公共經(jīng)濟學- 政府間財政關(guān)系

2024/6/19政府間財政關(guān)系政府間財政關(guān)系第一節(jié)基本問題第二節(jié)支出責任安排第三節(jié)收入責任安排第四節(jié)轉(zhuǎn)移支付制度2024/6/19政府間財政關(guān)系第一節(jié)財政關(guān)系的基本問題一、政府間財政關(guān)系的概念二、財政分權(quán)2024/6/19政府間財政關(guān)系一、政府間財政關(guān)系的概念政府間財政關(guān)系(intergovernmentalfiscalrelations)：中央政府與地方政府之間在公共收支上的權(quán)責關(guān)系。財政聯(lián)邦制(fiscalfederalism)：實行聯(lián)邦制國家采用的一種制度，指在各級政府之間劃分稅收收入和公共支出的一種制度安排財政管理體制(fiscaladministrationsystem)，也稱預算管理體制，通常定義為處理中央和地方以及各級地方政府之間財政關(guān)系的基本制度。

——確定財政管理的主體與級次、公共收支的劃分原 則與方法、財政管理權(quán)限的劃分以及財政調(diào)節(jié)制 度和方法等。

——地方各級政府沒有公共收支的立法權(quán)。2024/6/19政府間財政關(guān)系實行時間財政體制簡述統(tǒng)收統(tǒng)支階段1950高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支1951-1957劃分收支，分級管理1958以收定支，五年不變1959-1970收支下放，計劃包干，地區(qū)調(diào)劑，總額分成，一年一變1971-1973定支定收，收支包干，保證上繳（或差額補貼），結(jié)余留用，一年一定1974-1975收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指標包干1976-1979定收定支，收支掛鉤，總額分成，一年一變部分?。ㄊ校┰囆小笆罩煦^，增收分成”分灶吃飯階段1980－1985劃分收支，分級包干1985－1988劃分稅種、核定收支、分級包干1988－1993財政包干分稅制1994年至今按照統(tǒng)一規(guī)范的基本原則，劃分中央地方收支范圍，建立并逐步完善中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付制度建國以來財政體制沿革

2024/6/19政府間財政關(guān)系二、財政分權(quán)財政分權(quán)(fiscaldecentralization)：征稅權(quán)和支出權(quán)向下級政府的下放，或者說，地方政府擁有一定程度的財政自主權(quán)。——在發(fā)達國家，財政分權(quán)是“后福利國家”時代為低成 本提供公共服務而進行政府重組的有效工具——在發(fā)展中國家，財政分權(quán)旨在掙脫治理無效、宏觀 經(jīng)濟不穩(wěn)定和低經(jīng)濟增長的陷阱——在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，財政分權(quán)是計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市 場經(jīng)濟體制的直接結(jié)果——在拉丁美洲國家，財政分權(quán)源于人民追求民主的政 治壓力——在非洲國家，財政分權(quán)主要是服務于國家統(tǒng)一2024/6/19政府間財政關(guān)系（一）財政分權(quán)的衡量衡量指標 地方政府的審批預算權(quán)、舉債權(quán)、征稅權(quán)、就業(yè)人數(shù)占公共就業(yè)總?cè)藬?shù)的比重、公民參與和影響本轄區(qū)財政決策的程度等兩個主要指標

——地方政府公共收入自主權(quán)

——地方政府公共支出占國家公共支出的比重2024/6/19政府間財政關(guān)系1.地方政府公共收入自主權(quán)衡量指標

——地方政府自身（本級）公共收入占國 家公共收入的比重

——地方政府總公共收入構(gòu)成—地方政府 自身公共收入占地方總公共收入比重

——地方政府的稅收控制指數(shù)2024/6/19政府間財政關(guān)系（1）地方政府自身（本級）公共收入占國家公共收入的比重年份地方政府公共收入比重其他國家(2006年)1978—1989年平均1990—1999年平均2000—2004年平均2005—2009年平均72.757.946.247.0聯(lián)邦制單一制31.4高50%18.6高153%2024/6/19政府間財政關(guān)系2024/6/19政府間財政關(guān)系（2）地方政府總公共收入構(gòu)成2024/6/19政府間財政關(guān)系（3）地方政府的稅收控制指數(shù)2024/6/19政府間財政關(guān)系稅收自主權(quán)指標及權(quán)重稅收自主權(quán)指標權(quán)重1.省/地方政府自由設定稅率和稅基2.省/地方政府只能自由設定稅率3.省/地方政府只能自由設定稅基4.在分稅制下，省/地方政府能確定收入分割5.在分稅制下，收入分割要由省/地方政府同意6.收入分割在分稅制中固定下來，但能被上級政府單方面改變7.分稅制制中的收入分割由上級政府在年度預算中確定8.省/地方稅種的稅率或稅基只能在上級政府規(guī)定的范圍內(nèi)變化9.上級政府規(guī)定稅率和稅基10.80.60.50.40.30.20.102024/6/19政府間財政關(guān)系2.地方政府公共支出占國家公共支出的比重靜態(tài)看2024/6/19政府間財政關(guān)系2.地方政府公共支出占國家公共支出的比重動態(tài)看2024/6/19政府間財政關(guān)系（二）財政分權(quán)的優(yōu)缺點1.財政分權(quán)的優(yōu)點——財政分權(quán)使政府產(chǎn)出更適合當?shù)仄谩斦謾?quán)鼓勵政府間財政競爭——財政分權(quán)有助于制度創(chuàng)新2.財政分權(quán)的缺點——財政分權(quán)可能導致資源配置無效率——財政分權(quán)難以實現(xiàn)公平收入分配

2024/6/19政府間財政關(guān)系優(yōu)點一：財政分權(quán)使政府產(chǎn)出更適合當?shù)仄肊DCAPOQ1Q2Q3D1BD2AC=MC數(shù)量Quantity價格和成本奧茨分權(quán)定理Oates’decentralizationtheorem2024/6/19政府間財政關(guān)系

華萊士·奧茨WallaceE.Oates1937年3月21日—美國經(jīng)濟學家FiscalFederalism(1972).EditedjointlywithE.Mills,FiscalZoningandLandUseControls(1975).Editor,FinancingtheNewFederalism:RevenueSharing,ConditionalGrants,andTaxation(1975).Editor,ThePoliticalEconomyofFiscalFederalism(1977).StudiesinFiscalFederalism(1991).Editor,TheEconomicsofFiscalFederalismandLocalFinance(1998).Editor,PropertyTaxationandLocalGovernmentFinance:EssaysinHonorofC.LowellHarriss(2001).HehaswrittenwidelyonenvironmentalaffairsandiscoauthorofTheTheoryofEnvironmentalPolicy(1975)andauthorofTheEconomicsofEnvironmentalRegulation(1996).2024/6/19政府間財政關(guān)系優(yōu)點二：財政分權(quán)鼓勵政府間財政競爭蒂布特模型(Tieboutmodel)：“用腳投票”財政分權(quán)從三個方面鼓勵地方政府間競爭。 第一，地方政府要想方設法做到“以民為本”，盡可能滿身當?shù)鼐用竦母鞣N需要。

(支出競爭)

第二，地方政府會努力加強管理，以最低可 行的成本提供公共服務。(效率競爭)

第三，約束收入最大化的政府行為，限制地方政府的過度征稅權(quán)。(稅收競爭)2024/6/19政府間財政關(guān)系CharlesMillsTiebout(1924-1968)wasaneconomistandgeographermostknownforhisdevelopmentoftheTieboutmodel,whichsuggestedthattherewereactuallynon-politicalsolutionstothefreeriderprobleminlocalgovernance.GraduatedWesleyanUniversityin1950,receivedPhDineconomicsinUniversityofMichiganin1957.HewasProfessorofEconomicsandGeographyattheUniversityofWashington.HediedsuddenlyonJanuary16,1968,atage43.2024/6/19政府間財政關(guān)系優(yōu)點三：財政分權(quán)有助于制度創(chuàng)新對于許多政策問題而言，沒有人確切知道其正確答案是什么，更不能肯定是否存在一個在所有情況下都是最好的解決辦法。因此，最好讓每個地方政府走自己的路。多樣化的政府管理制度，會增加找到解決新問題方法的機會。

2024/6/19政府間財政關(guān)系缺點一：財政分權(quán)可能導致資源配置無效率

1.地方公共物品的提供不足：公共物品具有外部性2.有些地方公共物品的提供不符合規(guī)模經(jīng)濟:公共圖書館2024/6/19政府間財政關(guān)系缺點二：財政分權(quán)難以實現(xiàn)公平收入分配

對高收入群體征稅→補貼低收入群體→其他轄區(qū)的低收入群體設法遷入→高收入群體可能遷出→彌補人均稅基的縮小→提高對現(xiàn)有高收入群體課征的稅率→進一步迫使高收入群體遷出對高收入群體的征稅規(guī)定上限→隨著低收入群體遷入本轄區(qū)→可用于低收入群體的人均再分配資金就會減少。

2024/6/19政府間財政關(guān)系第二節(jié)支出責任安排支出責任安排(expenditureresponsibilitiesassignment)是處理政府間財政關(guān)系、設計財政管理體制的最基本的制度安排一、支出責任安排的原則二、支出責任安排的狀況

2024/6/19政府間財政關(guān)系一、支出責任安排的原則（一）各級政府財政職能定位（二）公共物品的層次性（三）基本原則2024/6/19政府間財政關(guān)系（一）各級政府財政職能定位中央政府更能有效地履行經(jīng)濟穩(wěn)定和收入分配職能，并負責區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展地方政府則在資源配置領域里發(fā)揮重要作用，并負責本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和部分收入再分配職能的實現(xiàn)

2024/6/19政府間財政關(guān)系（二）公共物品的層次性全國性公共物品應由中央政府提供區(qū)域性公共物品應由?。ɑ蛑陛犑?、自治區(qū)）提供地方性公共物品應由地方政府（市、縣）提供對于那些具有明顯利益外溢的公共物品，或由上級政府提供，或由臨近上下兩級政府分擔提供2024/6/19政府間財政關(guān)系（三）基本原則經(jīng)濟效率原則(economicefficiencyprinciple) ——規(guī)模經(jīng)濟原則(principleoftheeconomiesofscale) ——政府間競爭原則(principleofintergovernmentalcompetition) ——公共定價原則(principleofpublicpricing)財政公平原則(fiscalequityprinciple) ——經(jīng)濟外部性原則(principleofeconomicexternalities) ——財政均等化原則(principleoffiscalequalization)政治責任原則(politicalaccountabilityprinciple) ——享用和控制原則(principleofaccessandcontrol) ——居民參與原則(principleofcitizenparticipation)行政效率原則(administrativeeffectivenessprinciple) ——地理適宜原則(principleofgeographicadequacy) ——管理能力原則(principleofmanagementcapability) ——政府間靈活性原則(principleofintergovernmentalflexibility)2024/6/19政府間財政關(guān)系原則結(jié)果

2024/6/19政府間財政關(guān)系中央財政支出國防、武警經(jīng)費，外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統(tǒng)管的基本建設投資，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費，地質(zhì)勘探費，中央安排的農(nóng)業(yè)支出，中央負擔的國內(nèi)外債務的還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學等各項事業(yè)費支出。地方財政支出地方行政管理費，公檢法經(jīng)費，民兵事業(yè)費，地方統(tǒng)籌安排的基本建設投資，地方企業(yè)的改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費，農(nóng)業(yè)支出，城市維護和建設經(jīng)費，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費以及其他支出。二、支出責任安排的狀況2024/6/19政府間財政關(guān)系二、支出責任安排的狀況從國際比較來看，我國中央與地方政府支出格局顯然有些問題。我國地方政府承擔的教育、衛(wèi)生、治安、文化等支出過多，特別是福利性支出（包括社會保障補助支出）本來應由中央政府負主要責任，而我國卻主要安排給了地方政府。不過，需要提請注意的是，雖然各國在支出責任安排上也一定的普遍做法，但國情不一，傳統(tǒng)各異，再加上支出責任安排的原則本身就需要協(xié)調(diào)，所以，在不同的支出項目上，中央政府與地方政府到底如何分擔責任，視不同國家而定。其實，支出責任是否得到有效履行，其中兩個關(guān)鍵問題是：第一，不管哪一級政府承擔哪種責任，重要的是責任要分清，分工明確；第二，事權(quán)（責任）要與財權(quán)對稱，相應的財源和財力是確保有效履行責任的保證。2024/6/19政府間財政關(guān)系第三節(jié)收入責任安排一、收入責任安排的原則二、分稅制2024/6/19政府間財政關(guān)系一、收入責任安排的原則公平原則

——再分配性稅種應當安排給中央政府

——稅基分布不公平的稅種應當集權(quán)化效率原則

——在征收管理上具有規(guī)模經(jīng)濟的稅種應當集權(quán)化

——稅基不流動的稅種應當安排給地方政府

——地方政府應盡可能用使用費和受益性稅種為其公共 服務提供融資穩(wěn)定原則

——具有經(jīng)濟穩(wěn)定功能的稅種應當安排給中央政府

——收入比較穩(wěn)定、能比較準確預測的稅種應當安排給 地方政府2024/6/19政府間財政關(guān)系收入歸屬稅種理由中央收入增值稅流動性較強，維護中央權(quán)威企業(yè)所得稅關(guān)稅體現(xiàn)國家權(quán)益資源稅消費稅收入再分配個人所得稅地方收入財產(chǎn)稅稅基較為穩(wěn)定營業(yè)稅土地稅地方具有信息優(yōu)勢車輛稅使用費、規(guī)費收益與負擔對等中央地方收入劃分辦法

2024/6/19政府間財政關(guān)系二、分稅制分稅制(taxsharingsystem)是具體安排各級政府收入責任、劃分公共收入的一種制度—分稅額，即先按稅法統(tǒng)一征稅，然后將稅收收入總額按一定比例在中央政府與地方政府之間分割。—分稅權(quán)，即分別設立中央稅和地方稅兩個稅收制度和稅收管理體系，中央政府和地方政府均享有相應的稅收立法權(quán)和調(diào)整權(quán)。—分稅率，即按稅源實行分率計征。一般采用兩種方式，一是上下級政府對某一稅基按各自既定比率征稅，二是上級政府對某一稅基按率征稅的同時，代下級政府按其稅率課征并將稅款轉(zhuǎn)給下級政府（稱之為稅收寄征），在稅法上通常采用地方附加形式?！侄惙N，即在稅權(quán)主要集中于中央政府的情況下，在中央政府與地方政府之間分割稅種，形成中央稅、地方稅和共享稅。2024/6/19政府間財政關(guān)系稅種中央分(%)中央稅國內(nèi)消費稅、關(guān)稅、進口環(huán)節(jié)的增值稅和消費稅、車輛購置稅100地方稅城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、車船稅、契稅、煙葉稅0共享稅國內(nèi)增值稅營業(yè)稅：鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分其余部分企業(yè)所得稅：鐵道部、各銀行總行、海洋石油企業(yè)繳納的部分其余部分個人所得稅：儲蓄存款利息所得的個人所得稅收入其余部分資源稅：海洋石油企業(yè)繳納的部分其余部分城市維護建設稅：鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納部分其余部分印花稅：證券交易印花稅收入其他印花稅收入

75100010060(2003年)10060(2003年)100010009702024/6/19政府間財政關(guān)系1994年分稅制改革的基本目的1994年的分稅制改革，除了要實現(xiàn)進一步完善稅制、建立規(guī)范的財政管理體制等長期目標之外，其短期目標就是要盡快提高“兩個比重”——財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重和中央財政收入占國家財政收入的比重。從下表看出，實行分稅制之后，“兩個比重”的確提高了，特別是受體制直接影響的中央財政收入占國家財政收入的比重，立竿見影。2024/6/19政府間財政關(guān)系兩個比重”（%）

年份指標1990199219941996200020042009財政收入占GDP%中央財政收入占國家財政收入比重15.733.812.928.110.855.710.449.413.552.216.554.920.452.42024/6/19政府間財政關(guān)系第四節(jié)轉(zhuǎn)移支付制度政府間轉(zhuǎn)移支付(intergovernmentaltransfersystem)又稱政府間補助(intergovernmentalgrant)，是上級政府對下級政府的財政撥款。

一、轉(zhuǎn)移支付的必要性二、轉(zhuǎn)移支付的形式三、我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度2024/6/19政府間財政關(guān)系一、轉(zhuǎn)移支付的必要性2024/6/19政府間財政關(guān)系1994-2007年中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模（億元）注：2007年數(shù)據(jù)為預算執(zhí)行數(shù)。占地方總收入的38%相當于本級收入的60%2008年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付22945.61億元其中，稅收返還4282.19億元財力性(含一般性)轉(zhuǎn)移支付8696.49億元,專項轉(zhuǎn)移支付9966.93億元,18663.4億元占地方總收入的39%相當于本級收入的65%2024/6/19政府間財政關(guān)系一、轉(zhuǎn)移支付的必要性外部性：地方政府提供的地方性公共物品有時存在外部性；中央政府提供，但產(chǎn)生效率損失?？v向均衡：上下級政府之間的收入能力與支出責任的大體相當。但如果它們存在著收入與支出在縱向級次政府間的不均衡問題：中央政府的財權(quán)大于事權(quán),而地方政府的事權(quán)大于財權(quán)。那么,地方政府的收支缺口如何彌補？橫向均衡：同級地方政府之間在收入能力與公共服務能 力（支出水平）上存在差異。需求收入彈性：地方稅制缺乏收入彈性，導致地方政府 在滿足新增公共服務需求上，捉襟見肘，而稅制 富有彈性的中央政府應予以補助。

2024/6/19政府間財政關(guān)系二、轉(zhuǎn)移支付的形式有條件補助(conditionalgrants)也稱為分類補助(categoricalgrants)：中央政府在向地方政府提供補助時，在一定程度規(guī)定了補助金的目的，地方政府要按規(guī)定使用這項資金，因此也稱為特定目的轉(zhuǎn)移支付(specificpurposetransfers)。有條件補助又分為配套補助、限額配套補助和專項補助。無條件補助(unconditionalgrants)：中央政府對地方政府的補助金使用沒有規(guī)定任何限制條件，因此也稱為一般目的轉(zhuǎn)移支付(generalpurposetransfers)。2024/6/19政府間財政關(guān)系（一）無條件補助無條件補助是一次性總額轉(zhuǎn)移支付，實質(zhì)上是一種收入分享(revenuesharing)2024/6/19政府間財政關(guān)系（二）配套補助配套補助(matchinggrants)：中央（地方）政府對某項特定活動每補助1元，地方（中央）政府必須相應地配套一定資金，它是有條件補助的一種主要形式

2024/6/19政府間財政關(guān)系（三）限額配套補助限額（或封頂）配套補助(matchingclosed-endedgrants)：中央政府在提供配套補助時，規(guī)定了它愿意補助的最高限額。限額配套補助制度是為了控制中央政府的補助成本過大

2024/6/19政府間財政關(guān)系（四）專項補助專項補助(earmarkedgrants)：中央向地方政府提供一筆固定的資金，規(guī)定必須用于某種公共物品的提供上2024/6/19政府間財政關(guān)系粘蠅紙效應(flypapereffect)

Theflypapereffectresultswhenadollarofexogenousgrants-in-aidleadstosignificantlygreaterpublic

spendingthananequivalentdollarofcitizenincome:Moneystickswhereit.據(jù)估計，在美國，社區(qū)獲得1美元無條件補助，產(chǎn)生40美分的公共支出；而社區(qū)收入增加1美元，公共支出僅增加10美分。這種現(xiàn)象稱為“粘蠅紙效應”——這筆錢好像粘在了受補助部門，也就是說，這筆錢主要被地方政府部門所用，而沒有用來降低稅收。2024/6/19政府間財政關(guān)系EdwardM.Gramlichin2005attheFederalReserveinWashington

EdwardM.Gramlich(July18,1939–September5,2007)wasaprofessorofeconomicsattheUniversityofMichiganandaformermemberoftheBoardofGovernorsoftheFederalReserve.2024/6/19政府間財政關(guān)系阿瑟·奧肯（ArthurM.Okun，