文物保護項目專項資金績效管理的問題和對策

文物保護專項資金是中央和省級財政為支持各級文物保護單位的保護和利用，為實施相關文物保護工程項目而設立的具有專門用途的補助資金，是國家預算管理的重要組成部分。文物保護專項資金的年度預算安排，根據(jù)國家和省級文物保護工作總體規(guī)劃、已批準的年度項目計劃及批復的文物保護項目設計方案進行確定。政府在安排預算時，要加強項目績效管理，績效因素主要體現(xiàn)為文物保護工程專項資金執(zhí)行率、項目實施質(zhì)量和項目完成率。專項資金績效管理是以文物保護項目為導向，突出了全面實施績效管理的要求，將績效情況作為文物保護一般項目資金的測算因素，推動基層文物行政管理部門不斷提高資金使用效益。同時，要求各級財政部門會同各級文物行政管理部門完善和執(zhí)行好績效目標管理，做好績效監(jiān)控和績效評價，確保文物保護專項資金使用有效安全。一、為什么要加強文物保護項目專項資金績效管理文物保護專項資金績效管理作為國家預算管理的重要組成部分，是預算管理改革的重要內(nèi)容，是保障國家實施好國保、省保文物保護項目的主要手段。預算績效管理改革都具有危機推動的特點，目前世界上有50多個國家不同程度地實施預算績效管理，我國實施文物保護工程以來，項目專項資金也迫切需要利用績效管理來規(guī)范和解決在使用過程中出現(xiàn)的種種問題。（一）黨和國家的大政方針要求全面加強預算績效管理黨中央、國務院對財政預算績效管理工作高度重視，歷年工作報告中都強調(diào)要深化預算制度改革，加強預算績效管理，提高預算資金的使用效益和效率，并出臺了一系列法律法規(guī)和政策制度。黨的十九大報告中和《政府工作報告》中多次提到要“全面實施績效管理，使財政資金花得其所、用得安全”。（二）經(jīng)濟發(fā)展和財政運行的實際情況要求加強專項資金績效管理我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入新常態(tài)，經(jīng)濟增速由高速增長過渡到中高速增長。財政運行也步入新常態(tài)，財政收入增長速度由兩位數(shù)過渡到個位數(shù)，并將繼續(xù)維持下去。完全靠總量的擴增干事，會力不從心，迫切需要我們發(fā)揮潛力，眼睛向內(nèi)，讓現(xiàn)有資金發(fā)揮更大效益。如何把有限的財力用在刀刃上，交出更好的財政資金使用成績單，是財政工作面臨的一個重大課題。（三）專項資金管理使用中的種種問題要求加強績效管理文物保護工程項目實施多年來，一大批文物保護單位得到有效保護，并發(fā)揮了巨大的社會效益，但在具體實施過程中，專項資金使用出現(xiàn)了一些政策不接地氣，資金績效目標不明確、不具體、不準確；專項資金整合不到位、部分專項資金功能趨同；部分項目多頭申報、重復安排；部分專項的分配和支持方式單一；部分資金支出進度緩慢；資金使用管理不規(guī)范等種種問題?！笆濉逼陂g部分省區(qū)市的部分文物保護工程項目不同程度地存在專項資金結轉結余的問題，且有些項目沉淀資金數(shù)額較大、積壓時間較長，嚴重制約了文物保護工程項目的順利開展，也不利于發(fā)揮專項資金的使用績效。二、通過績效評價發(fā)現(xiàn)的主要問題（一）個別單位專項資金使用不規(guī)范，賬務處理不及時在項目資金使用過程中，存在文物保護工程業(yè)主實施單位未嚴格按照《事業(yè)單位財務制度》《國家文物保護專項資金管理辦法》（財文〔2018〕178號）等相關制度規(guī)定執(zhí)行。個別單位未按照資金管理辦法的要求設立明細賬戶，未對支付的專項資金進行明細核算。只在事業(yè)支出科目中按施工項目設明細科目，也未對各項目按文物保護資金使用性質(zhì)分別按補助項目、支出內(nèi)容單獨設置備查賬對專賬資金進行輔助核算，導致資金支出情況賬面反映不清、不利于項目實施單位自身資金管理和上級文物部門、財政部門對專項資金進行監(jiān)管。另外還發(fā)現(xiàn)存在個別項目單位未經(jīng)批準變更項目建設內(nèi)容的情況。例如：（1）2018年某文物管理所某文保單位維護保護項目，專項資金總額為100萬元。項目資金已支出91萬元，但在其中列支有直接支付給當?shù)卣沫h(huán)境整治費26萬元、方案設計費9萬元和房屋拆遷費2萬元。（2）2017年某縣某文物保護單位維修項目，專項資金總額為70萬元。項目資金已全部支出，但在其中列支有直接支付給當?shù)卮逦瘯苓叚h(huán)境整治3萬元、文物保護管理費用2萬元。（3）如某縣文物管理局申報的項目實施內(nèi)容為某文物保護單位維修展示，但項目實際實施的內(nèi)容為公路維修工程，而此項實施內(nèi)容的變更并未取得省文物局的書面批復。同時，在文物保護工程招標預算財評階段，有些市、縣通過反復財評、人為障礙截留項目資金。采用諸如“地方政策要求下30%”、“地方政策要求投標價不得高于招標價的95%”等理由截留項目資金。（二）部分項目進度嚴重滯后，專項資金使用效率不高現(xiàn)場績效評價發(fā)現(xiàn)，存在個別項目業(yè)主單位因當?shù)卣锔牟疬w問題未能實施，有些項目業(yè)主單位因組織管理、對項目的跟蹤監(jiān)管不力等原因未能按期開完工，造成項目建設進度達不到設定目標要求的現(xiàn)象，導致專項資金使用效率不高。例如：1.某縣級文物管理局申請的所轄某國保單位修繕工程，于2017年收到下?lián)艿?26萬元項目專項資金，截至績效管理現(xiàn)場評價時仍未完成預算財政投資評審程序，導致修繕工程遲遲未能招投標，修繕經(jīng)費也一直沉淀在財政賬戶上。2.某縣文物管理所申請的某省保單位消防工程，于2018年收到下?lián)艿?20萬元項目專項資金，由于項目業(yè)主單位主要領導調(diào)動原因，截至目前仍未啟動。3.某縣文物局申報的消防、防雷工程，2018年收到專項資金80萬元，但由于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展以及政府關于地區(qū)規(guī)劃建設需要，涉及到棚改和拆遷，導致工程不能按期開工建設。（三）部分項目工程未組織驗收，資料未立卷存檔，專項資金結算不及時一方面，部分項目雖已竣工，但由于跟進監(jiān)管不及時等多種原因，項目尚未組織驗收，未及時財政結算評審，尾款未支付；另一方面，個別項目實施單位未建立有關工程行政、技術和財務文件的檔案管理制度，相關工程檔案歸檔不及時、不完整，部分檔案資料缺失，導致專項資金結算依據(jù)不充分，時時停滯，結算時間跨度很長，資金冗余時間長。三、完善文物保護專項資金績效評價的建議（一）嚴格按照相關制度全面加強對專項資金進行嚴格規(guī)范管理一方面，主管部門對項目實施單位要進行嚴格管理，嚴格要求按照批準的專項資金補助范圍和支出內(nèi)容使用文物保護項目專項資金，不得截留、擠占、挪用專項資金，確保?？顚Ｓ谩Ｈ缬鎏厥馇闆r需要調(diào)整使用范圍和支出內(nèi)容的，應報省文物局和省財政廳批準；另一方面，項目單位應加強專項資金?？顚Ｓ靡庾R，按項目進行專項核算，規(guī)范專項資金收入及支出的財務管理和核算工作，做好財務的日常監(jiān)督管理工作。財務核算時應按補助項目、分支出內(nèi)容設置專項資金輔助賬進行明細核算。（二）高度重視，建立項目動態(tài)管理制度，加快項目實施進度一是健全項目動態(tài)管理制度。各級文物主管部門和項目業(yè)主單位負責人要切實提高政治站位，高度重視專項資金執(zhí)行工作。按照項目實施進度及時完成資金預算執(zhí)行，切實提高財政資金使用效益。及時跟蹤項目的實施進度，對項目實施進度緩慢的，第一時間督促，確保項目按計劃完成；二是嚴格項目申報。為確保項目能夠如期實施，各級文物行政主管部門要加強項目申報的前期準備工作，對于因客觀條件不能實施的項目不予申報，以避免財政資金的沉淀，造成財政資金的效益不能及時發(fā)揮。對資金預算過程中產(chǎn)生的問題，應及時向地方政府和上級主管部門反應，并提出合理性建議；三是嚴格全過程監(jiān)管。項目實施過程中，專項資金使用應落實事前、事中、事后績效監(jiān)管，及時總結經(jīng)驗教訓并提出獎懲意見。（三）及時履行向上級主管部門申請驗收程序嚴格按照《國家文物保護專項資金管理辦法》（財文〔2018〕178號）、《財政部國家文物局關于加強國家文物保護資金管理的意見》（財教【2020】244號）和《文物保護工程文件歸檔整理規(guī)范》的要求，項目管理單位應建立健全文物保護工程檔案管理制度，建立和完善文物保護工程檔案，所有資料及時歸檔，做到所有應歸檔資料不遺不漏。在項目完工后，項目實施單位應及時填報《國家文物保護專項資金項目驗收申請表》，按所屬地原則及時向同級財政和文物主管部門提出驗收申請和竣工結算財評，按時完成工程竣工結