司前身是榆林天然氣化工廠，始建于1992年，經(jīng)過16年的發(fā)展，目前現(xiàn)有四套天然氣甲醇裝置，總產能達51萬噸/年，商品甲醇位居全國前列。榆天化現(xiàn)有職工1561人，其中大專及大專以上學歷820人，中高級專業(yè)技術人員及高工以上高技能人員350人。在廢氣處理方面，從2003年起，榆天化采用天然氣蒸汽轉化工藝中先進的換熱轉化和二段純氧轉化技術，對原有裝置實施技改，擴大產能，降低消耗。新建CO2回收裝置，將箱式轉化爐煙道氣中的CO2進行回收再利用。新建變壓吸附裝置，將無效排放的合成馳放氣中的氫氣和富碳氣進行回收再利用。通過以上措施，年減少CO2量58925噸（7.44t/h），增產甲醇4.33萬噸，大大提高了資源利用率，減少了環(huán)境污染物的排放量，降低了生產成本。在廢氣處理方面，2006年榆天化投資800多萬元建設污水處理及回用裝置。該裝置根據(jù)不同工段廢水水質、水量特征和深度處理回用要求和周圍環(huán)境要求，采用分段處理、分段達標回用、綜合處理、綜合達標回用的技術方案，提高廢水回收利用率。該裝置于2006年底投入使用。同時，按照省市環(huán)保要求，投資300多萬元對公司原有下水管網(wǎng)進行改造，實現(xiàn)了“清污分流、雨污分流”，并建成事故消防水池，徹底消除重大環(huán)境污染事故風險。污水處理裝置建成投用后，榆天化水資源重復利用率達到90%以上，回收用水量達150m3/h，年節(jié)約用水費用約200多萬元。在廢渣處理方面，榆天化生產過程中產生的廢渣、媒介物（廢媒、催化劑）全部由有資質的單位回收利用，爐渣全部出售，用于制作空心磚和建筑保溫材料。在鍋爐除塵方面，針對鍋爐原有麻石水磨除塵效果不理想的狀況，榆天化2007年開始實施鍋爐除塵改造，由濕法除塵逐步改為干法除塵。目前一臺35t/h鍋爐已改為布袋除塵，調試正常，投入正常生產；另外兩臺鍋爐除塵改造正在進行。全部完成后，鍋爐出口塵含量將低于50ppm，徹底杜絕鍋爐除塵廢水的產生，每小時可減少污水排放量30t/h。在廠區(qū)綠化方面，榆天化目前的廠區(qū)綠化面積達5880m2。生產區(qū)與辦公區(qū)、生活區(qū)實現(xiàn)了一定的分離。北元化工成立于2003年5月，位于陜西省神木縣錦界工業(yè)園區(qū)。北元化工依托當?shù)刎S富的電石、原鹽資源優(yōu)勢，建設了10萬噸/年聚氯乙烯項目，現(xiàn)可年產聚氯乙烯10萬噸，燒堿9萬噸，液氯1萬噸。年消耗電石15萬噸，工業(yè)原鹽16萬噸，用電約3億度；年實現(xiàn)工業(yè)產值8億元，上繳稅金5000多萬元。北元化工堅持走循環(huán)經(jīng)濟的道路，使電石、原鹽這兩種工業(yè)原料得到最大限度的利用，生產聚氯乙烯的同時還得到燒堿、液氯等產品，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的有機結合。但在實地走訪中我們也發(fā)現(xiàn)了一些問題。首先，公司雖然在排污治理方面取得了一定成績，但在生產區(qū)依然可以聞到明顯的化工氣體異味，可以看到廢氣排放的存在，公司引進的環(huán)保工藝并非如預料中的理想，而很多生產環(huán)節(jié)并未實現(xiàn)廢料的及時處理，導致了一部分工業(yè)污染的產生。其次，公司的環(huán)保措施偏重與經(jīng)濟效益的結合，即公司采取排污處理的各項舉措出發(fā)點都是為了能夠實現(xiàn)經(jīng)濟利益，而環(huán)境效益客觀上與經(jīng)濟效益分屬兩個不同范疇的現(xiàn)實導致了全面的環(huán)保措施無法完全實現(xiàn)經(jīng)濟效益，因此，企業(yè)從自身利潤最大化角度出發(fā)，不會主動地采取全面環(huán)保。再次，榆林能源重化工企業(yè)所采用的原料質地較好，純度較高，依托這一能源優(yōu)勢使當?shù)仄髽I(yè)的排污壓力大大減??；但這只是一種短期現(xiàn)象，很難想象若干年后當?shù)馗坏V面臨枯竭時這些企業(yè)將如何達到環(huán)保指標。(三)當?shù)鼐用竦沫h(huán)保意識和對環(huán)境污染的看法這次調研受時間限制，我們無法全面客觀地了解當?shù)鼐用駥τ芰值貐^(qū)環(huán)境變遷的看法。為此，我們選取了有了不同家庭背景的榆林市實驗中學初二年級的部分同學，并同時在街頭攔訪了一部分當?shù)孛癖?，共收集問?00份，用SPSS軟件進行數(shù)據(jù)分析。（問卷內容見附錄）通過對問卷的數(shù)據(jù)分析，我們了解到，由于榆林地區(qū)的特殊背景，當?shù)鼐用駥Νh(huán)境保護還是相當重視的，他們普遍表現(xiàn)出了對良好環(huán)境的熱愛以及投入環(huán)保事業(yè)的熱情。有超過20%的民眾承認曾經(jīng)常主動參與宣傳環(huán)保知識的活動，只有約15%的民眾從未參與環(huán)保知識宣傳活動（如圖1）。對環(huán)境保護的關注度經(jīng)常關注的約25%，而很少關注的只占到9%（如圖2）。對在公共場合是否會主動關水龍頭，總是會關或經(jīng)常會關的超過了80%（如圖3）。而對“限塑令”的看法，超過95%的民眾表示支持（如圖4）。圖1圖2圖3圖4當?shù)鼐用駥τ芰汁h(huán)境破壞也表現(xiàn)出了相當?shù)膽n慮。調查中，認為環(huán)境破壞較輕的不足8%（見圖5），認為目前的環(huán)境破壞對公眾健康影響很大的超過了20%（見圖6）。圖5圖6調查中我們還發(fā)現(xiàn)，認為政府部門應該實現(xiàn)環(huán)保信息公開的占到了79%（見圖7）；而對經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護孰先孰后的問題上，僅有2%的民眾認為應當優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟，認為環(huán)境保護優(yōu)先的占到30%（見圖8）。圖7圖8當?shù)鼐用駥Νh(huán)境破壞的憂慮折射出了榆林當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的薄弱和環(huán)境保護相對于經(jīng)濟發(fā)展的滯后，這是政府值得沉思的一個問題。同時，榆林市的市民環(huán)保意識不斷加強有折射了政府和相關部門對環(huán)境問題的關注。近幾年，隨著榆林能源重化工產業(yè)的迅猛發(fā)展，當?shù)卣斦杖牍?jié)節(jié)攀升，榆林市容貌日新月異，但與此同時，榆林地區(qū)的環(huán)境破壞呈現(xiàn)出新的特點。首先，由于資源開發(fā)技術的相對落后，小規(guī)模、低水平開發(fā)現(xiàn)象普遍存在，資源浪費驚人，環(huán)境破壞嚴重。其次，由于該地區(qū)以農牧業(yè)為主，農業(yè)人口比重為84.5%【4】，盡管問卷中反映出市區(qū)居民環(huán)保意識有所提高，但這與當?shù)厝w公眾環(huán)保意識的提高尚有很大距離，當?shù)乜傮w勞動力素質依舊普遍偏低，環(huán)保意識淡薄，只顧眼前利益，不顧長遠利益，盲目開發(fā)。再次，政府部門在環(huán)保信息方面的公開度尚需加強，調查中公眾對政府環(huán)保信息公開期待很高，政府環(huán)保職能還未充分體現(xiàn)。討論與建議榆林地區(qū)區(qū)情有三個明顯特征。第一，能源礦產豐富，發(fā)展前景極為廣闊。區(qū)內已發(fā)現(xiàn)8大類40多種礦產，其中20多種已探明儲量。煤炭探明儲量1659.71億噸，易開采，煤質好，是世界八大煤田之一；天然氣已探明儲量2300億立方米，是我國陸上最大的整裝氣田；石油預測儲量5億噸左右；此外，巖鹽、高嶺土等礦產也十分可觀。如此豐富的礦產集中一地，國內罕見，世界少有，為能源工業(yè)、原材料工業(yè)、化學工業(yè)的發(fā)展展示出了極為廣闊的前景。第二，生態(tài)環(huán)境脆弱，易破壞難治理。榆林地處毛烏素沙漠南緣，黃土高原過渡帶，年降雨量在400毫米左右，且集中在夏秋之交，干旱、多風是這里的主要氣候特征；地貌大體以長城為界，北部風沙草灘區(qū)占42%，南部黃土高原丘陵溝壑區(qū)占58%，區(qū)內植被稀疏，沙化、水土流失等生態(tài)問題十分嚴重。第三，社會經(jīng)濟基礎薄弱。全區(qū)12縣市都是國家重點扶持的貧困縣市，1995年，全區(qū)人均國民生產總值為全國平均水平的53.01%，全區(qū)財政累計赤字1.72億元。分布在白于山區(qū)和黃河沿岸土石山區(qū)的近50萬人口尚未解決溫飽問題?！?】由上可見，榆林地區(qū)豐富的礦產資源與脆弱的環(huán)境相互并存，反差明顯，在加快基地建設的同時，保持社會經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調發(fā)展極為重要。由于社會經(jīng)濟基礎薄弱，使得可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略起步更為艱難。對此，榆林市政府近年來展開大量針對環(huán)境治理的工作。首先是打響陜北能源品牌，引進和自行培育了一批大型能源企業(yè)。這些企業(yè)在實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟效益、解決就業(yè)問題發(fā)揮了重要作用，但更重要的是，由于企業(yè)自身的高效生產帶來的區(qū)域產業(yè)升級，大大減緩了污染物的排放；同時也對周邊企業(yè)起到了很好的示范作用。第二，建立了布局較為合理的區(qū)域產業(yè)體系。當?shù)卣玫V產資源優(yōu)勢，設立一系列經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。這些工業(yè)區(qū)基礎設施發(fā)展迅速，產業(yè)基本實現(xiàn)了上下游合理配置，做到了資源的充分利用。第三，明確了環(huán)境影響評價指標。要求老工業(yè)企業(yè)切實做到對“增產減污”或“增產不增污”，沒有達到標準的責令整改，情況嚴重的要求停產；對新入?yún)^(qū)企業(yè)，必須經(jīng)過嚴格的環(huán)保審查，不具有三廢處理能力的或處理能力不足的不允許“入戶”。第四，加強了部分間的協(xié)調和配合。發(fā)改委、建設、環(huán)境、財政、交通、監(jiān)察等部門基本做到了各司其職，工作較有序進行，防止了行政漏洞的發(fā)生。第五，加大環(huán)境保護宣傳力度。市政府聯(lián)系環(huán)保組織和各界人士，定期和不定期地在榆林市區(qū)以及各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展各種環(huán)保知識宣傳，讓環(huán)保理念得到不斷推廣；同時組織有關企業(yè)并結合企業(yè)實際，開展節(jié)能減排措施的討論。企業(yè)與政府部門不同。企業(yè)以經(jīng)濟利利潤為首選，環(huán)保只有與經(jīng)濟利益掛鉤，才能作為它們的選項。因此，對于環(huán)境保護，企業(yè)往往是被動的。如何有效地激勵企業(yè)從事環(huán)?；顒映蔀樯鐣囊淮箅y題。目前榆林能源重化工企業(yè)內部的環(huán)保工作存在巨大差別，一些新型工業(yè)企業(yè)對“三廢”處理投入較多，效益較好；而眾多的老企業(yè)在節(jié)能環(huán)保上沒有得到有效進展，對環(huán)境帶來巨大的危害。而廣大的民眾由于歷史條件的限制，環(huán)保理念滯后，雖然目前環(huán)保在市區(qū)范圍內得到有效加強，但從全市范圍來看還有很大的提高空間。為此，我們提出以下建議，供相關部門作為決策的參考。第一，加強制度創(chuàng)新。創(chuàng)新是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力。推進產業(yè)制度創(chuàng)新，就要根據(jù)先進生產力的發(fā)展要求，不斷調整產業(yè)的生產關系和上層建筑中不適應生產力發(fā)展的方面，沖破舊制度和舊體制的束縛和影響，健全和完善充滿生機和活力的新體制。不合理的制度安排從根本上制約了陜北能源產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，應力促產業(yè)制度的創(chuàng)新，從制度和體制層面解放能源產業(yè)生產力，為能源產業(yè)提供集約式可持續(xù)發(fā)展所要求的有效的體制、制度基礎與市場條件。首先，要確立有效運行的市場經(jīng)濟機制。企業(yè)在基本的生產運行當中應當能夠自我規(guī)劃、控制及決策，能夠及時根據(jù)市場情況調整自己的發(fā)展方向和重點，以市場為導向適時進行自我改革。陜北能源產業(yè)的發(fā)展要求政府應一改往日“無微不至”的管理，在一些企業(yè)微觀領域的運行上做到盡量少干預、不干預，不把行政命令強加于企業(yè)。要求政府確立對能源產業(yè)的市場經(jīng)濟管理方式，以間接調控和企業(yè)服務功能為主，減少行政審批事項和簡化行政審批程序，充分考慮市場發(fā)展和企業(yè)發(fā)展需要，減低能源單位的稅費負擔，增強能源企業(yè)發(fā)展的活力。同時，政府要加強產業(yè)宏觀政策定和能源企業(yè)市場行為的宏觀統(tǒng)一管理，通過這種管理使企業(yè)在市場經(jīng)濟利益導向行為中保持規(guī)范性，克服市場失靈。建議陜北當?shù)卣ㄟ^省能源管理部門，以促進本地能源有效開發(fā)利用為目標，對能源發(fā)展所需的外部環(huán)境給予配套政策，從體制上進一步加強對能源工業(yè)的管理和政策扶持，幫助能源企業(yè)提高管理水平、技術水平，積極整合和組建大型能源集團，通過資產、生產、加工、銷售的同行業(yè)重組和原料、價格、市場的廣泛聯(lián)盟，幫助提高企業(yè)在國內及國際市場的抗擊風險能力和競爭能力。同時，加強對能源開采單位的監(jiān)督管理，只授權有開采資質的單位進行能源開采，加強資源開采市場準入門檻的監(jiān)督管理，避免出現(xiàn)小油井小煤窯遍地開發(fā)，嚴重浪費資源的現(xiàn)象。對于有資質開采單位的開采，要加強統(tǒng)一協(xié)調管理，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一配置能源開發(fā)政策，不應多頭管理。例如油田開發(fā)、原油加工、煤炭開采等存在著不同的開發(fā)主體，必然會發(fā)生經(jīng)濟利益的矛盾，應配置統(tǒng)一政策予以管理，避免政出多門。通過能源開發(fā)統(tǒng)一管理機構統(tǒng)一制定政策進行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一對上下游產品生產進行調度和協(xié)調，以免出現(xiàn)各個能源生產部門的生產供應脫鉤，造成資源的不合理利用和浪費。另外，政府要在管理和穩(wěn)定市場秩序方面著力加強，制止本地區(qū)能源的過度開發(fā)和無序競爭，維護正常的市場秩序。第二，完善能源資源補償機制。陜北的能源產業(yè)在開采和生產過程中，勢必造成開發(fā)地區(qū)環(huán)境的污染和能源資源儲量的逐步減少。對此，建立對環(huán)境污染和能儲減少的補償機制，一方面通過能源輸入地(資源使用受益區(qū))的財政轉移支付建立對陜北能源消耗的對口補償機制，彌補陜北能源輸出產生的能源、生態(tài)及經(jīng)濟損失。另一方面借鑒企業(yè)合并的辦法，將中央政府、地方政府和當?shù)仄髽I(yè)擬化為三個企業(yè)的身份，通過擬內部聯(lián)合合并的方式共同承擔和消化能源開發(fā)的外部性后果，采用“誰污染、誰付費，地方治理、職能部門驗收”的外部性補償模式，杜絕資源的浪費，對陜北能源實施保護性開發(fā)和利用。第三，鼓勵投資主體多元化。鼓勵投資主體多元化，積極引導企業(yè)和個人作為投資主體進行投資以促進區(qū)域經(jīng)濟的不斷發(fā)展，暢通內外投融資渠道。我們可供選擇的籌資方式包括：一，建立股份制，以發(fā)行股票的方式籌集資金。通過改革，建立陜北現(xiàn)有能源單位內部現(xiàn)代企業(yè)制度，實行法人治理結構，以股份制形式吸引、吸收外來資本和民間資金，各參股企業(yè)和個人以其資金多少組建董事會，并享有資金收益權。二，發(fā)行政府債券和能源企業(yè)債券，以政府和能源企業(yè)借款形式籌集資金。通過發(fā)行地方政府債券和能源企業(yè)債券，將社會分散資金集中起來專門用于能源基地和企業(yè)的開發(fā)建設，扶持能源產業(yè)的健康快速發(fā)展。三，積極引進外資，以合資經(jīng)營形式籌集資金。能否很好的利用外資，廣泛吸收國外資金來投資，將是發(fā)展能源產業(yè)所需資金的有力支持。要制定對外國投資資本的優(yōu)惠政策，適度讓利于外來資本，吸引外資投資于陜北能源產業(yè)的建設。四，制定優(yōu)惠政策，吸納國內尤其是的資金，建立合作關系，以“誰投資，誰受益”的形式從東部發(fā)達地區(qū)引資，敢于大膽讓利，吸引東部發(fā)達地區(qū)的支持。按照“不求所有，但求所在”的原則，鼓勵和吸引各類投資者參與國有中小型礦山企業(yè)的改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營；鼓勵產品適銷對路、資源充足的中小型礦山企業(yè)，采取股份制或者股份合作制的方式，組建企業(yè)集團公司，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，規(guī)模經(jīng)營，增強市場競爭力。一改國家為單一開發(fā)主體的體制，在經(jīng)營機制上有所突破，國有企業(yè)內部實行現(xiàn)代企業(yè)制度改革，產權界定清晰的前提下允許民間資本投資，積極探索公有制的多種實現(xiàn)形式，探求國有能源企業(yè)民營化道路。第四，嘗試建立能源產業(yè)基地“科技試驗谷”能源產業(yè)主要包括能源資源開發(fā)及能源產品深加工，需要先進的技術工藝和管理手段一改傳統(tǒng)的運作模式。除了引進先進的生產儀器設備以外，生產操作過程中的先進技術工藝也尤為重要。突破技術瓶頸不僅要求與國外先進生產技術工藝相接軌，更需要在基地內部拓展研究領域，依靠自身科研力量，以陜北能源產業(yè)和能源基地的實際情況為出發(fā)點，加強自主技術革新，建立能源科技試驗區(qū)。設立產業(yè)基地內“科技試驗谷”的想法來源于美國硅谷的啟發(fā)，硅谷是美國重要的電子工業(yè)基地，其特點是以附近一些具有雄厚科研力量的美國一流大學為依托，以高技術的中小公司群為基礎，集科學研究、技術開發(fā)、生產營銷為一體式經(jīng)營機制的電子科研試驗基地。建立陜北能源產業(yè)基地的“科技試驗谷”，可以仿照硅谷的方式，集結陜西眾多科研院所的優(yōu)勢，特別是像西安石油學院這類專業(yè)性大學的科研優(yōu)勢，以基地內能源企業(yè)為單位聯(lián)合成能源產業(yè)群，形成產、學、研相結合，將能源基地發(fā)展為集科研、技術、生產于一體現(xiàn)代化能源產業(yè)科技試驗區(qū)。為此，應當制訂具有競爭力的人才吸引機制，將優(yōu)秀的技術、管理人才來基地工作，同時建立科研專項基金，以技術骨干人才組成技術代表團定期到國外先進能源產業(yè)區(qū)域進行技術性訪問交流，以此促進陜北能源產業(yè)建立在高科技生產的基礎之上，為其快速的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎。第五，建立科學的資源共享機制。就基地內部利益主體來說，進行產權明晰化界定，建立合理的資源產權分割機制。建議由中央政府、地方政府和當?shù)厝嗣窆餐瑩碛匈Y源的產權，以一個合理的利益分配比例分別實現(xiàn)各自的收益，緩解由于利益分配不合理導致的各主體之間的尖銳矛盾，讓當?shù)卣彤數(shù)鼐用褚材軓闹惺芤?，從而更加積極地擁護中央國家的能源產業(yè)政策，使能源產業(yè)的可持續(xù)建設穩(wěn)健的推進。就基地與外部區(qū)域的關系來說，建立靈活有效的人才、資金、技術和管理共享機制?；啬茉串a業(yè)的發(fā)展建設，除了依靠基地內部資源外，還應以靈活多樣的方式建立與其它省、市、地區(qū)的開放合作機制，充分利用這些區(qū)域的人才、資金、技術和管理優(yōu)勢來為基地的能源產業(yè)發(fā)展注入活力因子。另外，基地在滿足資源輸往地的能源及能源產品需求的同時，可以合理要求一定比率的以受益多少為標準的利益補償作為資源及其產品的使用補償。同時，建立基地與資源輸入地的對能源開發(fā)外部性的共同補償機制，以此促進基地內的綠色循環(huán)產業(yè)機制。參考文獻［1］陳大鵬，姜霞．陜北能源重化工基地社會經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展研究——以榆林市為例［J］．環(huán)境科學與管理，2007，（9）．［2］張陽生，趙娟，惠怡安．陜北能源化工基地的產業(yè)升級及其結構優(yōu)化重組［J］．干旱區(qū)資源與環(huán)境，2007，（3）．［3］榆林市2008年主要污染物總量減排工作實施方案［S］．榆林市人民政府辦公室，2008，3．［4］高雪玲．陜西榆林能源重化工基地能源開發(fā)利用的問題與對策研究［J］．西安建筑科技大學學報(社會科學版)，2004，（3）．［5］李隨成，王維榮．榆林能源重化工基地可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略探討［J］．西安交通大學學報（社會科學版），1999，（3）．

附1：榆林市環(huán)境狀況調查問卷編號：尊敬的女士/先生:您好，我們是西安交通大學公共政策與管理學院的學生，我們正在進行一項有關榆林市環(huán)境狀況的調查，目的是想了解人們對居住地環(huán)境的看法和意見，以便更好地促進居住環(huán)境的改善。您的回答無所謂對錯，只要真實地反映了您的情況和看法，就達到了這次調查的目的。希望您能積極參與，我們對您的回答完全是保密的。調查要耽擱您一些時間，請您諒解。謝謝您的合作與支持！填寫要求：請您在所選答案前畫√。對注明要求您自己填寫的內容，請在規(guī)定的地方填上您的意見。在回答問卷之前，請您先回答下面三個背景資料，供資料分析用，希望您不要介意：1、您的性別：A.男B.女2、請問您目前的職業(yè)：A.機關、事業(yè)單位干部、教師B.技術人員C.科研工作者D.企業(yè)管理人員、廠長經(jīng)理E.工人、服務員、一般職工F.個體戶G.離退休人員H.待業(yè)人員I.沒有工作的家庭主婦J.學生K.其他3、請問您的受教育程度？包括您受過的最高的或正在受的教育程度。A.沒有受過正式教育B.小學C.初中D.高中E.中專、技校F.大?；虼髮W非本科G.大學本科H.研究生或以上問卷正文：1、您認為當前我市的環(huán)境破壞程度如何？A.較嚴重。B.一般。C.較輕。2、您認為，目前我市環(huán)境污染對公眾健康的影響如何？A.很大。導致了很多嚴重的疾病，如癌癥。B.一般。C.比較小。您最關注我市哪些方面的環(huán)境問題？（可多選）A.空氣污染。B.水污染以及水資源匱乏。C.資源依賴型企業(yè)對資源的高度消耗。D.塌陷、山體滑坡。E.土地污染。F.其他4、您是否在我市主要媒體中，如《榆林日報》、《榆林電視臺》，關注過環(huán)保視點欄目或環(huán)境警示語等？A.經(jīng)常關注。B.偶爾會看到。C.很少關注。您是否經(jīng)常向他人宣傳環(huán)境保護知識，達到教育他人，教育自己的目的？A.經(jīng)常。B.偶爾。C.從來沒有。您認為有關部門是否該公開環(huán)境方面的信息？A.是，應該公開。B.視情況而定。C.部門有權不公開。您認為老百姓在參與環(huán)境保護上存在的主要問題是什么？（可多選）A.缺乏足夠的環(huán)保知識，對環(huán)保的認識不足。B.有“搭便車”心理，希望別人多出力。C.當環(huán)保影響自己的切身利益時會猶豫。D.城市居民生活的方式已經(jīng)習慣了消耗大量資源帶來的便捷。E.認為環(huán)保是政府和企業(yè)的事，與自己無關。F.其他8、您對經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的態(tài)度為？A.先搞好經(jīng)濟再搞好環(huán)保。B.先搞好環(huán)保再搞好經(jīng)濟。C.兩者齊頭并進。9、您是否注意到居住區(qū)附近的工廠煙囪冒黑煙、臭氣和向河流排污？A.注意過，并向環(huán)保部門反映。B.注意過并擔心過，但是沒有反映。C.周圍環(huán)境很好或沒有企業(yè)排污，因此沒有注意過。