鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施核算存在的問題與對策探討

政府會計(jì)準(zhǔn)則第5號對公共基礎(chǔ)設(shè)施的確認(rèn)計(jì)量和披露做出了規(guī)范性規(guī)定，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，存在部分公共基礎(chǔ)設(shè)施，由于此項(xiàng)資產(chǎn)形成時，資金來源一般涉及多部門，這部分資產(chǎn)使用面最廣，管理人較難明確，有時候管理人的明確不能及時到位。這部分資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，在國有資產(chǎn)中占較大比重。本文打算從鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)確認(rèn)和計(jì)量方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公共基礎(chǔ)設(shè)施核算中存在的實(shí)際問題進(jìn)行探討。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，做好公共基礎(chǔ)設(shè)施的確認(rèn)計(jì)量工作，讓國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明確，計(jì)量準(zhǔn)確，為資產(chǎn)信息使用者提供準(zhǔn)確信息。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施概述及公共基礎(chǔ)設(shè)施核算的必要性（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施概述政府會計(jì)準(zhǔn)則中公共基礎(chǔ)設(shè)施，是指政府會計(jì)主體為滿足社會公共需求而控制的，同時具有以下特征的有形資產(chǎn)：第一，是一個有形資產(chǎn)系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)的組成部分；第二，具有特定用途；第三，一般不可移動。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施主要是農(nóng)村市政基礎(chǔ)設(shè)施（包括太陽能路燈、居民活動廣場、室外公共健身器材、給排水系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)、垃圾處理系統(tǒng)等）、農(nóng)村涉及的交通基礎(chǔ)設(shè)施主要是通村通組公路、農(nóng)村涉及的水利基礎(chǔ)設(shè)施主要是打配機(jī)電井及配套電力設(shè)施和其他公共基礎(chǔ)設(shè)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家最基層的政權(quán)組織，上級每年投入大量的資金建設(shè)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共基礎(chǔ)設(shè)施。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施核算的必要性1.能夠更好地保護(hù)國有資產(chǎn)，并使國有資產(chǎn)發(fā)揮最大效能以前年度上級每年都投入大量的資金建設(shè)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共基礎(chǔ)設(shè)施。特別是隨著鄉(xiāng)村振興這一國家政策的落實(shí)，今后一個時期內(nèi)上級會對農(nóng)村投入更大的資金量建設(shè)農(nóng)村，改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)直接關(guān)系著農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府準(zhǔn)確核算公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，確保國有資產(chǎn)的全面完整核算，能夠更好地保護(hù)國有資產(chǎn)，使國有資產(chǎn)發(fā)揮最大的效能。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施核算的現(xiàn)狀及存在的問題（一）基建項(xiàng)目賬及建設(shè)項(xiàng)目形成資產(chǎn)存在游離于政府會計(jì)主體賬外的現(xiàn)象鄉(xiāng)鎮(zhèn)從2001年開始執(zhí)行基建項(xiàng)目會計(jì)核算制度，也是從那時候起上級每年都要投入一定的資金為農(nóng)村實(shí)施水源節(jié)水項(xiàng)目、以工代賑等項(xiàng)目，這些項(xiàng)目都建設(shè)形成公共基礎(chǔ)設(shè)施。包括連續(xù)多年投資量比較大的項(xiàng)目；比如十個全覆蓋項(xiàng)目每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資都在幾千萬元，投資額特別大，這個工程項(xiàng)目建設(shè)主要形成農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施；一事一議財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目，這些項(xiàng)目基本上全部形成農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施。這些項(xiàng)目上級要求都按《基建會計(jì)制度》核算，由于基建會計(jì)賬要求專戶、專賬、專人管理，在新《政府會計(jì)制度》實(shí)施以前，項(xiàng)目基建會計(jì)賬是獨(dú)立核算的，基建項(xiàng)目的會計(jì)賬存在沒有并入政府預(yù)算會計(jì)大賬中的現(xiàn)象，存在基建項(xiàng)目會計(jì)核算游離于政府會計(jì)主體賬外的情況。（二）產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，會計(jì)主體難以確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層政權(quán)組織，即接受旗級人民政府的管理也接受旗直單位的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府項(xiàng)目資金的來源是多種渠道和方式。第一種是旗級財(cái)政直接撥付項(xiàng)目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為項(xiàng)目建設(shè)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是會計(jì)主體，這種情況下建設(shè)項(xiàng)目形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)清晰。第二種情況是旗級主管部門作為建設(shè)責(zé)任主體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施，這部分資金建設(shè)形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施大部是歸村民使用的，或是幾個村的村民共同使用，由于部分項(xiàng)目沒有資產(chǎn)移交書，導(dǎo)致資產(chǎn)管理責(zé)任人不明確，會計(jì)主體難以確認(rèn)。第三種情況是一事一議項(xiàng)目形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，有的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)形成后直接歸村民使用，有的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)形成后歸村集體，但個別村集體存在將這部分資產(chǎn)未記入村級資產(chǎn)賬中，會計(jì)主體沒有確認(rèn)。第四種情況是十個全覆蓋建設(shè)項(xiàng)目形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，這個建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)形成的資產(chǎn)絕大部分是通村通組公路、村民院墻改造等，由于建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施較復(fù)雜，涉及村組織涉及村民個人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員受業(yè)務(wù)水平影響，存在不知道如何確認(rèn)產(chǎn)權(quán)歸屬的情況。第五種情況是上級財(cái)政撥付一部分資金，社會資本撥付一部分資金建設(shè)形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，由于建設(shè)支持主體不同，產(chǎn)權(quán)界定更是難上加難。（三）存量公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)初始計(jì)量入賬價值難以確定在公共基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)則制度執(zhí)行前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)形成數(shù)額較大的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。大部分的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的特點(diǎn)是使用壽命長，在使用期間經(jīng)過了多次修繕、改擴(kuò)建，同時也有大部分存量公共基礎(chǔ)設(shè)施存在不同程度的毀損，由于貨幣時間價值理念，重新入賬的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的入賬價值很難準(zhǔn)確計(jì)量，如果采用重置成本法來核算公共基礎(chǔ)設(shè)施的初始入賬價值，對價值量的評估工作量巨大，會消耗大量的資金，不符合成本效益原則。有一部分公共基礎(chǔ)設(shè)施由于毀損程度嚴(yán)重，使用意義已經(jīng)不大，或者需要投入較大的資金修復(fù)才能使用的，需要進(jìn)一步判斷其是否應(yīng)計(jì)入公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。（四）部分項(xiàng)目竣工決算和資產(chǎn)移交工作缺乏或流于形式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為建設(shè)單位未及時辦理竣工財(cái)務(wù)決算，對于由村級管理的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)也未及時移交公共基礎(chǔ)設(shè)施價值量，作為管理公共基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目資產(chǎn)接收單位各村無法入賬。形成這一問題的主要原因是在前幾年由于沒有嚴(yán)格的制度約束，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重視意識不夠、基建項(xiàng)目通常工期長、建設(shè)過程較復(fù)雜等原因未能對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行竣工決算審計(jì)，對于交付使用的資產(chǎn)也未進(jìn)行資產(chǎn)移交處理。最近幾年的基建項(xiàng)目都進(jìn)行了竣工決算審計(jì)，但由于存在著不同程度的重視意識不夠現(xiàn)象、業(yè)務(wù)水平有限、制度約定缺失等原因，導(dǎo)致資產(chǎn)移交工作在個別地方存在著流于形式的情況，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基建會計(jì)賬結(jié)算完畢，資產(chǎn)移交表簽字蓋章后只作為檔案管理，沒有在公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理單位入賬。三、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施核算的對策（一）清理基建項(xiàng)目會計(jì)賬，將賬外資產(chǎn)并入到預(yù)算會計(jì)大賬中在近些年中上級財(cái)政投入了大量的資金對農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了改善，這些項(xiàng)目的建設(shè)大部分投入在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，為農(nóng)村牧區(qū)改善生產(chǎn)生活條件起到了決定性作用。針對這一實(shí)際，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立專門的工作組，組織財(cái)政部門各業(yè)務(wù)部門以及聘請專業(yè)的社會機(jī)構(gòu)利用一定的時間，投入一定量的人力物力，將基建會計(jì)賬目和建設(shè)形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施徹底進(jìn)行核實(shí)清理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)務(wù)資料保管工作方面做得比較好，但由于基建會計(jì)要求專賬管理，每一個項(xiàng)目一套賬，工作組應(yīng)先從財(cái)政部門保管的財(cái)務(wù)資料開始按年份登記賬目資料，登記公共基礎(chǔ)設(shè)施形成情況。根據(jù)登記的公共基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)計(jì)表組織業(yè)務(wù)部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)地測量核實(shí)公共基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)存情況，由于時間跨度較大，部分公共基礎(chǔ)設(shè)施可能存在不同程度的毀損，根據(jù)實(shí)際情況對有必要進(jìn)行修復(fù)的公共基礎(chǔ)，向上級政府及財(cái)政部門爭取項(xiàng)目資金，對存量公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行修繕維護(hù)，使公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮更大社會效益。在全部清理完基建會計(jì)賬目，公共基礎(chǔ)設(shè)施存量情況都核實(shí)完畢后，根據(jù)工作組的意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照三重一大的集體議事制度，召開領(lǐng)導(dǎo)班子擴(kuò)大會議后，將存量公共基礎(chǔ)設(shè)施完全準(zhǔn)確并入到預(yù)算會計(jì)大賬中，為今后的公共基礎(chǔ)設(shè)施核實(shí)、固定資產(chǎn)核算提供準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料。（二）盡快出臺公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定實(shí)施細(xì)則目前個別地方受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政人員業(yè)務(wù)水平及相關(guān)政策制度匱乏的影響，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政人員對一部分基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)不會界定，不知道這項(xiàng)資產(chǎn)該歸誰。針對這一實(shí)際情況建議上級財(cái)政部門及時出臺公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定實(shí)施細(xì)則，制定這一細(xì)則首先要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定方面這些實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)研，制定出切實(shí)可行的產(chǎn)權(quán)界定實(shí)施細(xì)則，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員在分析判斷這一工作問題時有據(jù)可循，而不能只靠個人的職業(yè)素養(yǎng)去判斷界定，只有這樣才能使公共基礎(chǔ)設(shè)施管理工作在基層規(guī)范統(tǒng)一。（三）組織資產(chǎn)清查，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施核算、維修保養(yǎng)和監(jiān)督制度到目前為止，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都已經(jīng)建設(shè)形成了數(shù)額較龐大的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，將這些存量的公共基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)確的確認(rèn)和計(jì)量，對保護(hù)國有資產(chǎn)和貫徹落實(shí)新政府會計(jì)制度起到重要作用。建議上級財(cái)政部門和資產(chǎn)管理部門下發(fā)文件對公共基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)清查工作。責(zé)成各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府準(zhǔn)確清查統(tǒng)計(jì)存量公共基礎(chǔ)設(shè)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)成立專門由財(cái)政人員、紀(jì)檢人員、業(yè)務(wù)部門人員以及專業(yè)機(jī)構(gòu)組成清查小組，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門財(cái)務(wù)資料保存基本完整的實(shí)際情況，按財(cái)政部門保存的會計(jì)資料，深入現(xiàn)場，逐個排查，摸清實(shí)物量，為存量公共基礎(chǔ)設(shè)施的入賬核算奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。清查小組根據(jù)會計(jì)資料記錄，摸清公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)底數(shù)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供準(zhǔn)確的清查資料。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)實(shí)際情況，結(jié)合清查小組建議，逐項(xiàng)確認(rèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施，形成會議記錄，財(cái)政部門、資產(chǎn)管理部門據(jù)實(shí)入賬處理。能夠按會計(jì)資料記載的項(xiàng)目投資額計(jì)量公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)賬面價值的按會計(jì)記錄的投資額入賬處理；按重置成本入賬處理較為合理的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)按重置成本入賬處理；按評估資產(chǎn)評估價入賬處理較為合理的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)按評估價入賬處理；對于毀損程度較高的固定資產(chǎn)，如果已無修復(fù)價值則，則做毀損處置；對于經(jīng)過修復(fù)仍然可以發(fā)揮社會效益的公共基礎(chǔ)設(shè)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在排查摸底的基礎(chǔ)上，將公共基礎(chǔ)設(shè)施做入賬處理，再做詳細(xì)的預(yù)算申請上級政府和財(cái)政部門給予項(xiàng)目支持，得到項(xiàng)目支持后對這部分公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維修保養(yǎng)，對公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行后續(xù)計(jì)量。上級財(cái)政部門和資產(chǎn)管理部門進(jìn)一步制定完善公共基礎(chǔ)設(shè)施核算制度，制定細(xì)則，讓基層財(cái)政人員知道怎樣準(zhǔn)確確認(rèn)核算每一項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施，特別是情況較復(fù)雜的公共基礎(chǔ)設(shè)施的核算。比如十個全覆蓋項(xiàng)目建設(shè)的街道硬件化項(xiàng)目、在各村民組建設(shè)的垃圾存放點(diǎn)以及各村民小組建設(shè)的村民活動廣場，這部分資產(chǎn)建設(shè)完工后由村民組集體使用，村民組不是一個法人單位，也沒有組織收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對這部分公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)如何核算、怎樣監(jiān)督的問題，需要上級財(cái)政部門和資產(chǎn)管理部門出臺公共基礎(chǔ)設(shè)施核算制度、制定細(xì)則。大量存量公共基礎(chǔ)設(shè)施如果不經(jīng)過后期的維修保養(yǎng)就會降低甚至滅失它的功能，不能發(fā)揮社會效益，造成國有資產(chǎn)資源浪費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前的財(cái)政狀況，除正常的工作經(jīng)費(fèi)以及一些必要的項(xiàng)目建設(shè)外，沒有更多的財(cái)力用于對存量公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維修保養(yǎng)。針對這一實(shí)際情況上級政府應(yīng)出臺存量公共基礎(chǔ)設(shè)施后續(xù)維修保養(yǎng)制度，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供財(cái)力支持。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施管理工作沒有完善的監(jiān)督管理機(jī)制，導(dǎo)致個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對此項(xiàng)工作重視不夠。個別地方存在沒有專門針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的核算、使用、維修保養(yǎng)和使用效能方面的監(jiān)督檢查制度，個別地方也存在制度不全面不完善的情況，長期以來造成個別地方上級管理不夠嚴(yán)格下級重視程度不夠的情況，建議將公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的保護(hù)和利用工作作為鄉(xiāng)科級領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績考核項(xiàng)目之一，作為一屆領(lǐng)導(dǎo)既要保護(hù)好存量公共基礎(chǔ)設(shè)施，讓其充分發(fā)揮作用，又要對任期內(nèi)形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量、產(chǎn)權(quán)界定、會計(jì)核算負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。建議每年都要對公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行定期清查盤點(diǎn)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保公共基礎(chǔ)設(shè)施定期清查盤點(diǎn)工作做到實(shí)處，保證公共基礎(chǔ)設(shè)施賬實(shí)相符。（四）嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目竣工決算制度，及時移交已竣工決算的公共基礎(chǔ)設(shè)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在前些年的公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目都沒有竣工決算手續(xù)，但近幾年所有的基建項(xiàng)目都由專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了竣工決算審計(jì)，并出具審計(jì)報告，存放于項(xiàng)目檔案中。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在竣工決算的公共基礎(chǔ)設(shè)施移交工作中存在嚴(yán)重的問題，主要是移交工作流于形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施最主要的移交單位是各村民委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目檔案中保存資產(chǎn)移交表，但在個別村民委員會的資產(chǎn)賬面上存在著個別項(xiàng)目沒有體現(xiàn)的情況。針對這一實(shí)際情況，建議結(jié)合資產(chǎn)清查工作，將存量公共基礎(chǔ)設(shè)施正式準(zhǔn)確移交給項(xiàng)目管理單位或使用單位，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)資料中的公共基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)額和接收單位匯總的公共基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)額對等。今后項(xiàng)目建設(shè)形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施，在審計(jì)部門出具審計(jì)報告后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時準(zhǔn)確的辦理資產(chǎn)移交工作，并監(jiān)督接收單位入資產(chǎn)賬。四、結(jié)束語本文闡述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施核算工作中存在的項(xiàng)目會計(jì)帳游離于政府預(yù)算會計(jì)帳外、產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，會計(jì)主體難以確認(rèn)、存