第七講-公共政策工具

公共政策概論

崔晶副教授中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院第七講公共政策工具—決定政策過程與政策效果的因素

主要內(nèi)容公共政策工具研究的興起政策工具的涵義政策工具的分類政策工具的選擇案例一、政策工具研究的興起政策制定者對于政策工具的直覺例如，社會福利一定對應(yīng)著轉(zhuǎn)移支付？政策執(zhí)行的復(fù)雜性及政策的失敗引起人們的思考20世紀(jì)80年代初，荷蘭的吉爾霍徳（Geelhoed）委員會得出結(jié)論：政策工具知識的缺乏和不足是導(dǎo)致政策失敗的重要原因。當(dāng)代社會科學(xué)實踐性加強，日益介入政府的政策和管理實踐公共政策研究的視野擴展20世紀(jì)90年代，公共政策工具的研究興起發(fā)明和使用各種各樣的工具，能夠使得政府能夠解決社會與經(jīng)濟問題，卻不會產(chǎn)生強烈的分裂和意識形態(tài)爭論，而這是其它辦法可能辦不到的（Lindblom）論著

1953年，達(dá)爾和林德布洛姆《政治、經(jīng)濟和福利》，政治學(xué)中的政策工具研究沿著兩個不同的方向發(fā)展——一是注重對工具的政治屬性的研究，它以政治文化及意識形態(tài)的研究為基礎(chǔ)；另一個發(fā)展方向是沿襲結(jié)構(gòu)—功能傳統(tǒng)，力求通過對工具的研究來確定公共政策功能。1980年代胡德《政府工具》1990年代彼得斯和尼斯潘《公共政策工具》（1998）政策工具研究開始盛行大本營：德國、荷蘭、美國。二、政策工具的涵義胡德：用木匠業(yè)和園藝業(yè)的工具來比喻政府的治理工具，認(rèn)為政府所做的是盡力用各種治理工具來塑造我們的生活，迎合各種目的。歐文．E．休斯：政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機制。萊斯特?M?薩拉姆認(rèn)為：“政府治理工具，又稱公共行動的工具(AtoolofPublicAction)，它是一種明確的方法，通過這種方法集體行動得以組織，公共問題得以解決?！标愓衩鳎簽榱私鉀Q某一社會問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采取的具體手段和方式（可供選擇與怎么選擇）研究者們理解并不相同因果論：探討問題癥結(jié)與解決方案間因果關(guān)系的過程目的論：目的導(dǎo)向機制論：將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體政策行動的機制Policyinstrumentspolicytoolsgoverninginstruments三、公共政策工具的分類(E·S·Kirschen)：執(zhí)行經(jīng)濟政策以獲得

最優(yōu)化的工具，64種，未系統(tǒng)分類

羅威、達(dá)爾、林德布羅姆：規(guī)制性和非規(guī)制性狄龍：法律工具、經(jīng)濟工具和交流工具三分法：管制性工具、財政激勵工具、信息轉(zhuǎn)移工具麥克旦尼爾、艾瑪根據(jù)目標(biāo)分為：命令性、激勵性、能力建設(shè)和系統(tǒng)變遷型令人信服的分類并不存在霍萊特和拉梅什：自愿性、強制性和混合性工具胡德基于四種政策資源：財政、權(quán)威、組織、信息歐文休斯：經(jīng)濟手段供應(yīng)、補貼、生產(chǎn)、管制低高自愿性工具混合性工具強制性工具政府介入的程度家庭與社區(qū)稅收與使用者付費市場產(chǎn)權(quán)拍賣補貼信息與規(guī)勸志愿者組織管制公共企業(yè)直接提供政策工具光譜圖霍萊特和拉梅什（1995）《研究公共政策：政策周期與政策子系統(tǒng)》政策資源權(quán)本工具

Authority-Basedinstrument管制授權(quán)與自我管制財本工具

Treasure-basedinstruments財政補貼、稅收激勵貸款優(yōu)惠財政阻礙：稅收、使用者付費組織為本的工具organization-basedinstruments直接提供產(chǎn)品和服務(wù)設(shè)立公共企業(yè)創(chuàng)造市場（民營化、內(nèi)部市場、產(chǎn)權(quán)交易）家庭、社區(qū)等信息為本的工具Information-basedinstruments公共信息運動/廣告規(guī)勸、說服研究調(diào)查信息自由立法管制（Regulation）政府制定的規(guī)定，必須遵守，不遵守就要受到懲罰。方式：規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、許可、禁止、法律、行政命令。經(jīng)濟管制：生產(chǎn)過程的方方面面，特別是有關(guān)特定的產(chǎn)品和服務(wù)的控制，例如，對生產(chǎn)價格和產(chǎn)量，投資回報等控制。社會管制：對醫(yī)療衛(wèi)生、安全和諸如民權(quán)和各類歧視問題等社會行為的控制，例如有關(guān)酒精飲料的消費和出售、賭博、消費產(chǎn)品安全、職業(yè)危害、水危害、空氣污染、噪音污染、基于宗教、種族、性別和民族的歧視、色情物品的規(guī)定優(yōu)點：所需的信息比較少；政府的行動和計劃可以更好地協(xié)調(diào)；比較適合于危機管理；總體成本較低；政治上較吸引弱點：扭曲了志愿或私人部門的活動，帶來經(jīng)濟上的無效率；抑制創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步；沒有彈性，不允許考慮個別情況；高執(zhí)行成本（尋租）管制的案例我國出租業(yè)的管制回顧管制的理由：市場失靈公共產(chǎn)品、自然壟斷、外部性等出租業(yè)是自由可競爭的、價格可聽證、服務(wù)可投訴（交管部門或行業(yè)協(xié)會）我國的管制：向有掛靠單位的出租車公司無償頒發(fā)出租車經(jīng)營特許權(quán)（1990）1996年，從變相賣車到份錢+風(fēng)險抵押金每天10幾個小時的工作vs平均1800元的工資應(yīng)該有的管制呢？例如黑車授權(quán)或自我管制

（DelegatedorSelf-Regulation）政府可以允許非政府主體進(jìn)行自我管制清晰而直接授權(quán)：政府可以通過給與發(fā)牌給醫(yī)生、律師、教師等團體，讓其自我管制缺點：不太清晰的授權(quán)這些標(biāo)準(zhǔn)不是由政府來執(zhí)行，例如制造企業(yè)為自己產(chǎn)品設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)而獨立認(rèn)證公司或協(xié)會認(rèn)可其達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)。管理自愿標(biāo)準(zhǔn)往往缺乏效力：如安然丑聞（質(zhì)問企業(yè)與會計師的管理自律）案例：安然丑聞中的會計師行業(yè)自我管制2002/1/2安達(dá)信發(fā)表新聞稿支出其會計及審計品質(zhì)經(jīng)德勤評價過，未提出修正意見，證明其品質(zhì)符合專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)2002/1/15安達(dá)信開除安然主辦會計師唐肯2002/1/17美國證監(jiān)會主席彼特發(fā)表談話，建議將會計師自律機構(gòu)公共監(jiān)督委員會改為直屬證監(jiān)會，或脫離美國會計師協(xié)會資助，以增加其獨立2002/1/21安達(dá)信總裁貝瑞迪諾表示安然是經(jīng)濟事件而非會計錯誤1983安然前身休斯頓天然瓦斯公司，成立于休斯頓，1985成立安然2000營業(yè)額突破1000億美元，成為美國第七大企業(yè)2001/8/14安然由傳統(tǒng)能源提供商轉(zhuǎn)型為全球最大的能源交易商2001/10/22美國證監(jiān)會要求安然說明企業(yè)所從事的多項對外投資2001/10/23安然主辦會計師安達(dá)信會計師唐肯下令助理人員銷毀安然相關(guān)文件2001/11/8安然宣布將以80億美元讓售其對對手動能能源公司的消息2001/11/29動能收購安然宣告失敗2001/11/29美國證監(jiān)會對安然與安達(dá)信展開調(diào)查2001/12/2安然申請破產(chǎn)2001/12/12安然簽約會計師安達(dá)信總裁貝瑞迪諾在國會作證，承認(rèn)對安然兩比合伙投資中的一筆查核時判斷錯誤，而另一筆則因安然刻意隱瞞以致查核人員未發(fā)現(xiàn)公共企業(yè)（publicenterprises）管制的極端形式三個普遍特征一定公共產(chǎn)權(quán)政府對其進(jìn)行某種程度的控制可以生產(chǎn)在市場上出售的物品和服務(wù)優(yōu)點：高資本投入或無利可圖情況下私人企業(yè)不愿提供社會所需產(chǎn)品和服務(wù)所需信息少為公共資金積累缺點政府難以有效控制企業(yè)企業(yè)連續(xù)虧損而不破產(chǎn)，缺乏效率的成本負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到消費者身上直接提供產(chǎn)品和服務(wù)（directprovision）

公共財政撥款并由政府及其雇員直接提供，如國防、消防、警察、社會保障、教育、公園、人口普查等優(yōu)點：信息較少容易運用避免了間接提供所產(chǎn)生的信息等問題，降低成本缺點：服務(wù)刻板僵化缺乏競爭，沒有成本意識創(chuàng)造市場（marketcreation）

——民營化（Privatization）民營化：“原先由政府控制或擁有的職能交由企業(yè)私方承包或出售給私方”形式：將直接提供的職能以合同的方式承包出去；出賣政府資產(chǎn)和壟斷權(quán)，把國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓給私人部門和企業(yè)；在某一公共問題上，政府和私人部門共同合作，并明確各自的角色；鼓勵某些特定的私人部門行為優(yōu)點：提高效率，降低成本缺點：政府喪失對公共物品和服務(wù)提供的控制，對私人部門的控制較難（湖北十堰公交停運風(fēng)波）創(chuàng)造市場（marketcreation）

——內(nèi)部市場創(chuàng)造內(nèi)部市場：將提供公共物品和服務(wù)的政府部門人為地劃分為生產(chǎn)者和購買者兩方，在政府組織內(nèi)部就產(chǎn)生了“生產(chǎn)者”和“消費者”兩個角色。一個政府可以雇傭或付費給其他機構(gòu)以提供公共服務(wù)。例如英國的醫(yī)療服務(wù)內(nèi)部市場的實現(xiàn)需要具備三個要素：（1）要明確劃分生產(chǎn)者和消費者；（2）內(nèi)部市場的主體在內(nèi)部簽訂準(zhǔn)合同和商業(yè)契約，并在此基礎(chǔ)上運作；（3）要求一定的付費制度和會計制度作為保障。內(nèi)部市場是公共管理改革的一個新思想，很有創(chuàng)新性。但是，運作起來需要許多條件來支持，需要政府形成一種契約意識和平等的競爭環(huán)境，高素質(zhì)的管理人員和完備的信息管理系統(tǒng)。創(chuàng)造市場（marketcreation）

——產(chǎn)權(quán)交易政府通過產(chǎn)權(quán)拍賣，在沒有市場的公共物品和服務(wù)領(lǐng)域建立起市場。政府通過一定數(shù)量的為消費者指定的資源和可轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權(quán)而建立起市場，這可以創(chuàng)造人為的稀缺，并讓價格機制起作用。例如污染防治和機動車牌照優(yōu)點：創(chuàng)造了市場，將競爭機制引入公共物品和服務(wù)的提供是一種具有靈活性的工具缺點：鼓勵投機行為是一種不公平的工具，非排他性操縱（當(dāng)污染源將排污權(quán)交易作為一種手段，降低自己在產(chǎn)品和原材料市場上遇到的競爭，而不是把排污權(quán)交易作為減少支出的手段，這時就會出現(xiàn)另外一種市場勢力問題，這種市場勢力被稱為排他性操縱）家庭與社區(qū)親戚、朋友和鄰里提供了無數(shù)物品和服務(wù)，政府可以直接或間接地將服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給家庭和社區(qū)優(yōu)點：不需要政府額外的資金投入在許多服務(wù)領(lǐng)域，如長期照顧殘疾人，顯得更為合適容易獲得廣泛的政治支持缺點：輔助性工具無力解決復(fù)雜的問題沒有規(guī)模經(jīng)濟效益難以獲得同等資源、同樣服務(wù)補貼（Subsidies）補貼指政府（或通過其代理）給個人、公司和組織的各種形式的財政轉(zhuǎn)移。通過影響和改變目標(biāo)對象對不同方案的成本與收益判斷而采取政府期望的行為形式上包括：撥款（生產(chǎn)者）、稅收減免、憑單（消費者）、低息貸款等優(yōu)點：容易確立和實施彈性管理工具低成本政治上更易接受缺點：財政資金補貼的信息收集成本高一旦建立難以取消（例如外商優(yōu)惠）財政阻礙（FinancialDisincentives）稅收是一種法定的個人或公司向政府的強制性支付。作為政策工具，既可以誘導(dǎo)想要的行為，也可以阻止不想要的行為。例如煙、酒、博彩使用者付費是稅收工具的創(chuàng)新應(yīng)用形式，是管制和市場兩種工具的結(jié)合體。政府通過設(shè)定收費水平運用市場力量來控制行為的數(shù)量，主要用于控制外部性，例如污染和城市交通優(yōu)點：容易確定靈活將調(diào)整行為的責(zé)任留給公司和個人，減少了管理機構(gòu)的執(zhí)行任務(wù)缺點：確定稅率和費率需要大量信息不能滿足危機時期快速反應(yīng)的要求信息為本的工具

（information-basedinstruments這類政策工具是以政府控制的信息資源為基礎(chǔ)的，包括：公共信息運動/廣告勸告、說服研究調(diào)查、信息自由立法重點：市場化工具的取向民營化：簽約外包、國有資產(chǎn)私有化（電信）；公私合作（農(nóng)村供水、電）；減免稅收使用者付費：公共產(chǎn)品的價格（交通、污染）放松管制：價格放松、許可合同外包：網(wǎng)絡(luò)維護(hù)、車輛維修內(nèi)部市場：購買圖書館、娛樂設(shè)施（cnki）產(chǎn)權(quán)交易：污染（拍賣最大排放量）政策工具選擇的幾個模式3和成模式

戰(zhàn)略管理技術(shù)：長期計劃的廣泛參與績效管理技術(shù)：以產(chǎn)出界定任務(wù)和投入顧客導(dǎo)向技術(shù)：新公共管理目標(biāo)管理技術(shù)：MBO全面質(zhì)量管理：TQM標(biāo)桿管理技術(shù)：采用最佳實踐（bestpractice），榜樣企業(yè)流程再造：改變整個組織的運作模式工商管理技術(shù)的應(yīng)用四、政策工具的選擇政策工具選擇的重要性相當(dāng)多的政策目標(biāo)可以通過工具選擇實現(xiàn)政策本身就是工具選擇的過程當(dāng)前政府改革成功與否的關(guān)鍵影響政策選擇的因素政策目標(biāo)：目標(biāo)的構(gòu)成與發(fā)展，例如林業(yè)禁伐與保護(hù)工具特性：工具的優(yōu)缺點和適用范圍以前的工具選擇：偏好與邏輯性的延續(xù)，例如尼泊爾森林保護(hù)工具改變帶來的災(zāi)難意識形態(tài)：國家干預(yù)與市場化的爭論，剛性限制國際環(huán)境（InternationalEnvironment）：國際國內(nèi)互動與學(xué)習(xí)政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度高低國家能力強市場工具管制、公共企業(yè)、直接提供等工具弱家庭與社區(qū)、志愿者組織等工具混合工具政策工具的選擇模型經(jīng)濟學(xué)模型：工具與市場失靈任務(wù)間的技術(shù)性配對演練新古典經(jīng)濟學(xué)vs福利經(jīng)濟學(xué)——市場失靈理論假設(shè)，忽視了諸多復(fù)雜因素政治學(xué)模型：工具間具有可替換性，焦點是各種政治力量經(jīng)驗分析與歸納“信仰和政治”（胡德）政策工具的特性、政策風(fēng)格、組織文化、環(huán)境，決策者個人偏好等多因素綜合作用的結(jié)果綜合模型國家能力與政策子系統(tǒng)的復(fù)雜性案例借鑒：環(huán)境經(jīng)濟政策工具（局限）命令與控制手段標(biāo)準(zhǔn)與最優(yōu)污染水平排污收費產(chǎn)品收費污染物收費使用者收費(例如紐約的下水費、北京市的水資源使用費)管理收費（許可證費、注冊管理費）排污權(quán)交易環(huán)境補貼保證金—返還系統(tǒng)1981年，瑞典首先從用過的易拉罐開始，試行一種規(guī)范而有效的回收機制，并于1984年由國會立法批準(zhǔn)，正式實施易拉罐回收及保證金制度，使當(dāng)年的易拉罐回收率達(dá)到63％，1996年曾達(dá)到92％，目前保持在86％(即每年銷售經(jīng)保證金制度注冊的易拉罐裝啤酒或飲料共9億罐，其中86％被該回收機制回收和再利用)，處于世界最高水平。案例：環(huán)境經(jīng)濟政策工具命令與控制手段CDFBMSCMSRAEQE

圖1污染物排放量成本收益PEP’一、標(biāo)準(zhǔn)與最優(yōu)污染水平二、標(biāo)準(zhǔn)方法的優(yōu)勢1、標(biāo)準(zhǔn)手段也許比以市場為基礎(chǔ)的政策工具更為實際，也更可為社會所接受，這一點在控制對人體有害的污染物的過程中顯得尤為突出；2、在對污染產(chǎn)品的市場供求發(fā)生變化時，一個事先制訂的嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)有利于保護(hù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不被突破；3、社會相關(guān)部門的偏好對選擇污染標(biāo)準(zhǔn)控制管理手段的影響也是很大的，管理者會覺得標(biāo)準(zhǔn)手段更簡單和易于執(zhí)行，企業(yè)偏向選擇管制是因為它們常常認(rèn)為通過談判可以對管制施加影響，并且通過拖延談判來延長實施管制的時間。三、標(biāo)準(zhǔn)方法的不利之處1、為了達(dá)到最優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)和罰款額，政府必須知道污染削減的邊際社會收益曲線與邊際社會成本曲線。由于環(huán)境是一種非市場化的商品，它的需求曲線無法被直接觀察到，在存在眾多污染源的情況下，政府也同樣難于知道所有廠商的邊際削減成本曲線。因此，政府制訂的標(biāo)準(zhǔn)很可能在QE點之外；2、實際中，為懲治超標(biāo)而制訂的罰款標(biāo)準(zhǔn)往往過于寬松，因而其執(zhí)行的效果不如人意；3、在標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則政策工具下，廠商沒有經(jīng)濟動機去超標(biāo)準(zhǔn)的削減污染；4、為保持效果，政府應(yīng)隨時根據(jù)情況的變化而修改標(biāo)準(zhǔn)制訂水平，但是在實踐中，管理往往跟不上環(huán)境的變化速度；5、標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性使它們與以市場為基礎(chǔ)的政策工具相比缺乏效率。這是因為不管廠商的邊際污染控制成本如何，他們必須遵守同樣的標(biāo)準(zhǔn)；排污收費排污收費就是向排放污染物的單位收取費用，也稱排污稅，排污收費包括產(chǎn)品收費，污染物收費，使用者收費和管理收費等四種類型。一、排污收費的理論模型1、產(chǎn)品收費產(chǎn)品收費向有污染投入的產(chǎn)品征收費用MPCMPCTMSC0QEQCQMSB圖產(chǎn)品收費2、污染物收費排污收費直接向排放的污染物收費。MAC（排污者減少排污的邊際控制成本，也叫邊際處理費用曲線）MT0A0As污染削減量(A)成本收益

tacb圖5.3單個污染者的污染物收費污染者有動機在減少排污或支付費用之間進(jìn)行選擇。廠商同樣有動機去發(fā)展新的技術(shù)，以使其削減污染的成本下降，較低的削減污染成本也可以使廠商免于支付排污費。

MACMT0A0As污染削減量(A)tacMAC’成本收益圖

不同技術(shù)下的污染物收費b3、使用者收費使用者收費是對環(huán)境資源的使用收費，通常不與環(huán)境污染成比例，其目的在于對使用成本作一些補償。實踐中，這些費用往往難以全部通過收費獲得補償，而需要政府的補貼。各國在具體實踐中有一些不同的做法，如新加坡通過政府撥款建設(shè)污水處理廠，其運行費用由收下水費維持。紐約把污水費用納入自來水費中。對固體廢棄物實行使用者收費也是根據(jù)收集和處理成本來確定的，如可以根據(jù)廢棄物的體積和類型進(jìn)行收費。4、管理收費管理收費是政府對提供管理和監(jiān)督行為收取的服務(wù)費。由有關(guān)當(dāng)局提供服務(wù)而收取費用，包括許可證費、注冊管理費等類型。管理收費的目的是收集資金，其收入是為了有關(guān)當(dāng)局的管理活動提供資金，把部分財政負(fù)擔(dān)讓污染者而不是一般公眾來承擔(dān)。二、排污收費制度的演變歷程1、水污染收費1904年，德國在魯爾流域就實施了廢水排放收費另一個較早實行水污染收費的是日本大阪市在全國范圍應(yīng)用水污染收費最早起源于法國2、氣污染收費1973年，原東德建立了對113種不同的大氣污染物的排放收費1985年，法國為了向大氣污染控制設(shè)施和空氣質(zhì)量局提供財政撥款，實行向特定的工業(yè)公司征收排污費我國于1982年開始對工業(yè)廢氣和煙塵進(jìn)行收費3、固體廢物排放收費比利時和荷蘭于1981實行了固體廢物收費，收費對象都是工業(yè)和城市垃圾，費率取決于廢物類型和處理程度等因素我國于1982年在全國范圍內(nèi)對工業(yè)有毒有害廢渣、電廠粉煤灰和其它工業(yè)廢渣進(jìn)行排污收費4、噪聲收費法國于1973年提出并實施了飛機噪聲收費制度，即通過飛機降落費中的兩項附加費來征收。1984年，法國政府對該收費進(jìn)行了修訂，最后由于該制度的法律地位問題存在爭議而于1987年終止執(zhí)行。荷蘭的噪聲收費于1979年執(zhí)行，荷蘭政府規(guī)定對飛機、機動車、工廠和機械設(shè)備等噪聲源收費，并建立了一套較為完善的收費方法和體系。我國于1981年開始在全國范圍內(nèi)對超標(biāo)環(huán)境噪聲進(jìn)行收費。

三、排污收費的作用1、降低污染、引導(dǎo)污染者降低成本排污收費可以促使污染者自動治理污染，把排放量降低到排放單位污染物收費值等于其邊際處理費用的水平。2、提高經(jīng)濟有效性排污收費制度通過污染者根據(jù)費率對污染量的選擇，可以使各個排污者的邊際費用相等，實現(xiàn)經(jīng)濟的有效性3、有利于提高技術(shù)和污染治理水平排污收費能夠促進(jìn)廠商改革工藝提高生產(chǎn)和治理技術(shù)水平，從而降低其污染物的邊際處理成本，減少污染物的產(chǎn)生4、為環(huán)境保護(hù)籌集資金排污收費制度把經(jīng)濟手段中的獎罰結(jié)合起來，通過資金的再分配，縮小環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟政策帶來的不公平，有利于調(diào)動經(jīng)濟活動者從事污染防治的積極性

四、排污收費制度與命令控制政策的比較1、排污收費相對于命