政府性投資項(xiàng)目的全過程跟蹤審計(jì)

政府性投資項(xiàng)目的全過程跟蹤審計(jì)

國(guó)家《審計(jì)法》頒布后建設(shè)工程審計(jì)才正式實(shí)施，整個(gè)審計(jì)重點(diǎn)放在對(duì)工程竣工驗(yàn)收后的結(jié)算審計(jì)，是一種事后的靜態(tài)審計(jì)監(jiān)督，事前和事中基本沒有審計(jì)部門介入。不難看到，傳統(tǒng)審計(jì)模式存在著不少缺陷：

一是介入時(shí)段滯后。當(dāng)事后審計(jì)開始時(shí)工程已竣工驗(yàn)收，許多施工過程已無法看到，隱蔽工程更難再現(xiàn)，當(dāng)后期結(jié)算中遇到爭(zhēng)議時(shí)，很難在現(xiàn)場(chǎng)觀察取證。

二是介入形式被動(dòng)。審計(jì)前，審計(jì)人員基本上是局外人，對(duì)施工、驗(yàn)收和結(jié)算等過程基本不顧問，不能主動(dòng)深入到現(xiàn)場(chǎng)，僅僅是在接受建設(shè)方委托后，才應(yīng)合同或協(xié)議要求，被動(dòng)地開始審計(jì)工作。

三是分歧爭(zhēng)議頻繁。當(dāng)一些簽證或變更內(nèi)容表述含糊或理解角度不同時(shí)，但審計(jì)人員手里卻沒有詳實(shí)確鑿的記載和證據(jù)，而無法說服對(duì)方。因此，爭(zhēng)議時(shí)常發(fā)生，甚至分歧越來越大，其結(jié)果是審核久拖不決，延長(zhǎng)了審計(jì)周期。

四是靜態(tài)操作存在局限。建設(shè)工程全壽命過程包含了決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、工程竣工結(jié)（決）算及后評(píng)估這些階段。顯然，傳統(tǒng)審計(jì)范圍只涵蓋了施工和竣工結(jié)（決）算兩個(gè)階段，若著眼于工程的整個(gè)周期，這種審計(jì)帶有很大的片面性和局限性，不能全面反映出對(duì)其它階段經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審核監(jiān)督。即使是在施工、竣工結(jié)算這兩階段內(nèi)，也只是在事后環(huán)節(jié)介入，事前事中工作量幾乎為零。

因此，這種只注意到單一環(huán)節(jié)和單一階段，不考慮相關(guān)相鄰影響因素的傳統(tǒng)審計(jì)就只是靜態(tài)的工作方法而不是動(dòng)態(tài)的，這就使整個(gè)工程實(shí)施過程出現(xiàn)了監(jiān)督視野的“盲區(qū)”。糾正這種現(xiàn)象，審計(jì)機(jī)關(guān)必須前移審計(jì)“關(guān)口”，實(shí)行從前期準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施直至竣工投入使用的全過程跟蹤審計(jì)，從而做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正問題，實(shí)現(xiàn)“不等亡羊先補(bǔ)牢”，避免造成不可挽回的損失。

一、加強(qiáng)政府性工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的重要性

1.有利于完善監(jiān)督體制，增加決策的透明度，防止滋生腐敗行為。近些年來，工程建設(shè)領(lǐng)域一直存在著較為嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象，防而不止，堵而不絕。造成這種狀況的重要原因之一，就是缺乏有效的監(jiān)督體制，未能形成工程投資、管理、監(jiān)督等之間權(quán)責(zé)明確、相互制衡的決策、管理和監(jiān)督體制。其中，審計(jì)本來作為重要的監(jiān)督部門，但卻只是在工程竣工后才開始進(jìn)行，這時(shí)“木已成舟”，審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問題大多已難以改變和挽回。而實(shí)行跟蹤審計(jì)，有利于審計(jì)人員從投資決策開始就參與到對(duì)工程項(xiàng)目的監(jiān)督之中，隨時(shí)就發(fā)現(xiàn)的問題向有關(guān)各方提供決策咨詢意見，及時(shí)揭露工程建設(shè)過程中的舞弊、違紀(jì)、違規(guī)行為，制止不正之風(fēng)，促進(jìn)建設(shè)、施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)單位認(rèn)真履行各自職責(zé)，相互配合，正確運(yùn)用權(quán)力，實(shí)施科學(xué)決策和管理，提高建設(shè)工程實(shí)施的透明度和公信度，遵循國(guó)家有關(guān)規(guī)定，防范產(chǎn)生錯(cuò)誤和腐敗行為。

2.有利于嚴(yán)格貫徹和執(zhí)行國(guó)家對(duì)建設(shè)工程相關(guān)的審計(jì)、建筑、招投標(biāo)等法律、法規(guī)。目前，建設(shè)項(xiàng)目主要由《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑法》等法規(guī)來規(guī)制。在項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)中，審計(jì)部門除按要求依據(jù)《審計(jì)法》的規(guī)定外，還需要依據(jù)其他法律的規(guī)定。但是，由于這些法律法規(guī)之間缺乏有效銜接，傳統(tǒng)的審計(jì)方式往往造成對(duì)所發(fā)現(xiàn)問題在法律適用上的困難。如對(duì)工程造價(jià)審計(jì)爭(zhēng)議是適用《審計(jì)法》還是《合同法》的問題；施工方利用建設(shè)單位某些失誤套走建設(shè)資金的問題等。而開展建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，審計(jì)部門及時(shí)參加工程建設(shè)的每個(gè)主要階段和環(huán)節(jié)，就能清晰當(dāng)時(shí)的情況和應(yīng)當(dāng)適用的法律，并從整個(gè)法律法規(guī)體系出發(fā)做出恰當(dāng)?shù)呐袛?，避免理解和?zhí)行的偏差。

3.有利于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理。采取跟蹤審計(jì)，將審計(jì)監(jiān)督貫穿于從前期準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施直至竣工投產(chǎn)的全過程，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正招投標(biāo)、合同管理、承發(fā)包、現(xiàn)場(chǎng)管理、投資控制等建設(shè)環(huán)節(jié)中常見的或苗頭性的問題，督促建設(shè)單位加強(qiáng)內(nèi)控管理，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，有效遏止對(duì)建設(shè)工程實(shí)施中的一些瞎指揮、亂簽證、隨意變更等現(xiàn)象，促進(jìn)建設(shè)單位健全制度，規(guī)范運(yùn)作，科學(xué)管理。

4.有利于提高建設(shè)投資績(jī)效。在我國(guó)，建設(shè)工程項(xiàng)目損失浪費(fèi)、擠占挪用、權(quán)錢交易等現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)重降低了建設(shè)投資績(jī)效。如果實(shí)施建設(shè)工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，就可以給建設(shè)項(xiàng)目的所有參加方套上法律法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律的“緊箍咒”，強(qiáng)化他們?cè)谄渎男懈髯月毮苓^程中的責(zé)任意識(shí)，及時(shí)梳理建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行中各方之間的利益關(guān)系，明確各方在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施中處理有關(guān)問題的依據(jù)和規(guī)范，從而最大程度的引導(dǎo)和規(guī)范各方的行為，防微杜漸，整體上提高建設(shè)投資績(jī)效。

二、政府公共工程全過程跟蹤審計(jì)的內(nèi)容

1.對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行基本建設(shè)程序進(jìn)行審計(jì)。違反基本建設(shè)程序，將會(huì)導(dǎo)致?lián)p失浪費(fèi)。因此，跟蹤審計(jì)就要從檢查程序的履行情況，報(bào)、批手續(xù)的完備情況以及批準(zhǔn)權(quán)限等方面入手，促進(jìn)工程建設(shè)單位按規(guī)定辦事，避免發(fā)生決策上的失誤。

2.對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)控制度進(jìn)行審計(jì)。重點(diǎn)檢查是否建章立制、制度是否完善、職責(zé)是否明確等。

3.對(duì)征地拆遷情況進(jìn)行審計(jì)。重點(diǎn)檢查程序是否合法、政策是否公開、手續(xù)是否完善、標(biāo)準(zhǔn)是否達(dá)到。

4.對(duì)招標(biāo)投標(biāo)和合同履行情況進(jìn)行審計(jì)。對(duì)招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)辦法的內(nèi)容是否合法、合規(guī)進(jìn)行審核，提出修改意見。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)過程進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)糾正過程中存在的不規(guī)范行為，對(duì)違法行為及時(shí)移送處理。對(duì)合同條款的合法性、合規(guī)性、合理性進(jìn)行審計(jì)，防止合同條款約定失誤造成投資增加和雙方爭(zhēng)議。對(duì)合同履行情況進(jìn)行審計(jì)，審查有無違法轉(zhuǎn)包和違規(guī)分包的現(xiàn)象，糾正違反合同條款和執(zhí)行合同不到位的行為，促進(jìn)嚴(yán)格履行合同。

5.對(duì)材料、設(shè)備采購(gòu)情況進(jìn)行審計(jì)。主要審查應(yīng)由政府采購(gòu)的項(xiàng)目是否落實(shí)、材料和設(shè)備采購(gòu)以及材料價(jià)差調(diào)整有無相應(yīng)的管理辦法、是否按概算批準(zhǔn)的內(nèi)容采購(gòu)、采購(gòu)價(jià)格是否合理。通過審計(jì)，促進(jìn)被審計(jì)單位通過招標(biāo)投標(biāo)方式選擇供應(yīng)商，節(jié)省投資，預(yù)防腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

6.對(duì)設(shè)計(jì)變更進(jìn)行審計(jì)。重點(diǎn)審查變更方案是否經(jīng)過充分認(rèn)證、變更手續(xù)是否齊全、變更理由是否充分、是否有利于節(jié)約投資和保證質(zhì)量。

7.對(duì)工程結(jié)算進(jìn)行審計(jì)。工程造價(jià)的真實(shí)性直接影響項(xiàng)目投資的真實(shí)性。單項(xiàng)工程完成一個(gè)審一個(gè)，審一個(gè)清一個(gè)，縮短了竣工決算審計(jì)時(shí)間。改變以往以核減率評(píng)價(jià)工程審計(jì)效果的觀念，強(qiáng)調(diào)跟蹤審計(jì)的實(shí)際成效。

8.對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的投資效果進(jìn)行審計(jì)。主要檢查項(xiàng)目建成的實(shí)際效果與預(yù)期效果是否一致，并予以客觀的評(píng)價(jià)。

搞好跟蹤審計(jì)必須構(gòu)筑“三道防線”，即要求建設(shè)方從強(qiáng)化內(nèi)控制度入手，由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)施工單位承攬工程項(xiàng)目決算把第一道關(guān)。在內(nèi)審機(jī)構(gòu)審核的基礎(chǔ)上，再由被審計(jì)單位聘請(qǐng)社會(huì)中介結(jié)構(gòu)把第二道關(guān)。最后由審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施審計(jì)把第三道關(guān)。

三、跟蹤審計(jì)做法

1.準(zhǔn)確定位，依法獨(dú)立地履行審計(jì)監(jiān)督職能。審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)組一定要恪守《審計(jì)法》賦予我們監(jiān)督的職能，做到到位而不越位，不替代建設(shè)單位和相關(guān)職能部門職責(zé)；獨(dú)立開展審計(jì)監(jiān)督，不能搞同體監(jiān)督，不混同于被審計(jì)單位的內(nèi)審機(jī)構(gòu)。在跟蹤審計(jì)時(shí)，把握好審計(jì)機(jī)關(guān)是監(jiān)督者的角色定位，把握好審計(jì)機(jī)關(guān)是依法獨(dú)立開展監(jiān)督。審計(jì)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政預(yù)算安排或按政府規(guī)定解決，委托中介機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持“誰委托、誰付費(fèi)”的原則。

2.對(duì)不同建設(shè)項(xiàng)目，采取不同的跟蹤審計(jì)模式。對(duì)投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，由審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和自身力量，安排每年幾次、每季度一次的定期跟蹤審計(jì)；對(duì)一些投資規(guī)模較小、有較成熟的管理經(jīng)驗(yàn)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)較為充分的項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，選擇重點(diǎn)控制環(huán)節(jié)，如招投標(biāo)階段、重大設(shè)計(jì)變更、重點(diǎn)隱蔽工程、材料設(shè)備采購(gòu)等環(huán)節(jié)，進(jìn)行不定期地跟蹤審計(jì)；對(duì)政府要求高、時(shí)間緊、投資額較大的項(xiàng)目，審計(jì)機(jī)關(guān)派出審計(jì)組進(jìn)駐項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，與項(xiàng)目建設(shè)同步進(jìn)行駐場(chǎng)跟蹤審計(jì)。

3.增強(qiáng)審計(jì)的服務(wù)性。寓監(jiān)督于服務(wù)之中，既要當(dāng)好政府資金的“衛(wèi)士”，又要當(dāng)好決策者、管理者的“謀士”，確保在項(xiàng)目基本建設(shè)程序、被審計(jì)單位內(nèi)控制度、征地拆遷情況、招標(biāo)投標(biāo)和合同履行情況、材料與設(shè)備采購(gòu)情況、設(shè)計(jì)變更情況、工程結(jié)算等跟蹤審計(jì)的質(zhì)量和效果。

4.整合資源，不斷完善跟蹤審計(jì)工作機(jī)制。整合審計(jì)資源，采用整合內(nèi)審機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介機(jī)