第三講行政職能

第三講行政職能（6學(xué)時(shí)）學(xué)習(xí)規(guī)定：1、理解行政職能的概念、特性及其基本內(nèi)容。2、了解西方關(guān)于國家行政職能的演變及趨勢。3、中國政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容和途徑。學(xué)習(xí)重點(diǎn)：1、行政職能的概念和基本內(nèi)容。2、中國政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容、關(guān)鍵與制約因素一、行政職能的基本內(nèi)容（一）行政職能的概念及構(gòu)成行政職能也稱政府職能，是指政府在社會(huì)中的職責(zé)與功能。其核心的價(jià)值在于回答政府“應(yīng)當(dāng)做什幺”、“不應(yīng)當(dāng)做什幺”的問題。行政職能可以從不同的角度去考察，從政府職責(zé)的領(lǐng)域看，有政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)職能等；從政府職責(zé)所起作用的屬性看，有保衛(wèi)功能、扶持功能、管理功能、服務(wù)功能等。也有學(xué)者從職能結(jié)構(gòu)的角度，將政府職能區(qū)分為政治統(tǒng)治、社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)平衡四大職能。從管理過程的角度看，政府管理的不同類型的公共事務(wù)又有管理功能的相似性，如決策性功能、執(zhí)行性功能、控制性功能、輔助性功能等。在這里，我們重要從前兩個(gè)角度加以考察，這樣可以更好地理解政府扮演的社會(huì)角色。（二）行政職能的歷史演進(jìn)自從政府登上歷史舞臺(tái)后，行政職能隨社會(huì)發(fā)展不斷拓展自己的內(nèi)容和范圍，呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程。古代社會(huì)政府職能簡樸且具綜合性，歷史上，各國行政官吏重要做三件事情，一是收稅，二是組織軍隊(duì)，三是維持皇（王）權(quán)機(jī)構(gòu)平常運(yùn)轉(zhuǎn)。在相對(duì)發(fā)達(dá)的國家，官吏們尚有限地負(fù)責(zé)維持地方治安，解決民事糾紛，監(jiān)督官方意識(shí)形態(tài)的傳播（涉及教育管理）。相比較而言，古代東方社會(huì)政府的經(jīng)濟(jì)職能要相對(duì)發(fā)達(dá)一些。古代東方社會(huì)大都是以村社為組織形式的農(nóng)耕型經(jīng)濟(jì)。我們知道，水利是農(nóng)業(yè)的命脈，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)離不開水利，需要興建、管理水利工程，而分散的小生產(chǎn)者無論是在人力、財(cái)力和物力上，都無法承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)，這就需要皇（王）權(quán)的力量，運(yùn)用國家的權(quán)威，集中社會(huì)資源，統(tǒng)一組織和管理全國的水利灌溉事業(yè)和其它公共工程，如中國古代建造的都江堰、大運(yùn)河等水利工程都是依靠國家力量組織和修建的。在古代埃及、印度還設(shè)有專門維護(hù)水利的“護(hù)渠官”，而西方古代的政府職能中則無此項(xiàng)經(jīng)濟(jì)職能。經(jīng)濟(jì)職能反過來又強(qiáng)化了政治上的中央集權(quán)，政府社會(huì)管理的權(quán)力和動(dòng)員社會(huì)的力量也比較強(qiáng)大。與東方政府不同，古代西方政府由于受到社會(huì)和公民（古希臘）或地方的制約而一直很有限，因而政府的社會(huì)動(dòng)員能力和政治強(qiáng)制力不如東方專制政府。但是與東方政府相比，西方政府的社會(huì)服務(wù)職能較為突出。從古希臘、羅馬、中世紀(jì)直到封建專制時(shí)代，西方政府用于公共服務(wù)設(shè)施和支付年金（只限于貴族階級(jí)內(nèi)部）等社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的開支是巨大的。但是總體上講，古代政府的職能尚未分化，統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能處在一種渾然一體的狀態(tài)，管理手段也比較單調(diào)。這與當(dāng)時(shí)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，自然經(jīng)濟(jì)中人際間社會(huì)交往不多，公共事務(wù)簡樸等狀況是直接相關(guān)的。工業(yè)化是推動(dòng)政府職能的不斷豐富和發(fā)展的直接動(dòng)力。同古代相比，現(xiàn)代社會(huì)的政府職能已大大豐富，涉及社會(huì)生活方方面面。它的顯著特點(diǎn)是公共事務(wù)的外延大大深化了公共事務(wù)的內(nèi)涵，隨著行政職能的分化又進(jìn)一步推動(dòng)外延的拓展。政府職能的擴(kuò)展既是一種世界現(xiàn)象，也是歷史的必然。新的生產(chǎn)力出現(xiàn)帶來新問題、新領(lǐng)域、新行業(yè)、新需求；分工的精細(xì)化給人們帶來的社會(huì)角色意識(shí)；全社會(huì)實(shí)踐理性水平及公民對(duì)權(quán)利與義務(wù)的結(jié)識(shí)限度；信息的數(shù)量和傳播范圍；……“這些變化既大大提高了為解決新問題而協(xié)調(diào)社會(huì)行動(dòng)的需要，又大大增長了社會(huì)成員擴(kuò)大政治參與和廣泛表達(dá)政治規(guī)定的也許性?！辈浑y理解，正是社會(huì)生產(chǎn)力水平的極大提高，導(dǎo)致了這些變量的變化，使行政職能的具體內(nèi)容大大豐富起來，這也是一個(gè)社會(huì)不斷發(fā)展和有序運(yùn)轉(zhuǎn)所不可缺少的因素。工業(yè)社會(huì)中政府職能的迅速膨脹，可從各國政府公共支出的猛增中得到說明。1930以前，世界各國公共支出的相對(duì)規(guī)模上升比較緩慢，以后開始加快。從20世紀(jì)以來，無論是絕對(duì)額還是占國民生產(chǎn)總值的比重，都呈上升態(tài)勢。有關(guān)記錄資料表白，英國1890年的公共支出為2.8億英鎊，1995年已經(jīng)達(dá)成2927億英鎊；而美國的公共支出由1890年的8億美元上升到1995年的15907億美元。德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納在一百數(shù)年前就提出隨著工業(yè)化的到來，政府職能將呈現(xiàn)為極度擴(kuò)張的趨勢，以后的實(shí)踐驗(yàn)證了他的預(yù)言，被稱之為“瓦格納定理”。（三）政府基本職能。國內(nèi)外關(guān)于政府職能的理論紛繁多樣。有的側(cè)重于政治學(xué)視角的界定，有的重要圍繞政府與市場的關(guān)系來界定。世界銀行在其1997年的世界發(fā)展報(bào)告中將每一個(gè)政府的核心使命概括為五項(xiàng)最基本的責(zé)任，大體上反映了現(xiàn)代政府所行使的職能，這就是：（1）擬定法律基礎(chǔ)；（2）保持一個(gè)未被破壞的政策環(huán)境，涉及保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；（3）投資于基本的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施；（4）保護(hù)弱勢群體；（5）保護(hù)環(huán)境。從理論研究的角度講，迄今為止，革命導(dǎo)師馬克思、恩格斯對(duì)政府作用所作的科學(xué)論述，仍然是我們理解政府職能的基礎(chǔ)并起著重要的指導(dǎo)意義。恩格斯指出，“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的職能為基礎(chǔ)的”，“政府統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才干連續(xù)下去?！睋?jù)此，政府的基本職能從宏觀上劃分為兩個(gè)方面，即政治職能和社會(huì)職能，前者體現(xiàn)了政府職能的階級(jí)性，后者體現(xiàn)了政府職能的社會(huì)性。但是也應(yīng)看到，由于馬克思、恩格斯所處的時(shí)代中階級(jí)矛盾鋒利，無產(chǎn)階級(jí)面臨的重要任務(wù)是奪取政權(quán)。加之當(dāng)時(shí)政府的社會(huì)職能十分有限，革命導(dǎo)師更強(qiáng)調(diào)政府的階級(jí)統(tǒng)治職能而非社會(huì)職能，同時(shí)對(duì)政府社會(huì)職能的論述也比較簡樸。在政府職能極大拓展的當(dāng)代社會(huì)，政府的社會(huì)職能進(jìn)一步分化為相對(duì)獨(dú)立的不同領(lǐng)域，以此為基礎(chǔ)，政府的基本職能可概括為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和一般社會(huì)職能。1．政治職能政治職能是由政府在社會(huì)政治體系中的作用決定的。除了傳統(tǒng)上的對(duì)外防御外敵入侵，保衛(wèi)國家的獨(dú)立和主權(quán)，對(duì)內(nèi)彈壓被統(tǒng)治階級(jí)反抗，保護(hù)公民的生命、財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)政治秩序和社會(huì)秩序，以及組織軍事力量的保衛(wèi)職能、彈壓職能、軍事職能等職能外，現(xiàn)代社會(huì)中政府尚有著更為廣泛的政治職能。一方面，保護(hù)產(chǎn)權(quán)。保護(hù)產(chǎn)權(quán)是政府的首要職能。所謂“產(chǎn)權(quán)”，不僅僅局限于生產(chǎn)資料所有權(quán)，也不同于法律意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是一個(gè)具有更廣泛意義的概念。產(chǎn)權(quán)是對(duì)各種權(quán)利的一種總稱，指在不同財(cái)產(chǎn)所有權(quán)（廣義的財(cái)產(chǎn)權(quán)，涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)力所有權(quán)等）之間對(duì)各自權(quán)利與義務(wù)之間的進(jìn)一步劃分與界定，其實(shí)質(zhì)是向社會(huì)上一切合法利益集團(tuán)與個(gè)人提供利益保障。從最一般的意義上講，產(chǎn)權(quán)是權(quán)利主體與權(quán)利對(duì)象之間形成的權(quán)利關(guān)系，具體涉及權(quán)利主體對(duì)權(quán)利對(duì)象所擁有的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和享用權(quán)。排他性、可轉(zhuǎn)讓性是衡量產(chǎn)權(quán)是否完整的標(biāo)準(zhǔn)。界定產(chǎn)權(quán)的核心問題是人與人之間權(quán)利與責(zé)任的劃分。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，明確界定產(chǎn)權(quán)是市場機(jī)制有效運(yùn)作的首要前提?！凹偃鐩]有這種權(quán)利的初始界定，就不存在權(quán)利轉(zhuǎn)讓和重新組合的市場交易。”產(chǎn)權(quán)界定得越清楚，每個(gè)行為主體的責(zé)、權(quán)、利就越明確。政府是掌握國家公共權(quán)力的公共管理機(jī)關(guān)，唯有它才有能力借助其權(quán)威性地位和擁有的強(qiáng)制性手段界定和維護(hù)產(chǎn)權(quán)。一方面去維護(hù)明晰的產(chǎn)權(quán)，另一方面則是去干預(yù)產(chǎn)權(quán)不易界定的領(lǐng)域，以盡也許地減少交易費(fèi)用。在產(chǎn)權(quán)明確界定的領(lǐng)域，公民的利益可以得到有效保護(hù)，市場可以使資源得到最優(yōu)配置。早在18世紀(jì)，洛克就提出國家的職責(zé)是保護(hù)產(chǎn)權(quán)的思想，他在其自然法和社會(huì)契約理論中強(qiáng)調(diào)指出，人們建立國家的“重大的和重要的目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)?！必?cái)產(chǎn)權(quán)是人的最基本的權(quán)利，保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)是國家的主線職能。但是，在現(xiàn)代社會(huì)中，政府界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)職責(zé)的內(nèi)涵有了擴(kuò)展，包含著與社會(huì)規(guī)定相一致的更為豐富的內(nèi)容。另一方面，制定公共政策。傳統(tǒng)理論將政府看作被動(dòng)執(zhí)行政策的觀點(diǎn)早已不合時(shí)宜。在現(xiàn)代社會(huì)，政府廣泛介入社會(huì)生活諸領(lǐng)域并發(fā)揮積極作用，政府作為公共政策制定者的角色日益明顯。政府通過制定政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)政策為社會(huì)發(fā)展選擇目的，引導(dǎo)社會(huì)健康有序和協(xié)調(diào)發(fā)展；運(yùn)用政策調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系，使之有助于社會(huì)發(fā)展的目的。再次，調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系。在某種意義上，社會(huì)就是人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)自身利益而互相協(xié)作的結(jié)合體。社會(huì)的發(fā)展必然要產(chǎn)生人們之間、行業(yè)之間、地區(qū)之間的利益分化，形成不同的利益群體、階層和集團(tuán)，隨之而來的利益矛盾和利益沖突在所難免。政府管理在一定限度上講，就是通過各種手段調(diào)節(jié)利益矛盾和沖突，維護(hù)正義、秩序和穩(wěn)定的過程。政府作為利益的調(diào)節(jié)者，其重要職責(zé)就是運(yùn)用政策手段協(xié)調(diào)各種利益矛盾，在政策制定中盡也許平衡整體利益、局部利益和個(gè)人利益，即兼顧國家、集體和個(gè)人的利益，使三種利益之間可以協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。當(dāng)然，由于不可排除的階級(jí)屬性，使得政府在利益協(xié)調(diào)中始終是以經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級(jí)的利益為基礎(chǔ)進(jìn)行利益協(xié)調(diào)的。2．經(jīng)濟(jì)職能隨著經(jīng)濟(jì)在社會(huì)發(fā)展中的地位日益重要，經(jīng)濟(jì)職能已分化為一項(xiàng)獨(dú)立的職能并居于政府職能的核心地位?，F(xiàn)代社會(huì)，政府的經(jīng)濟(jì)職能已從農(nóng)業(yè)社會(huì)中的財(cái)政活動(dòng)（稅收及開支）擴(kuò)展到管理經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)連續(xù)、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展。由于國民經(jīng)濟(jì)劃分為微觀和宏觀兩個(gè)領(lǐng)域，政府的經(jīng)濟(jì)職能也分為對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的管理和對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的管理。微觀經(jīng)濟(jì)高效率，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是政府管理經(jīng)濟(jì)的目的。微觀經(jīng)濟(jì)是以經(jīng)濟(jì)個(gè)體為主體進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，由于經(jīng)濟(jì)個(gè)體的行為重要以追求自身利益為目的，是在市場的自發(fā)調(diào)節(jié)下進(jìn)行的自主決策，假如沒有一定的限制，追求個(gè)人利益的行為就有也許帶來損害別人和社會(huì)利益的結(jié)果。對(duì)此宏觀調(diào)控是管不到的，這就需要政府運(yùn)用強(qiáng)有力的法律和制度對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理，以保證微觀經(jīng)濟(jì)有秩序地運(yùn)營，促進(jìn)微觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)管理既要放開搞活，又要限制其悲觀作用，重要的職責(zé)有以下幾方面：（1）為市場經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)營提供必要的制度、規(guī)則安排。當(dāng)人們?cè)谡務(wù)撌袌鼋?jīng)濟(jì)的效率和功能時(shí)，實(shí)際暗含著一個(gè)前提，即在市場之外有一個(gè)精致的制度體系來保證市場機(jī)制的發(fā)揮。自愿交易不會(huì)發(fā)生在“制度真空”中，市場經(jīng)濟(jì)也不能離開由國家維持的有效的法律、法規(guī)和制度而存在?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)也是政治社會(huì)，離開政治體系為其制定的游戲規(guī)則和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)框架，市場機(jī)制就不能有效發(fā)揮作用，經(jīng)濟(jì)體制也就無法正常運(yùn)營。為此，政府要為諸如協(xié)議的執(zhí)行，為貨幣、度量衡、公司章程、破產(chǎn)、專利、版權(quán)等提供標(biāo)準(zhǔn)，并通過國家的強(qiáng)制力來保障實(shí)行。（2）價(jià)格管制。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，雖然大部分商品的價(jià)格由供求關(guān)系所決定，但是市場自發(fā)調(diào)節(jié)的價(jià)格又有盲目性，對(duì)經(jīng)濟(jì)不一定最有利，也不一定符合社會(huì)的長遠(yuǎn)利益。例如當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品過剩時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格會(huì)大幅度下降，這種下降會(huì)克制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。政府通過支持價(jià)格或?qū)τ行┥唐穼?shí)行最高限價(jià)，對(duì)那些關(guān)系到國計(jì)民生的物品（如糧食、棉花、石油等戰(zhàn)略物資）進(jìn)行價(jià)格管制。為防止盲目和過剩生產(chǎn)，防止傷及全民利益的事情發(fā)生，其價(jià)格則由政府依據(jù)一定規(guī)則來制定。比如在美國，交通運(yùn)送、銀行保險(xiǎn)、能源和農(nóng)業(yè)部門的價(jià)格就是由獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)根據(jù)規(guī)范化的定價(jià)方法來制定的。（3）維護(hù)公平的競爭秩序。市場功能的發(fā)揮限度，取決于市場的競爭限度。但是市場主體間的競爭并不總能連續(xù)地進(jìn)行，不受限制的競爭有也許會(huì)導(dǎo)致對(duì)競爭的破壞。競爭者有也許會(huì)由于兼并形成對(duì)市場的壟斷，或就生產(chǎn)、價(jià)格、銷售條件等的串謀和協(xié)議而結(jié)束競爭，以及價(jià)格歧視、欺詐行為等，因此需要政府干預(yù)以保證競爭的真正實(shí)現(xiàn)。政府通過制定涉及公平交易與價(jià)格仲裁法、證券交易法、公司法、反壟斷法和消費(fèi)者保護(hù)措施，以及運(yùn)用保護(hù)和扶持中小公司的政策措施，如提供貸款、銀行擔(dān)保、籌集資金等來維護(hù)和增進(jìn)市場競爭。為了防止少數(shù)巨型公司和公司集團(tuán)互相勾結(jié)起來操縱市場，秘密分派市場份額，政府必須采用強(qiáng)硬的手段，運(yùn)用公共權(quán)力予以法律制裁，以保證公平競爭的秩序。（4）質(zhì)量管制。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)于商品的質(zhì)量必須有嚴(yán)格的規(guī)定，以防止假冒偽劣商品的出現(xiàn)。諸如出售的藥品必須通過藥品管理部門的批準(zhǔn)，肉類必須符合國家的質(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)，各種車輛必須符合交通管理部門的安全條例等等。政府通過質(zhì)量管制，以保證人們的生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全。宏觀經(jīng)濟(jì)管理的重點(diǎn)是在經(jīng)濟(jì)目的的實(shí)現(xiàn)上，是指政府運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營進(jìn)行調(diào)控，以保持宏觀經(jīng)濟(jì)的連續(xù)、穩(wěn)定、健康的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高增長、高就業(yè)和低通漲的經(jīng)濟(jì)目的。宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)營的基本前提，而市場自發(fā)運(yùn)營總是以商業(yè)周期的波動(dòng)、繁榮和衰落交替出現(xiàn)為特性的。不可避免的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和失衡，將損害每個(gè)人的利益，因此需要代表公共利益的政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的宏觀運(yùn)營進(jìn)行間接調(diào)控，以及為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)。政府的宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能重要涉及：（1）財(cái)政政策。財(cái)政政策是政府通過財(cái)政收支總量與結(jié)構(gòu)的變化調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，使政府的經(jīng)濟(jì)目的得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)政策。在實(shí)踐中，財(cái)政政策之于市場波動(dòng)的關(guān)系可以用一句話來概括：“逆市場風(fēng)向而動(dòng)”。經(jīng)濟(jì)過熱了，財(cái)政政策被用來降溫；經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度過緩了，財(cái)政政策被用來刺激經(jīng)濟(jì)。其發(fā)揮作用的機(jī)理是，密切關(guān)注社會(huì)總需求的變化，通過調(diào)節(jié)總需求和總供應(yīng)的關(guān)系實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的平衡。財(cái)政政策涉及兩大基本部分：稅收和政府開支。財(cái)政政策發(fā)揮作用的基本支點(diǎn)是累進(jìn)稅制度和社會(huì)保障制度兩大部分，它們構(gòu)成自動(dòng)削減經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的第一道屏障。累進(jìn)稅克制宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的機(jī)制是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，就業(yè)充足，個(gè)人收入總額絕對(duì)增長。這時(shí)，累進(jìn)稅制度使得個(gè)人繳稅部分的增長大幅度高于收入自身的增長，這意味著政府將以更快的速度取走個(gè)人也許投入市場消費(fèi)的貨幣額，達(dá)成克制總需求的目的。當(dāng)經(jīng)濟(jì)過冷時(shí)，社會(huì)總需求局限性，商品賣不出去，廠商被迫限制生產(chǎn)，勞動(dòng)者收入下降。這時(shí)，累進(jìn)稅制度又使個(gè)人繳稅部分的下降大幅度高于收入下降的速度，使個(gè)人收入的所有或大部分用于購買消費(fèi)品，從而達(dá)成刺激總需求的目的。社會(huì)保障制度調(diào)節(jié)總供應(yīng)與總需求關(guān)系的作用機(jī)理是，當(dāng)一個(gè)人獲得一份工作有工資收入時(shí)，擁有購買生活必需品和消費(fèi)品的貨幣，個(gè)人收入與宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)營處在偶合狀態(tài)。一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退，工廠大量裁人，眾多失業(yè)者形成的失業(yè)大軍將劇烈減少本來就局限性的有效需求。這時(shí)，失業(yè)救濟(jì)制度“自動(dòng)”發(fā)揮作用：失業(yè)者可以領(lǐng)到一份救濟(jì)金，既不致使勞動(dòng)者陷入經(jīng)濟(jì)上的絕境，同時(shí)又在宏觀經(jīng)濟(jì)總量上增長了一塊有效需求。當(dāng)經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇時(shí)，社會(huì)總需求增長，廠商開足馬力生產(chǎn)，勞動(dòng)者紛紛找到各自的工作崗位，政府支付的失業(yè)救濟(jì)金便自動(dòng)停發(fā)，從而抽調(diào)一部分總需求，給日趨熱化的宏觀經(jīng)濟(jì)送去一陣“涼風(fēng)”。此外，政府還可通過舉辦公共工程、相機(jī)調(diào)節(jié)稅種等隨動(dòng)調(diào)節(jié)的制度安排克制或刺激總需求。調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)已成為現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)職責(zé)，財(cái)政政策也因其見效快而經(jīng)常成為各國政府優(yōu)先考慮和使用的政策手段。但是，財(cái)政政策的運(yùn)用也是有代價(jià)的。西方國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐表白，過度依靠財(cái)政政策會(huì)帶來許多副作用，比如，政府在經(jīng)濟(jì)蕭條中不得不接管涉及國計(jì)民生的若干公共設(shè)施，而公司收歸國有往往使公司擺脫了市場競爭法則，減少了整個(gè)市場高效率配置資源的功能；高失業(yè)救濟(jì)金既加重了政府的承擔(dān)，助長了人們對(duì)政府的依賴，也不利于效率的提高。因此，財(cái)政政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)度、深度以及具體形式的選擇又是一個(gè)需要謹(jǐn)慎對(duì)待的問題，其總的原則應(yīng)當(dāng)是“少管為好”、“盡也許市場，必要時(shí)政府”。（2）貨幣政策。貨幣政策是國家采用的調(diào)整和控制貨幣供應(yīng)量的種種政策。隨著市場經(jīng)濟(jì)的日益活躍、成熟，國家發(fā)行貨幣的公共管理職能已演變?yōu)檎{(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)營狀態(tài)的得力手段。我們知道，貨幣是交易的媒介，是商品經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的“血液”，相對(duì)于特定期空范圍內(nèi)商品和勞務(wù)的價(jià)格水準(zhǔn)、流通速度、總交易量三項(xiàng)因素，貨幣供應(yīng)量應(yīng)當(dāng)有一個(gè)擬定的、健康的數(shù)額。高于這個(gè)數(shù)額值域，將導(dǎo)致過多的貨幣追逐過少的商品，導(dǎo)致通貨膨脹；低于這個(gè)數(shù)額，將使貨幣這一特殊商品的價(jià)格——利率上升，利率上升抬高投資成本，較高的投資成本必然減少投資者對(duì)利潤的預(yù)期而削減投資，投資減少對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來的后果則是經(jīng)濟(jì)增長停滯，新增就業(yè)機(jī)會(huì)減少。不難看出，控制貨幣供應(yīng)的“水龍頭”，控制銀根，是一個(gè)涉及所有人利益的公共管理職能，它應(yīng)當(dāng)、也必須并且也只能由政府來承擔(dān)。貨幣政策發(fā)揮作用的重要政策工具有：（1）法定準(zhǔn)備金。中央銀行作為政府主管貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，有權(quán)為所有商業(yè)銀行規(guī)定（法定）準(zhǔn)備金，或者說，規(guī)定商業(yè)銀行的備付金在存款總量當(dāng)中的比例。（2）貼現(xiàn)率。中央銀行必須經(jīng)常地與商業(yè)銀行展開金融業(yè)務(wù)，及時(shí)地吸納或吐出貨幣，使投入市場流通的貨幣量或者增長、或者減少。（3）公開市場業(yè)務(wù)。政府出售或回收債券。上述政策工具的使用會(huì)帶來增長或減少貨幣量的神奇結(jié)果。其作用機(jī)理是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)高漲，需求旺盛，中央政府提高法定準(zhǔn)備金、提高貼現(xiàn)率，以及向商業(yè)銀行發(fā)放債券。提高法定準(zhǔn)備金和貼現(xiàn)率，意味商業(yè)銀行可用于貸款的數(shù)量減少，當(dāng)貨幣量普遍減少時(shí)，根據(jù)市場供求關(guān)系，利率將會(huì)上升。利率上升一方面會(huì)克制投資，另一方面會(huì)把更多家庭節(jié)余的貨幣吸入商業(yè)銀行。兩者共同作用，使過熱的投資和消費(fèi)水平隨之降溫，通貨膨脹趨緩。中央銀行通過商業(yè)銀行發(fā)放債券，使貨幣回籠，也起到減少貨幣在市場上的流量的作用。需要指出的是，中央政府控制銀根的方式遠(yuǎn)不如此簡樸，其具體工作過程有極為嚴(yán)格的行政技術(shù)規(guī)定。與財(cái)政政策相比，貨幣政策調(diào)控市場運(yùn)營的方式相對(duì)更間接一些，政府運(yùn)用公共權(quán)力執(zhí)掌貨幣流量的總開關(guān)，借助利率杠桿間接調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，而不直接插手?jǐn)U張或克制總需求，有助于保護(hù)市場固有的配置效率。加之貨幣政策操作中行政成本很低，無須一個(gè)龐大的行政機(jī)構(gòu)來支撐，因而是一種最抱負(fù)的干預(yù)市場方式，受到現(xiàn)代發(fā)達(dá)國家政府的廣泛重視。但也正因其更具間接性，貨幣政策不具有財(cái)政政策那樣“立竿見影”的效果，它具有滯后效應(yīng)。國家緊縮銀根或放松銀根是基于對(duì)市場趨勢的預(yù)測，經(jīng)濟(jì)事實(shí)和經(jīng)濟(jì)趨勢不會(huì)自己說話，人們只能通過觀測經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的變化來推測市場態(tài)勢，一般來講，推測通貨膨脹率需要至少以一個(gè)月為一個(gè)時(shí)間單位，而等待一個(gè)明確的貨幣政策結(jié)果出現(xiàn)往往需要半年左右時(shí)間（各國經(jīng)濟(jì)顯現(xiàn)貨幣政策的時(shí)間長短不一，正常狀態(tài)下一般不少于一個(gè)季度）。因此，人們不能在實(shí)現(xiàn)短期經(jīng)濟(jì)目的的時(shí)候，過度指望貨幣政策會(huì)不久發(fā)揮作用。調(diào)控市場的貨幣政策必須與其它調(diào)控方式配套使用，取長補(bǔ)短，相得益彰。但總的原則應(yīng)當(dāng)是：“盡也許貨幣政策，必要時(shí)財(cái)政政策”。（3）產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化是國民經(jīng)濟(jì)保持總量均衡發(fā)展的重要條件，一國范圍內(nèi)生產(chǎn)力的布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整不能完全依靠市場來解決，盡管市場可以推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步使高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，使產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整和優(yōu)化，但這些都需要在科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)下進(jìn)行。市場自身不能自發(fā)產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)政策，需要政府制定和實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策的作用在于可以對(duì)供應(yīng)結(jié)構(gòu)的變化發(fā)揮迅速的調(diào)解作用和引導(dǎo)作用，使供應(yīng)結(jié)構(gòu)可以保持合理并同需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。具體講，一國政府可以依據(jù)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的，制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，擬定支持哪些產(chǎn)業(yè)，限制哪些產(chǎn)業(yè)，來扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化，實(shí)現(xiàn)資源的合理有效配置，并引導(dǎo)公司調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)效益。（4）提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施指的重要是基礎(chǔ)科學(xué)研究、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通、電力、通訊系統(tǒng)等等，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本環(huán)境條件?；A(chǔ)科學(xué)研究由于可以增長全社會(huì)的知識(shí)存量，帶來技術(shù)進(jìn)步和技術(shù)創(chuàng)新，使各種生產(chǎn)活動(dòng)能共同受益。眾所周知，科學(xué)研究對(duì)人類的發(fā)展至關(guān)重要，新的科學(xué)理論的提出往往導(dǎo)致重大的技術(shù)發(fā)明的出現(xiàn)，推動(dòng)人類的巨大進(jìn)步，人類歷史上出現(xiàn)的四次重大技術(shù)革命，都是以科學(xué)理論的重大突破為前提?；A(chǔ)科學(xué)研究又涉及了極大的風(fēng)險(xiǎn)，失敗的幽靈緊隨著科學(xué)發(fā)現(xiàn)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，人類向未知世界的挑戰(zhàn)極為艱辛。然而科學(xué)研究的發(fā)明性成果為人類帶來的福祉卻不僅永遠(yuǎn)不會(huì)、并且也不也許得到足額補(bǔ)償。科學(xué)研究出成果的周期比較長，也不易用保護(hù)技術(shù)專利的措施來對(duì)待，它們“不適合市場機(jī)制，并且只有當(dāng)每個(gè)人都被迫承擔(dān)一定成本時(shí)才干被生產(chǎn)出來”。因而基礎(chǔ)科學(xué)研究應(yīng)當(dāng)按照公共產(chǎn)品的方式來加以組織生產(chǎn)，由國家出資，政府負(fù)責(zé)組織。市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通、電力、通訊系統(tǒng)由于是服務(wù)于社會(huì)，屬于公共產(chǎn)品，其生產(chǎn)過程也稱為公共工程。但是由于脫離市場約束而缺少競爭，公共工程的興建采用政府行為比私人行為缺少效率，市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通、電力、通訊系統(tǒng)也可以引入市場方式提供，由私人公司出資和建造，并向使用者收費(fèi)。但是這并不意味政府放手不管，鑒于這類設(shè)施生產(chǎn)過程自身涉及面廣，需要組織、規(guī)劃和協(xié)調(diào)，因此至少應(yīng)由政府組織與規(guī)劃，以節(jié)約社會(huì)成本，避免資源浪費(fèi)。3．文化職能。文化職能指政府指導(dǎo)和管理文化事業(yè)的職能。它是政府管理最古老、最重要的職能之一，與社會(huì)的意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀和精神文明狀況相聯(lián)系，在不同時(shí)代和不同國家有著不同的內(nèi)容。文化職能是政府通過制定和實(shí)行各項(xiàng)文化政策加以實(shí)現(xiàn)的，其核心在于政府通過對(duì)文化事業(yè)的的管理，維護(hù)和弘揚(yáng)一種意識(shí)形態(tài)，用以說明和論證統(tǒng)治與治理的合法性。與國家用強(qiáng)制性的方式維護(hù)自己的統(tǒng)治地位相比，意識(shí)形態(tài)以軟的方式影響人們的思想，以達(dá)成對(duì)社會(huì)的控制。政府維護(hù)對(duì)社會(huì)思想的統(tǒng)治是通過政治社會(huì)化來實(shí)現(xiàn)的。政治社會(huì)化就是形成、維護(hù)和改變社會(huì)成員的態(tài)度、信仰和感情的過程。政府的教育行政部門、文化管理部門等職能部門就是負(fù)責(zé)管理執(zhí)行社會(huì)化的機(jī)構(gòu)，并通過家庭、學(xué)校、大眾傳播工具和政府組織等具體機(jī)構(gòu)履行這一職能。比如教育行政部門通過對(duì)教學(xué)內(nèi)容的審查，培養(yǎng)未成年公民對(duì)國家和民族的認(rèn)批準(zhǔn)識(shí)；通過對(duì)教學(xué)內(nèi)容的規(guī)定，培養(yǎng)公民良好的道德品行和強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感。一個(gè)公民對(duì)國家和民族的心理認(rèn)批準(zhǔn)識(shí)，來源于各種形式的初期教育，這關(guān)乎一個(gè)國家政治統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)的社會(huì)心理基礎(chǔ)，假如一個(gè)政府的公共教育政策甚至不能加強(qiáng)公民對(duì)自己祖國和民族的認(rèn)同感和凝聚力，就是公共教育政策的最大失敗。此外，政府的文化職能還涉及在全社會(huì)支持、鼓勵(lì)、引導(dǎo)和提倡反映人類進(jìn)步文明的積極的價(jià)值取向（如進(jìn)取精神、社會(huì)責(zé)任感、自尊自愛等）、倫理道德（如公共道德等）、行為模式和健康的生活方式等等，防止和制止那些不健康的、有害于社會(huì)公共環(huán)境氛圍的劣性文化現(xiàn)象的出現(xiàn)和蔓延，凈化社會(huì)空氣，促進(jìn)社會(huì)精神文明的發(fā)展。4．社會(huì)職能。指政府承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障職能。它是政府管理中內(nèi)容最為廣泛、豐富的一項(xiàng)基本職能，凡致力于改善、保證人民物質(zhì)文化生活、體現(xiàn)人道主義思想的各類事務(wù)，都在社會(huì)職能的范圍內(nèi)?，F(xiàn)代社會(huì)中政府職能的極大擴(kuò)張也重要是社會(huì)職能的拓展。政府社會(huì)職能的內(nèi)容重要有以下方面：（1）提供社會(huì)保障。在財(cái)政政策中，社會(huì)保障制度“逆市場風(fēng)向而行”，自動(dòng)關(guān)閉和啟動(dòng)，發(fā)揮著刺激或克制需求，從而間接影響著宏觀經(jīng)濟(jì)的作用。與此同時(shí)，社會(huì)保障又是對(duì)公民基本生存權(quán)利和基本生活條件的保障，這是政府的公共倫理規(guī)定，追求的是社會(huì)公平，因而又屬于政府的社會(huì)職能。社會(huì)保障也稱為“社會(huì)安全”，是社會(huì)對(duì)其成員提供一定的經(jīng)濟(jì)資助、物質(zhì)幫助或服務(wù)，以保障社會(huì)成員基本生活需要得以滿足的綜合性事業(yè)。政府作為公共利益的代表，無疑是社會(huì)保障制度的責(zé)任主體。政府通過建立社會(huì)保障體系，為那些無力競爭或失去競爭能力的社會(huì)成員，以及那些基本生活暫時(shí)出現(xiàn)困難的社會(huì)成員提供種種保護(hù)性措施。一個(gè)文明的社會(huì)必須有健全、完善的社會(huì)保障體系，以保證其成員都能享受到最基本的生活資料。一個(gè)較為完善的社會(huì)保障體系基本涉及四方面內(nèi)容：一是社會(huì)保險(xiǎn)體系。這是社會(huì)保障體系的核心，它提供的服務(wù)是建立在當(dāng)事人交納保險(xiǎn)費(fèi)的基礎(chǔ)之上。社會(huì)保險(xiǎn)體系涉及退休養(yǎng)老金保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)五個(gè)方面，其中退休養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)的核心。二是社會(huì)救濟(jì)體系。它是對(duì)現(xiàn)實(shí)貧苦的救濟(jì)與扶助，是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)體系的補(bǔ)充。凡是沒有保險(xiǎn)的領(lǐng)域和地方，不管是哪個(gè)公民，不管是什幺因素，只要他陷入困境，就應(yīng)得到政府的救濟(jì)和幫助。三是社會(huì)福利。這是為提高人民的生活水平和生活質(zhì)量而實(shí)行的福利設(shè)施和社會(huì)服務(wù)。四是社會(huì)優(yōu)撫。它是國家對(duì)優(yōu)撫對(duì)象提供的帶有褒揚(yáng)和補(bǔ)償性質(zhì)的特殊保障。需要指出的是，社會(huì)保障是政府基本的社會(huì)職責(zé)，但是一個(gè)國家的社會(huì)保障水平的高低應(yīng)當(dāng)與該國生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面（公司、政府和個(gè)人）的支付承擔(dān)能力相適應(yīng)。（2）人口政策。人口政策與行政管理的相關(guān)性重要集中在對(duì)一個(gè)國家人口數(shù)量、質(zhì)量及其結(jié)構(gòu)的控制，屬于公共管理的重要內(nèi)容之一。人口問題是最直觀地體現(xiàn)公利與私利關(guān)系的少數(shù)幾個(gè)領(lǐng)域之一。生育權(quán)是基本的人權(quán)之一，一個(gè)家庭生幾個(gè)孩子表面上是個(gè)人的事情，但是人口的數(shù)量和質(zhì)量又對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來巨大影響：減少或提高人均收入水平；增長或減少社會(huì)總需求；社會(huì)福利和公共產(chǎn)品供應(yīng)局限性；加劇或緩解人口與自然資源的矛盾影響未來的就業(yè)崗位數(shù)目和就業(yè)率，等等。顯然，假如人口數(shù)量變化速度超過經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀允許的可吸納限度，不僅會(huì)嚴(yán)重惡化宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營態(tài)勢，使市場配置資源功能的發(fā)揮受到很大限制，并且?guī)碇T如教育、住房、交通等大量的社會(huì)問題，直接影響到人們的生活水平和生活質(zhì)量。因此，人口問題與公共利益相關(guān)。眾所周知，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的人口增長率不也許依靠市場機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)，市場機(jī)制也基本上不能對(duì)家庭的生育動(dòng)機(jī)產(chǎn)生影響。因此，人口問題只能由政府運(yùn)用公共權(quán)力、依據(jù)人口發(fā)展規(guī)律制定符合國情的人口政策，用政策手段調(diào)控人口的增減，并通過相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)推行實(shí)行。調(diào)節(jié)控制人口符合全社會(huì)的共同利益和長遠(yuǎn)利益。（3）保護(hù)自然環(huán)境。自然環(huán)境是人類賴以生存的基本條件，在自然環(huán)境日益惡化的今天，環(huán)境問題已經(jīng)成為威脅到人類生存的帶普遍性的全球性問題，人類歷來沒有象今天這樣深切地意識(shí)到環(huán)境對(duì)人類的重要性。環(huán)境問題重要是由社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所引起，人類的生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)會(huì)不同限度污染、破壞環(huán)境。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，人與自然環(huán)境的矛盾并不突出，隨著工業(yè)化、城市化的到來，以及科技成果的廣泛應(yīng)用和自然資源的大力開發(fā)，出現(xiàn)了日益嚴(yán)重的環(huán)境污染，加上人類自身對(duì)自然資源不合理的運(yùn)用以及恣意掠奪，生態(tài)破壞問題愈演愈烈。環(huán)境的惡化和生態(tài)失衡不僅威脅到當(dāng)代人的生存發(fā)展，也影響到子孫后代的生存。

環(huán)境問題重要是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的負(fù)的外部效應(yīng)和對(duì)自然資源不合理的開發(fā)導(dǎo)致的。前已敘及，市場中的經(jīng)濟(jì)主體無須為負(fù)的外部性帶來的損失承擔(dān)成本，以求利為目的的經(jīng)濟(jì)主體在沒有限制和制約的情況下，出于成本——收益的考慮，不會(huì)有減少和治理污染的動(dòng)力；在自然資源的開發(fā)中，由于資源分布不平衡，對(duì)資源的開發(fā)運(yùn)用成本也不相同，“靠山吃山，靠水吃水”、“近水樓臺(tái)先得月”的俗語，可用以描述原始的資源運(yùn)用成本與經(jīng)濟(jì)利益之間的關(guān)系，說明資源分布會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)收益的不均衡。在以價(jià)格形式來凸現(xiàn)商品生產(chǎn)的比較成本優(yōu)勢的現(xiàn)代市場流通體制的引導(dǎo)下，追求利益的沖動(dòng)必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)自然資源的掠奪式開發(fā)，導(dǎo)致對(duì)資源的低效率運(yùn)用，形成“窮山惡水”的人工自然。在市場不具有自發(fā)調(diào)節(jié)負(fù)的外部性和自然資源的合理開發(fā)的結(jié)識(shí)中，環(huán)境治理的任務(wù)只能依靠政府對(duì)自然資源和環(huán)境資源采用強(qiáng)制性的保護(hù)措施，在合理保護(hù)的同時(shí)，進(jìn)行合理開發(fā)。政府保護(hù)和治理環(huán)境重要是決定環(huán)境保護(hù)的政策問題，如布局政策，資源開發(fā)政策、投資政策、價(jià)格政策等，制定環(huán)境保護(hù)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，從宏觀上解決好環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。政府對(duì)環(huán)境管理具體涉及三方面內(nèi)容，一是環(huán)境計(jì)劃管理。重要涉及工業(yè)、交通污染防治計(jì)劃、流域污染控制計(jì)劃、自然環(huán)境保護(hù)計(jì)劃和環(huán)境科學(xué)發(fā)展計(jì)劃等。二是環(huán)境質(zhì)量管理。重要涉及組織、制定各種環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，各類污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境監(jiān)察工作、調(diào)查和評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量狀況以及預(yù)測境質(zhì)量變化趨勢等。三是環(huán)境技術(shù)管理。重要涉及擬定環(huán)境污染和破壞及防治技術(shù)路線和技術(shù)政策，擬定環(huán)境科學(xué)技術(shù)發(fā)展方向等。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府治理環(huán)境的方式重要是使外部性內(nèi)部化并運(yùn)用法律措施和經(jīng)濟(jì)手段（如稅收和補(bǔ)貼）加以解決。二、西方國家關(guān)于政府職能的理論與實(shí)踐在西方，政府職能問題引起人們的廣泛關(guān)注，以及此后展開的持久不斷的爭論是在18世紀(jì)后期，也就是西方工業(yè)化進(jìn)程起步以后。然而，對(duì)政府職能的論述卻可以追溯到古希臘的亞里士多德。早在2023數(shù)年前，亞里士多德在論及古希臘城邦時(shí)就指出，人之所以需要城邦是由于城邦能使人過上優(yōu)良的生活，只有可以維護(hù)公共利益，保證人們過優(yōu)良生活的政府才是正義的、善的政府。亞里士多德同時(shí)列舉了政府應(yīng)履行的一些重要職能：負(fù)責(zé)市場管理、監(jiān)護(hù)城區(qū)公共財(cái)產(chǎn)、維護(hù)并修理損害的建筑和街道、查察田疇、解決民間糾紛、征收并保存公共財(cái)產(chǎn)收益，辦理民間契約和法庭判決的注冊(cè)事務(wù)、執(zhí)行判決、負(fù)責(zé)城防等，并指出只有具有這些功能，城邦生活才干健康發(fā)展。中世紀(jì)的著名神學(xué)家托馬斯·阿奎那認(rèn)為，國王或者政府的職能在于“殫精竭慮地增進(jìn)公共利益”。只有增進(jìn)公共利益的政府才是正義的政府，否則是非正義的政府。政府要增進(jìn)公共利益必須履行三個(gè)方面的職能：一方面是確立所統(tǒng)治的社會(huì)的安寧，即建立社會(huì)秩序的職能；另一方面是必須保證不讓任何事情來破壞這樣所建立起來的安寧，即維持秩序的職能；再次是必須費(fèi)盡心機(jī)繼續(xù)擴(kuò)大社會(huì)福利，即發(fā)展公共利益職能。但是，古代社會(huì)的亞里士多德和阿奎那對(duì)政府職能的論述是基于一種傳統(tǒng)社會(huì)的倫理職能觀，以正義與非正義、善與惡為基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)，帶有濃厚的倫理學(xué)烙印，這與以后關(guān)于政府在社會(huì)中功能定位的角色職能觀是有區(qū)別的。近代以后，工業(yè)化進(jìn)程使得商品經(jīng)濟(jì)在社會(huì)中逐步居于主導(dǎo)地位，在新的經(jīng)濟(jì)秩序下，政府的職能及其作用成為突出問題。對(duì)于政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)諸如維護(hù)社會(huì)秩序、保證國家和公民的安全等服務(wù)于公共利益的職能，一般沒有多大分歧，對(duì)于政府職能的紛爭重要集中于政府與經(jīng)濟(jì)生活的關(guān)系，諸種見解和爭論以至于連續(xù)到今天。西方學(xué)者關(guān)于政府職能的界定和論述大體可分為“守夜人”的政府職能論、干預(yù)主義的政府職能論、以及有選擇地干預(yù)“市場失敗”等三種理論。（一）、“守夜人”的政府職能論“守夜人”的政府職能論是西方國家處在自由競爭時(shí)代普遍崇尚的主張，其理論淵源來自于洛克的自由主義政府觀。32023前，洛克在他的《政府論》中提出，政府的重要任務(wù)是保護(hù)個(gè)人的自由和財(cái)產(chǎn)，“政府除了保護(hù)財(cái)產(chǎn)之外，沒有其它目的”。之后，亞當(dāng)·斯密于1776年在他發(fā)表的《國富論》中，第一個(gè)從經(jīng)濟(jì)的角度界定了政府的職責(zé)。他在市場是完美的、沒有缺陷，競爭是完全的，經(jīng)濟(jì)人是理性的前提下，構(gòu)筑了一幅經(jīng)濟(jì)人由價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)自發(fā)有序運(yùn)營的完美圖景。斯密認(rèn)為，在這樣一種經(jīng)濟(jì)秩序中，政府沒有必要操心和插手經(jīng)濟(jì)生活，假如政府這樣做不僅多余，并且十分危險(xiǎn)。政府的職能只限于在市場不起作用的地方，以不損害公民利益的方式行使極為有限的必要的管理權(quán)。斯密把政府的重要職能歸為三項(xiàng)：（1）保護(hù)國家安全，使其不受外來侵犯；（2）保護(hù)社會(huì)上的個(gè)人安全，使其不受別人的侵害和壓迫；（3）建設(shè)和維護(hù)某些私人無力辦或不愿辦的公共事業(yè)和公共設(shè)施。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，除了這些最低限度的職能外，政府的適當(dāng)角色就是盡也許地遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)生活之外。顯然，在古典自由主義者那里，政府扮演著社會(huì)“守夜人”的角色，即“更夫政府”或“守夜人政府”，政府的職能是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供“保護(hù)”而非“干預(yù)”，由于市場進(jìn)程自身比政府干預(yù)能產(chǎn)生更好的整體效果。斯密的思想在當(dāng)時(shí)得到普遍認(rèn)可，美國第三任總統(tǒng)杰佛遜的名言“最少管事的政府是最佳的政府”是這一思想的典型寫照。斯密“守夜人”的政府職能論的提出有其特定的背景，一是17、18世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)革命后建立起的資產(chǎn)階級(jí)專政的國家中，大多數(shù)仍然未徹底打壞封建的國家機(jī)器，新生產(chǎn)力的代表者資產(chǎn)階級(jí)在行使國家權(quán)力中受到封建力量的限制。當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)實(shí)業(yè)界為了擺脫封建制度及其盛行的重商主義對(duì)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛，一般都舉起了自由放任主義的旗幟，規(guī)定自主經(jīng)營業(yè)務(wù)，限制政府的作用。而斯密的理論則順應(yīng)了資產(chǎn)階級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的規(guī)定，為其提供了理論上的支持。二是斯密所處的時(shí)代是西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育的初期階段，生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)、市場容量小，市場缺陷尚未暴露出來，所以“守夜人”的政府理論是當(dāng)時(shí)市場經(jīng)濟(jì)不成熟的產(chǎn)物。“守夜人”政府理論的提出導(dǎo)致政府從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的全面撤退，為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育掃清了道路?！笆匾谷恕闭碚摰挠绊懯巧钸h(yuǎn)的，“其觀點(diǎn)時(shí)至今日仍連續(xù)產(chǎn)生重要的影響。當(dāng)前新古典主義和自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家都將他的理論作為對(duì)其思想產(chǎn)生重大影響的理論來源?！保ǘ└深A(yù)主義的政府職能論政府的“不干涉”，沒有約束的自由競爭，并不能總是帶來盡如人意的結(jié)果。從19世紀(jì)中葉起，市場自身的缺陷逐步暴露出來，屢屢出現(xiàn)的危機(jī)最終釀成20世紀(jì)初爆發(fā)于西方世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)打破了亞當(dāng)·斯密關(guān)于市場萬能的神話，人們不得不認(rèn)可市場調(diào)節(jié)的嚴(yán)重缺陷和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的必要性。干預(yù)主義的政府職能論登臺(tái)亮相，其思想代表當(dāng)首推凱恩斯。凱恩斯在他1936年出版的《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書中提出，要全面增強(qiáng)國家的作用，政府不應(yīng)當(dāng)僅僅是社會(huì)秩序的悲觀保護(hù)者，并且還應(yīng)當(dāng)是社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)生活的積極干預(yù)者，特別是要純熟地、有效地運(yùn)用政府的財(cái)政職能影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。干預(yù)主義的政府職能論的一個(gè)基本信念是：政府的經(jīng)濟(jì)職能是全面的，不僅市場失敗的方面需要政府干預(yù)，并且市場成功的地方也要政府保護(hù)。凱恩斯的干預(yù)主義理論所開出的醫(yī)治當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的“藥方”，不僅成為政府大規(guī)模地介入經(jīng)濟(jì)生活的起點(diǎn)，也成為否認(rèn)“守夜人”政府的標(biāo)志。政府職能從此從悲觀保護(hù)轉(zhuǎn)向積極干預(yù)，美國羅斯?？偨y(tǒng)實(shí)行的“新政”，歐洲世界20世紀(jì)30年代后普遍推行的福利計(jì)劃都是凱恩斯干預(yù)主義理論在實(shí)踐中操作的結(jié)果。二次大戰(zhàn)期間，幾乎所有西方發(fā)達(dá)國家的政府都對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行了不同限度的干預(yù)，特別是20世紀(jì)50年代以后，許多國家推行國有化，經(jīng)濟(jì)計(jì)劃化以及政府管制等，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的措施此起彼伏，政府的職能始終保持著極度擴(kuò)張的趨勢。對(duì)于戰(zhàn)后西方政府公共管理職能極度擴(kuò)張的趨勢，我們可以用政府開支的不斷增長來衡量，世界銀行的一份權(quán)威報(bào)告認(rèn)為，西方發(fā)達(dá)國家政府總支出占GDP的比重，1870年低于10%，1937年僅20%多一點(diǎn)，1980年則超過40%，1995年接近50%。在1960年——1995年的35年時(shí)間中，中央政府支出占GDP的比重在原有的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了一倍。正如1984年英國政治學(xué)家理查德·羅斯在其《理解大政府》中稱，“在20世紀(jì)的發(fā)展進(jìn)程中，政府的活動(dòng)在規(guī)模、范圍和形式上都有所擴(kuò)大。政府已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了守夜人國家的最小概念界定，成為混合經(jīng)濟(jì)的福利國家的核心機(jī)構(gòu)”。他認(rèn)為，現(xiàn)代政府已深深卷入到社會(huì)生活之中，它象一張巨大的保護(hù)網(wǎng)，包攬了人們從“搖籃到墳?zāi)埂钡乃猩钸^程。政府干預(yù)主義由于其在實(shí)踐中的成功而在理論上長期占據(jù)主導(dǎo)地位，進(jìn)入20世紀(jì)80年代后更趨完善。1985年，薩繆爾森在《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（1985年第12版）中對(duì)政府干預(yù)主義作了完整闡述，指出政府在克服市場失效方面要承擔(dān)的三個(gè)具體職能，即效率、公平和穩(wěn)定。具體講：（1）政府要承擔(dān)克服因市場失靈而導(dǎo)致生產(chǎn)或消費(fèi)的無效率的職能。（2）政府要承擔(dān)使收入平等的職能。（3）政府有增長經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的宏觀職能。干預(yù)主義政府職能理論是在市場經(jīng)濟(jì)的弊端暴露出來后對(duì)政府職能、角色的重新理解和界定，它是與“守夜人”的政府職能論相對(duì)的另一種政府職能理論。（三）有選擇地干預(yù)“市場失敗”的政府職能論有選擇地干預(yù)“市場失敗”的政府職能論以科斯的產(chǎn)權(quán)理論和布坎南的公共選擇理論為重要代表?？扑乖谒漠a(chǎn)權(quán)理論中提出，只要產(chǎn)權(quán)明確界定，自愿的交易總能產(chǎn)生最優(yōu)的結(jié)果。這就是著名的科斯定理。據(jù)此，科斯認(rèn)為，在產(chǎn)權(quán)明確界定的領(lǐng)域，市場可以使資源得到最優(yōu)配置，而無須政府去插手。政府的職能在于一方面去維護(hù)明晰的產(chǎn)權(quán)，另一方面則是去干預(yù)產(chǎn)權(quán)不易界定或市場自身界定不清的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，以盡也許地減少交易費(fèi)用。公共選擇理論認(rèn)為，“市場失敗”并不是政府干預(yù)的根據(jù)，由于政府干預(yù)和市場經(jīng)濟(jì)同樣也有局限性和缺陷，存在著“政府失敗”。政府失敗涉及行政效率低下、費(fèi)用高昂、機(jī)構(gòu)自我膨脹、財(cái)政赤字有增無減、官僚主義和政府“尋租”等等。因此，假如以政府的失敗去干預(yù)市場的失敗，只能是雪上加霜。但是，政府對(duì)市場的失敗又不能袖手旁觀，它還是要干預(yù)市場。但是政府對(duì)市場的干預(yù)只能限制在市場長期失敗之處，信息制約、搭便車者以及欺詐性行為就屬于需要政府來解決的主線性失敗。對(duì)市場暫時(shí)的、偶爾的失敗，市場會(huì)在市場運(yùn)營中加以自行矯正，無須政府介入。著名行政學(xué)家沃爾夫的結(jié)論是要運(yùn)用政府去填補(bǔ)市場缺陷，同時(shí)運(yùn)用市場去克服政府失敗。據(jù)此，有選擇地干預(yù)“市場失敗”的政府職能論將政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)限制在市場長期失敗的范圍內(nèi)，其重要觀點(diǎn)是：（1）市場有失靈，政府也有失敗。政府的失敗既表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過度導(dǎo)致的市場進(jìn)一步失靈，又表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)局限性而使市場不能有效運(yùn)營；（2）政府只能干預(yù)市場的長期性失敗，不能干預(yù)市場的暫時(shí)性失??；（3）政府要運(yùn)用市場去干預(yù)經(jīng)濟(jì)。有選擇地干預(yù)“市場失效”的理論是在西方政府職能連續(xù)擴(kuò)張，導(dǎo)致20世紀(jì)60年代后出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“滯脹”的情況下，對(duì)政府職能的最新結(jié)識(shí)，它構(gòu)成當(dāng)代西方行政改革的主導(dǎo)性理論之一。上述西方學(xué)者關(guān)于政府職能的理論，是基于西方國家市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生、發(fā)展和完善過程中碰到的問題，對(duì)政府職能結(jié)識(shí)和探索的不斷深化過程。每一種新理論的提出，都是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷危機(jī)和大起大落的情況下，為尋找解決問題的出路，重新結(jié)識(shí)和調(diào)整政府與市場關(guān)系的結(jié)果，其中包含著對(duì)政府與市場關(guān)系結(jié)識(shí)的絕對(duì)真理的成份。中國目前正致力于建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政改革，改革的起點(diǎn)與關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變職能，政府職能的定位、職能的結(jié)構(gòu)和職能的方式是核心的問題。西方學(xué)者的政府職能理論，對(duì)我們有著重要的借鑒和啟示意義。三、中國政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容和途徑（一）政府職能轉(zhuǎn)變的涵義政府的基本職能是對(duì)政府在社會(huì)系統(tǒng)中的職責(zé)、作用及其內(nèi)在結(jié)構(gòu)的結(jié)識(shí)，政府職能轉(zhuǎn)變則是對(duì)政府職能的動(dòng)態(tài)考察。政府作為社會(huì)大系統(tǒng)中的分系統(tǒng)，其職責(zé)不是由自己規(guī)定的，政府應(yīng)當(dāng)管什幺，不應(yīng)當(dāng)管什幺，取決于社會(huì)變化發(fā)展的需要和政府基于對(duì)環(huán)境的結(jié)識(shí)之上的自我調(diào)節(jié)和適應(yīng)。政府職能轉(zhuǎn)變指政府職能結(jié)構(gòu)的重心發(fā)生的重大變化。所謂職能結(jié)構(gòu)指政府職能的構(gòu)成及各類職能在政府職能總體中所占的比重和相對(duì)地位。政府職能轉(zhuǎn)變意味著：其一，隨著時(shí)空的變化，政府職能結(jié)構(gòu)的重心從某個(gè)職能轉(zhuǎn)向另一個(gè)職能。由于歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)狀況、文化背景、社會(huì)價(jià)值觀、現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程等因素的影響和制約，不同國家的政府職能結(jié)構(gòu)往往是不同的。即使同一國家的政府職能結(jié)構(gòu)在不同的歷史發(fā)展時(shí)期也存在著差異。從各國政府職能的演進(jìn)歷史看，傳統(tǒng)社會(huì)政府職能結(jié)構(gòu)的重心在于政治職能，通過暴力和專政來保證統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治地位，因而彈壓和暴力統(tǒng)治是政府的重要職能。而當(dāng)代各國的政府職能體系中，政治職能逐漸弱化，暴力手段在“悄悄地”弱化并處在相對(duì)次要的地位，而保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提供社會(huì)服務(wù)的職能趨于加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能居于重要地位。政府職能的這種轉(zhuǎn)變是人類文明發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的規(guī)律。并且人類文明愈發(fā)展，社會(huì)愈進(jìn)步，政府的社會(huì)公共管理職能會(huì)更加強(qiáng)。其二，在政府職能結(jié)構(gòu)的重心位移的同時(shí)，政府職能結(jié)構(gòu)中各職能的內(nèi)涵會(huì)發(fā)生或多或少的變動(dòng)，收縮或擴(kuò)張。這是政府為適應(yīng)不同時(shí)期社會(huì)環(huán)境對(duì)政府職能重心的不同規(guī)定而作出的整體性結(jié)構(gòu)調(diào)整。如前所述，傳統(tǒng)社會(huì)中政府的社會(huì)職能簡樸且具綜合性，重要是有限地調(diào)節(jié)社會(huì)紛爭和災(zāi)后救濟(jì)等，而現(xiàn)代社會(huì)中政府的社會(huì)職能極大擴(kuò)展，出現(xiàn)了傳統(tǒng)社會(huì)中不曾有的或不顯得重要的社會(huì)公共事務(wù)，如人口、環(huán)境和社會(huì)保障等。其三，政府職能重心變化必然會(huì)引起職能行使方式的變化。職能方式是實(shí)現(xiàn)政府職能所采用的手段，而不是政府職能自身。但是手段是實(shí)現(xiàn)職能的保證。與職能的規(guī)定要相吻合，職能重心發(fā)生變化，職能行使的方式也會(huì)隨之調(diào)整。比如，傳統(tǒng)社會(huì)政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理方式是政治性、行政性和直接性的，到了現(xiàn)代社會(huì)，政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理則是采用經(jīng)濟(jì)性、法律性、間接性的方式。需要指出的是，任何歷史階段，任何性質(zhì)國家的政府，其基本職能均涵蓋政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能四個(gè)方面，政府職能轉(zhuǎn)變，職能重心從某個(gè)職能轉(zhuǎn)向另一個(gè)職能，并不意味其它職能的消失和不重要，處在職能體系重心地位的職能既不能取代其它職能，也不等于所有職能。其它處在職能結(jié)構(gòu)非重心地位的職能，雖退居次要位置，但仍然與處在職能結(jié)構(gòu)重心地位的職能是一個(gè)不可分割的整體，圍繞處在重心地位的職能發(fā)揮作用。它們之間互相聯(lián)系，互相滲透，一起構(gòu)成職能體系，共同行使其職責(zé)，而不是這些職能退出歷史舞臺(tái)。比如，政府職能重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)后，政治職能就重要轉(zhuǎn)向調(diào)節(jié)好社會(huì)各種利益矛盾，維護(hù)政治安定，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)幦》€(wěn)定、良好的政治環(huán)境。（二）中國政府職能轉(zhuǎn)變的必然性1978年黨的十一屆三中全會(huì)的召開標(biāo)志中國進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)代。中國政府的職能轉(zhuǎn)變由此拉開序幕。改革開放以來，中國政府職能是在兩個(gè)層面上發(fā)生轉(zhuǎn)變。從1978年到1982年中共十二大，黨和國家實(shí)現(xiàn)了指導(dǎo)思想和方針政策的轉(zhuǎn)移，黨和國家的工作重心從“以階級(jí)斗爭為綱”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，現(xiàn)代化建設(shè)開始成為“最大的政治”。數(shù)年來被人為擴(kuò)大的專政、彈壓職能得到控制，國家的社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能不久得以擴(kuò)展。這意味著政府職能實(shí)現(xiàn)從政治職能為重心轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)職能為重心的第一重轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)體制改革得以展開。80年代中期以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步，特別是黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目的后，我國的經(jīng)濟(jì)體制開始發(fā)生主線性轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的這一重大變化必然規(guī)定涉及行政體制在內(nèi)的上層建筑進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，變革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集權(quán)的政府經(jīng)濟(jì)管理體制，調(diào)整和轉(zhuǎn)變政府行政職能的政府體制改革被推向改革的前臺(tái)。正如十四大報(bào)告中指出的那樣，假如不在政府職能轉(zhuǎn)變這方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，改革難以深化，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制難以建立。由此促動(dòng)了第二重意義上的政府職能轉(zhuǎn)變，即政府的經(jīng)濟(jì)職能從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)取向向市場經(jīng)濟(jì)取向轉(zhuǎn)變。這重意義上的政府職能轉(zhuǎn)變成為推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革和行政體制改革，進(jìn)而推動(dòng)更深層次的政治體制改革的起點(diǎn)。顯然，我國政府職能轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)體制改革的必然規(guī)定。我國原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是建國初期在資金短缺的發(fā)展經(jīng)濟(jì)中，為建立一個(gè)完整的重工業(yè)體系的特定國情下所作出的制度安排。其基本特性是國家掌握著所有社會(huì)資源的分派權(quán)，并采用直接的行政手段管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。政府居于全社會(huì)生產(chǎn)指揮中心，壟斷了生產(chǎn)、流通、互換和分派的各個(gè)領(lǐng)域，并附之以指令性計(jì)劃、一平二調(diào)，統(tǒng)收統(tǒng)支等制度措施指揮公司的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。其結(jié)果，公司和各個(gè)單位但是是政府的附屬物，失去其作為經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織的屬性，反過來，公司、事業(yè)單位又承擔(dān)了本應(yīng)由政府承擔(dān)的大量社會(huì)事務(wù)，公司辦醫(yī)院、辦學(xué)校、并承擔(dān)了職工生老病死的終身保障。政企不分、政事不分導(dǎo)致政府職能結(jié)構(gòu)的失衡和嚴(yán)重錯(cuò)位，政府不得不以大量的時(shí)間與精力忙于給公司下達(dá)指令性計(jì)劃，分指標(biāo)、分任務(wù)、從事搞項(xiàng)目、分錢分物的直接管理和微觀管理，使政府管了許多管不了，也管不好的事，其結(jié)果是“種了別人的田，荒了自家的地”，也導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)中管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的部門特別臃腫，管理隊(duì)伍特別龐大。如中央政府即國務(wù)院的管理部門，從1956年的81個(gè)單位，發(fā)展到1981年的100個(gè)單位，其中大部分從事經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的直接管理。龐大的政府管理部門帶來管理上的困難，機(jī)構(gòu)多、職能亂、冗員多、互相推諉、互相扯皮等弊端又加大了政府運(yùn)作的成本，損害了政府的效率。因此，按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)定轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)職能，加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)職能，調(diào)整政府的職能結(jié)構(gòu)，理順職能關(guān)系，是建立符合市場經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制的前提。（三）中國政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容在我國建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的背景下，政府的職能重心、職能方式和職能關(guān)系發(fā)生了主線性變化。政府職能重心從重政治統(tǒng)治職能輕社會(huì)管理職能以及重階級(jí)斗爭輕經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。這是在總結(jié)我國社會(huì)主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)主義本質(zhì)結(jié)識(shí)的進(jìn)一步深化而實(shí)現(xiàn)的理論與實(shí)踐升華的結(jié)果。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心意味著政府職能重心轉(zhuǎn)向?yàn)槭袌鲞\(yùn)營、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供政策環(huán)境、制度環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境方面，履行好公共管理與公共服務(wù)職責(zé)。因而，中國政府職能轉(zhuǎn)變重要是圍繞政府與市場關(guān)系這一軸心展開和確立的。一方面，政府作為公共產(chǎn)品的提供者，要為市場發(fā)育、運(yùn)營創(chuàng)設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施條件，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造必不可少的良好的硬環(huán)境。另一方面，作為制度的供應(yīng)者，政府要為市場經(jīng)濟(jì)提供政策、制度、法規(guī)及涉及政府效率在內(nèi)的軟環(huán)境。第三，作為宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者，政府運(yùn)用財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，填補(bǔ)市場缺陷，防止市場失靈，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、協(xié)調(diào)地發(fā)展。概言之，政府的經(jīng)濟(jì)職能要轉(zhuǎn)變，社會(huì)職能要加強(qiáng)，服務(wù)職能要強(qiáng)化。正如黨的十四大報(bào)告中指出的“政府的職能，重要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督”。這也是我國政府職能轉(zhuǎn)變的目的。與政府職能重心的轉(zhuǎn)移相應(yīng)，政府職能方式、方法上也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，這就是從舊體制下的直接管理、微觀管理轉(zhuǎn)向間接管理、宏觀調(diào)控，政企分開，政事分開，將公司的自主經(jīng)營權(quán)還給公司；從運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段為主，并輔之以行政手段。所謂經(jīng)濟(jì)手段是指政府按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的規(guī)定，應(yīng)用價(jià)格、財(cái)政、稅收信貸、工資、利潤等經(jīng)濟(jì)杠桿，來組織、調(diào)節(jié)和影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理的任務(wù)。所謂法律手段，是政府通過行政立法和行政司法活動(dòng)，借助國家強(qiáng)制性的法律、法規(guī)來規(guī)范管理經(jīng)濟(jì)生活。政府職能重心和職能方式轉(zhuǎn)變要通過職能關(guān)系調(diào)節(jié)的途徑來實(shí)現(xiàn)，這是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰來行事，以及管理主體的職責(zé)權(quán)限的劃分問題，涉及到職責(zé)、權(quán)限、結(jié)構(gòu)等。結(jié)合我國職能轉(zhuǎn)變的實(shí)際，在職能關(guān)系調(diào)整中，政府與社會(huì)的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、政企關(guān)系、政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系是著重要解決好的問題，也是難點(diǎn)問題。其總的規(guī)定是：清理職能、調(diào)整結(jié)構(gòu)；下放權(quán)力，理順關(guān)系；微觀放開搞活，宏觀調(diào)控服務(wù)。

一方面，要理順中央和地方、上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系。其基本的方向是權(quán)力下放。權(quán)力是職能的保證，職能是權(quán)力的貫徹。舊體制下權(quán)力格局的特性是各種管理權(quán)限重要集中在中央、上級(jí)，形成頭重腳輕的職能構(gòu)架。一方面，地方與下級(jí)沒有自主權(quán)，其積極性難以發(fā)揮，另一方面，中央集宏觀與微觀管理于一身，不僅陷入繁重的微觀事務(wù)而削弱了宏觀調(diào)控的職能，也因信息易失真、不及時(shí)帶來決策失誤。理順中央和地方、上級(jí)和下級(jí)職能關(guān)系的原則是既要維護(hù)中央的權(quán)威，保持政令統(tǒng)一，又要充足調(diào)動(dòng)地方的積極性，使之有因地制宜地解決問題的自主權(quán)。此外，在政府與社會(huì)的權(quán)力關(guān)系中，要把屬于社會(huì)的權(quán)力還