《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》實施要點解析

《行政事業(yè)單位內部控制標準》實施要點解析

武漢理工大學張友棠聯(lián)系方式：zyt@〔以短信聯(lián)系為宜〕2014年4月

目錄第一局部內部控制標準的整體架構與要素解析第二局部單位層面的內部控制標準實施要點解析第三局部業(yè)務層面的內部控制標準實施要點解析第四局部內部控制的風險評估目標實現(xiàn)途徑單位層面工作組織機制建設制度完善人員管理財務信息編報業(yè)務層面預算管理收支管理政府采購管理資產(chǎn)管理建設工程管理合同管理內部環(huán)境風險評估控制活動信息溝通內部監(jiān)督業(yè)務流程風險點目標第一局部內部控制標準的整體架構與要素解析

一、整體架構內控要素4二、內部控制的重要性

1、從公共管理的本質看內部控制的必要性

激勵約束公共管理的本質整個公共管理就是在協(xié)調內部的這兩者關系！一個都不能少2、內部控制是公共管理中的必備制衡機制內部控制是一個企業(yè)或者行政事業(yè)單位內部管理中的必備要素，只不過它是一個制衡機制而不是鼓勵機制。3、實施內部控制的理論根底-----“公共受托責任”與“委托代理理論”公民是所有者，其相對分散，需要下放權力與經(jīng)營者——政府。公民對于政府所屬的行政事業(yè)單位通過稅收的形式鼓勵政府從事公共事業(yè)。道德風險與逆向選擇問題，促使公民還會用另一只手去監(jiān)督其是否將財政資金運用的合理合法。于是監(jiān)管必不可少，內部可以通過內部控制與內部審計監(jiān)督，外部那么可以通過政府審計監(jiān)督解決，使得資金的使用與流向有利于公共職能的充分發(fā)揮。本質：行政事業(yè)單位與企業(yè)區(qū)別1.無論行政還是事業(yè)單位，其目標側重于社會公共效勞與公共管理活動目標的履行，強調效率與公平的統(tǒng)一性。而企業(yè)那么是從事生產(chǎn)、流通、效勞等經(jīng)濟活動，以生產(chǎn)或效勞滿足社會需要，實行自主經(jīng)營、獨立核算、依法設立的一種盈利性經(jīng)濟組織。企業(yè)的存在的目的在于實現(xiàn)盈利，實現(xiàn)自身價值的最大化，它生存的動力來自于競爭，比照效率和公平，往往會出于自利性，更多強調效率性，而無視公平性。2.行政事業(yè)單位與企業(yè)由于產(chǎn)權關系明晰程度不同帶來受托責任履行的自覺性不同。3.行政事業(yè)單位與企業(yè)內部管理的績效評估標準不同。在企業(yè)管理中，績效評估指標主要有:銷售收入、凈利、銷售凈利率、銷售毛利率、資產(chǎn)凈利率、凈值報酬率和市場占有率等。而對于行政事業(yè)單位內部管理來說，其行為的合法性、公眾輿論好壞、減少各種沖突的程度、公共工程的實施與效果、公共產(chǎn)品的數(shù)量及其消耗程度等是評估其管理績效的主要指標。顯然，企業(yè)管理的績效評估強調經(jīng)濟利益，而行政事業(yè)單位管理的績效那么偏重于社會效益。主要區(qū)別表達：內部控制的目標不同在企業(yè)內部控制根本標準中，我們談到的目標主要是戰(zhàn)略目標、合法合規(guī)目標、財務目標、資產(chǎn)平安完整目標、經(jīng)營的效率效果目標。在這五個目標上，行政事業(yè)單位內部控制與企業(yè)相同的是在合法合規(guī)目標、財務目標、資產(chǎn)平安完整目標上，不同的在于行政事業(yè)單位還應注意，建設內部控制主要目標在于有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共效勞的效率效果。西方公共部門內部控制建設的經(jīng)驗告訴我們，他們的公共部門內部控制建設還是吸收了企業(yè)內部控制建設的成果，并且也是企業(yè)先行，公共部門隨后跟進。所以，我國的行政事業(yè)單位內部控制標準也還是兼顧了企業(yè)內部控制標準中好的方面，例如，注重運用風險評估，除了加強業(yè)務層面的內部控制，加強對于單位層面〔控制環(huán)境〕的內部控制，還注重了對于內部控制的評價與監(jiān)督，保證內部控制的有效運行。這些多多少少我們可以看出企業(yè)內部控制標準中的控制環(huán)境、風險評估、內部監(jiān)督要素的影子。某單位余某利用擔任出納、報賬員及會計職務之便，2005年7月至2007年1月，挪用房屋租金、代管職工工資78萬元炒股，兩年多盈利140余萬元，后被群眾舉報東窗事發(fā)，退出全部贓款及違法所得。昨日，男子余某因犯挪用公款罪被人民法院一審判處有期徒刑三年，緩刑五年。思考？三、案例解讀某單位原會計葉某貪污案被人民法院公開庭審。葉某自調入該單位任會計二十余年，在眾人的眼里一直是一個工作兢兢業(yè)業(yè)，做事中規(guī)中舉的人。在對該單位進行審計過程中卻發(fā)現(xiàn)，葉某在近三年的時間里，利用單位財務管理中存在的漏洞，通過以收款收據(jù)收取款項后不入賬、或以收款收據(jù)收取款項后，再將其中的一局部開具正式收款票據(jù)入賬，從而截留其中的局部收入等手段隱瞞截留代管費、水電費等收入74萬元據(jù)為已有。如今，即將退休在家安度晚年的他卻要飽嘗鐵窗之苦，為自已的行為付出沉重的代價。思考?三、案例解讀某單位的會計邵某與出納馬某，在1998年9月7日至2003年1月18日期間，利用職務之便，采取對單位的賬外資金不計入財務賬目的方法，合伙貪污單位存在銀行的捐款、房款、保險費等公款產(chǎn)生的利息等共計11萬余元。近日，她們被法院分別判處有期徒刑10年，沒收財產(chǎn)1萬元。思考？三、案例解讀2005年1月至2009年9月，寧夏某單位計財處委派李某到該單位下屬部門作報賬員工作。李某在任報賬員期間，利用職務之便，在銀川市萬博辦公用品商行、寧夏華聯(lián)商廈等虛開報銷發(fā)票或自制費用單，采取模仿部門負責人田某某、辦公室主任陳某等25人書寫簽名的方法，分217筆貪污公款共計135萬元。思考？三、案例解讀福州一家單位由于在財務管理上過于寬松，允許出納與會計相互代理工作，讓會計鉆了個大空子，3年間“螞蟻搬家”般地采用虛列支出、銀行提現(xiàn)不入賬、偽造銀行對賬單等手段涉嫌貪污公款300余萬元。這名會計在準備卷款潛逃時被抓獲，近期被判處有期徒刑15年。思考？三、案例解讀50年代由美國胡佛委員會提議成立了聯(lián)邦總務管理局?？倓展芾砭值闹饕蝿帐菫槁?lián)邦政府提供高效率的管理條件，它是替所有聯(lián)邦機構購置物品、管理辦公空間的中心結構。1978年國議兩院的小組委員會就總務管理局的活動舉行了聽證會。人們發(fā)現(xiàn)的舞弊行為有：接受賄賂假購置。包括把總務管理局商店當作雇員為自己的孩子提供校外用品的百寶囊。在1974至1977年之間總務管理局向一個辦公用品公司支付了170萬美元，而從沒得到供貨。管理不善。搞政治宗派、組織結構不良、自我控制不力。啟示。三、案例解讀四、十八大以來的反腐敗十八大以來，至少15位官員密集被紀檢部門公開停職并調查，涉及重慶、廣東、四川、山西、山東、新疆等省市。中共十八大報告中提到“不管涉及什么人，不管權力大小、職位上下，只要觸犯黨紀國法，都要嚴懲不貸”。十八大之后，從中央到地方掀起的這場“反腐風”也可以看出，被查處的官員中上至省部級高官，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)村官，“既拍蒼蠅，又打老虎”的特點突出。17G-GREED〔貪婪〕O-OPPORTUNITY〔時機〕N-NEED〔需求〕E-EXPOSURE〔曝光〕與個人強相關〔潛在犯罪人〕與組織強相關〔潛在受害者〕欺詐風險因素分析--基于GONE理論的分類五、內部控制的重要性內部控制能夠幫助我們繞過途中的陷阱，到達目的地?！狹OTOROLA總裁加利·吐克提出一個問題往往比解決一個問題更重要?！獝垡蛩固沽暯剑喊褭嗔﹃P在制度的籠子里。李克強：把錯裝在政府身上的手換成市場的手。五、內部控制的重要性制度管理是根本，人本管理是補充制度比人更可靠對人本性的不同理解人的可變性好制度下才有好人制度管理的根本理念：先解決思想問題兵馬未動，制度先行建章立制要在前“撥亂反正式”的管理風格代價很大內部控制是管理資源的重新整合技術與制度同等重要五、內部控制的重要性生理需要平安需要社交需要自尊需要自我實現(xiàn)需要馬斯洛需求理論五、內部控制的重要性1930s1936年

AICPA【注冊會計師對財務會計報表的審查】1949年AICPA特別報告1940s1950s1958年AICPA【審計程序公告】SAPNO331960s1970s1973年AICPA【審計程序公告】SAPNO541977年【反國外行賄法】FCPA1985年TreadwayCommission反虛假財務報告委員會1980s1992年COSO內部控制框架1990s2000s2002年SarbanesOxleyAct〔SOX〕法案1934年【證券交易法】1988年【審計準那么】SASNO552004年COSO企業(yè)風險管理框架內部控制標準化進程六、單位內部控制標準解讀22

內部監(jiān)督控制活動風險評估內部環(huán)境信息溝通信息溝通根底手段保證載體依據(jù)與與六、單位內部控制五要素解讀第三條本標準所稱內部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。第四條單位內部控制的目標主要包括：合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)平安和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共效勞的效率和效果。企業(yè)內部控制基本規(guī)范目標合規(guī)目標資產(chǎn)目標報告目標經(jīng)營目標戰(zhàn)略目標合法合規(guī)資產(chǎn)安全財務報告及相關信息真實完整提高經(jīng)營效率和效果促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略七、單位內部控制的概念、目標、原那么比較財務信息資產(chǎn)平安公共效勞反映分解愿景線平安線主線警戒線底線防范舞弊合法合規(guī)保證前提單位控制目的七、單位內部控制的概念、目標、原那么第五條單位建立與實施內部控制，應當遵循以下原那么：〔一〕全面性原那么。內部控制應當貫穿單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面控制?！捕持匾栽敲?。在全面控制的根底上，內部控制應當關注單位重要經(jīng)濟活動和經(jīng)濟活動的重大風險?！踩持坪庑栽敲?。內部控制應當在單位內部的部門管理、職責分工、業(yè)務流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。〔四〕適應性原那么。內部控制應當符合國家有關規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟活動的調整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。七、單位內部控制的概念、目標、原那么重要性制衡性成本效益適應性全面性七、單位內部控制的概念、目標、原那么

為什么沒有本錢效益原那么？第六條單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。根本要求單位應當根據(jù)標準建立適合本單位實際情況的內部控制體系，并組織實施。及時評析貫徹執(zhí)行情況。應認真學習、積極貫徹新財會制度，也要動態(tài)分析、積極改進內部控制制度與機制。加強效勞與監(jiān)督。應堅持履職盡責、依法行政，充分結合自身履行行政監(jiān)管職責的實際情況，采取宣傳、培訓、座談、調研、監(jiān)督檢查等方式，積極催促本系統(tǒng)內部以及其他相關行政事業(yè)單位學習、貫徹并嚴格執(zhí)行新財會制度。加強自律與律他。通過加強內部控制尤其是預算管理和收支管理，強化財務管理，嚴格控制“三公經(jīng)費”支出，著力提高財政資金使用績效。八、單位負責人對本單位內部控制實施負責現(xiàn)實中一把手的問題對內部控制重要性的認識不夠。許多單位的“一把手”缺乏對內部控制知識的根本了解,因此對建立健全單位內部控制的重要性和現(xiàn)實意義的認識不夠,抱著有與沒有無所謂的態(tài)度。有的單位負責人簡單地將財政的部門預算控制等同于內部控制,認為有了部門預算就無所謂內部控制體系了;還有的單位干脆拒絕進行內部控制制度的建設。對財務與會計工作重視程度不夠。財務與會計的根本功能是核算與控制(或監(jiān)督),但在實際工作中,許多單位的負責人僅僅把財會部門當成“錢袋子”,多數(shù)單位的會計人員僅僅扮演“付款員”的角色,無權參與單位的重要決策乃至業(yè)務管理活動,對單位重要決策的過程和結果均不了解。一把手權利過大，事事把關，受時間與工作繁忙因素的影響。審核一支筆變成簽字一支筆，流于形式。如何完善一把手的內部控制問題首先我們要與其講法，強調其為第一責任人《會計法》第二十七條規(guī)定“國家機關、社會團體和企事業(yè)單位必須建立健全內部控制制度，以確保會計信息的真實可靠，國家財產(chǎn)平安穩(wěn)定”。按照《會計法》和《內部會計控制根本標準》的規(guī)定，單位負責人是單位財務與會計工作的第一責任主體，對本單位財務會計報告的真實性、完整性以及內部控制制度的合理性、有效性負主要責任。其次，應加強其內部控制知識的掌握，至少強調真實性意識，強調不相容職務別離的意識，強調授權審批意識。第三，依賴于在座的諸位不斷的提醒，其樹立內部控制意識。當然我們內部控制意識的提高也就很重要了。意識真的很重要嗎？陳阿土的故事。第四，對“一把手”的權力范圍進行科學界定，尤其是工程決策權、資金調度權、財務處置權、設施使用權、機構設置權、人員使用權以及特殊情況下的處置權，都必須有明確具體可操作的規(guī)定。同時，建立權力與責任相配套的責任追究機制。一旦決策或權力運作失誤，不僅要追究行使該項權力當事人的直接責任，而且要追究“一把手”的領導責任。強調問責。第五，科學分解權力，對于那些容易滋生腐敗的工作環(huán)節(jié)和某項職能，變一人負責為多人、多崗位和多部門交叉負責---聯(lián)簽單第六，認真貫徹黨的民主集中制，監(jiān)控權力運行過程。要按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的方針，進一步完善黨委〔總支、支部〕內部議事和決策規(guī)那么、機制，促進決策民主化和科學化；3.誰來牽頭負責內部控制建設工作。從目前來看，一旦執(zhí)行內部控制建設工作，出于對于經(jīng)濟活動的監(jiān)督、控制，行政事業(yè)單位很容易將這項工作交由會計部門或者紀檢監(jiān)察審計部門負責。需要注意的是，會計部門可以負責牽頭，但應該提醒的是，僅是牽頭，負責這個過程中的協(xié)調、溝通，組織培訓等工作，但具體落實到內部控制的內容建設，會計部門僅能負責會計控制，其他內部控制的內容應該由其他各個部門自行來負責建設，也就說，內部控制是全員、全過程的系統(tǒng)工程，而不是會計工程。具體到紀檢監(jiān)察、審計部門，那就絕對不能負責內部控制的建設工作，當然也可以牽頭，與我所強調的會計部門工作差不多，也絕對不能負責所有建設，一旦參與具體建設，就會為未來的評價、檢查工作埋下“禍根”。參與內部控制建設，會形成紀檢監(jiān)察、審計部門既充當“運發(fā)動”，又充當“裁判員”，這種不獨立是應該防止的。第一步梳理業(yè)務流程確定風險點實施步驟梳理單位各類經(jīng)濟活動的業(yè)務流程明確業(yè)務環(huán)節(jié)系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風險確定風險點選擇風險應對策略在此根底上根據(jù)國家有關規(guī)定建立健全單位各項內部管理制度并催促相關工作人員認真執(zhí)行。九、單位內部控制標準實施步驟與流程職責分工問題〔強調不相容職務別離與授權〕授權批準職務與執(zhí)行業(yè)務職務相別離；執(zhí)行業(yè)務職務與監(jiān)督審核職務相別離；執(zhí)行業(yè)務職務與會計記錄職務相別離；執(zhí)行業(yè)務職務與財產(chǎn)保管職務相別離。財產(chǎn)保管職務與會計記錄職務相別離；

一項完整的經(jīng)濟業(yè)務，如果是經(jīng)過兩個以上的相互制約環(huán)節(jié)對其進行監(jiān)督和核查，發(fā)生錯弊的概率大大降低。橫向控制授權審批——縱向控制授權控制，是指單位應該根據(jù)各崗位業(yè)務性質和人員要求，相應地賦予作業(yè)任務和職責權限，規(guī)定操作規(guī)程和處理手續(xù)，明確紀律規(guī)那么和檢查標準，以使職、責、權、利相結合。崗位工作程式化，要求做到事事有人管，人人有專職，辦事有標準，工作有檢查。授權應當是區(qū)別不同情況分層次授權。根據(jù)經(jīng)濟活動的重要性水平和金額大小確定不同的授權批準層次，有利于保證各種管理層和有關人員有權有責。授權批準在層次上應當考慮連續(xù)性，要將可能發(fā)生的情況全面納入授權批準體系，防止出現(xiàn)真空地帶。當然，應當允許根據(jù)具體情況的變化，不斷對有關制度進行修正。每類經(jīng)濟業(yè)務都會有一系列內部相互聯(lián)系的流轉程序。應規(guī)定每一類經(jīng)濟業(yè)務的審批程序，以便按程序辦理審批，防止越級審批和違規(guī)審批的情況發(fā)生。例如，采購業(yè)務，只能憑據(jù)領導審批后的采購單或者合同進行采購〔縱向〕，采購的內容必須經(jīng)過驗收〔橫向〕后，才能辦理有關手續(xù)。

即使這樣內部控制也容易發(fā)生問題，因為內部控制是有局限性的，所以需要不斷的評價、完善。合理保證而非絕對保證。行政事業(yè)單位內部控制建設的流程開始梳理業(yè)務流程找出關鍵業(yè)務環(huán)節(jié)確定風險點，評價影響確定風險應對策略結束方法流程開始第一步：分層次培訓，增強內部控制意識與方法第二步：成立以一把手為核心的領導組織機構與具體工作組織第三步：執(zhí)行以風險為核心，“流程”為內容的建設工作第四步：測試與優(yōu)化結束組織流程可惜標準并沒有補充組織流程，只是從方法進行了表達。例如，第三步驟，本人進行了補充。組織1.誰牽頭建設內部控制制度體系？2.誰參與內部控制制度體系的建設？3.誰監(jiān)督制度的執(zhí)行落實？第二步：明確誰做這些事情？第三步：方法流程的本質核心是兩項工作：“流程梳理”與“風險評估”為核心。風險識別風險評估流程梳理

1.工作小組通過訪談、審閱文檔或問卷調查等方式梳理流程，明確大流程下對應的子流程，根據(jù)統(tǒng)一的模板編制業(yè)務流程圖。2.在流程梳理過程中，及時發(fā)現(xiàn)并記錄有遺漏、雜亂、不符合相關法律、不相容職務未別離或權限設置不合理等內控缺失的工作流程。3.采取相應的措施標準操作流程，防止內部舞弊等重大風險出現(xiàn)，提高工作效率。1.結合《行政事業(yè)單位內部控制根本標準》〔試行〕所列示的風險、審核要求、內審報告、提案改善、質量事故等初始資料。2.從風險發(fā)生的可能性和影響程度，對子流程中涉及到的每個風險點進行綜合分析，識別其固有風險。1.根據(jù)識別的風險，評價其影響，確認其風險等級，形成風險清單。2.根據(jù)風險等級，識別流程中的關鍵業(yè)務節(jié)點〔風險點〕，并在流程圖中進行編號。3.編制流程描述、風險控制矩陣等內控文檔，對業(yè)務活動和節(jié)點進行記錄描述。風險發(fā)生可能性評級發(fā)生可能性標準／定義低即使不采取措施，風險幾乎也不帶來損失中不采取措施，風險就會造成損失高不采取措施，風險很容易造成損失風險影響程度評級影響程度標準／定義低不采取措施，風險損失不對關鍵指標造成影響中不采取措施，風險損失對關鍵指標造成影響高不采取措施，風險損失對資源造成巨大浪費風險評估方法論所謂風險事項：外部環(huán)境、經(jīng)濟活動或管理要求等發(fā)生重大變化的，就要求進行風險評估，當前那么主要對應的是內部控制標準要求來識別單位自身風險及外部變化要求的風險。987654321123456789高需要行動低監(jiān)督/重新部署?中等密切監(jiān)督/確定和準備影響程度可能性風險評估方法論依據(jù)單位能夠承受的風險系數(shù)〔風險損失與承受能力的比值〕確定風險對策風險對策的四種根本模式躲避轉嫁承擔化解風險應對策略第四步：測試與優(yōu)化1.將單位現(xiàn)有制度和控制措施與風險清單進行比對，通過穿行測試、控制測試等手段，獲取關于內控設計和運行有效性的證據(jù)，查找內控缺陷，形成《內控風險數(shù)據(jù)庫》和《內控風險診斷和評價報告》。2.對發(fā)現(xiàn)的重大缺陷及時報告內部控制工作領導小組，領導小組對發(fā)現(xiàn)的內部控制缺陷應及時制定內控缺陷整改方案，形成內部控制管理優(yōu)化建議書?！缎姓聵I(yè)單位內部控制標準〔試行〕》

第三章單位層面內部控制

第十三條單位應當單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，負責組織協(xié)調內部控制工作。同時，應當充分發(fā)揮財會、內部審計、紀檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內部控制中的作用。

第十四條單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應當相互別離。

單位應當建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制。

-----議事規(guī)那么---會議紀要

第二局部單位層面的內部控制標準實施要點解析重大經(jīng)濟事項的內部決策，應當由單位領導班子集體研究決定。重大經(jīng)濟事項的認定標準應當根據(jù)有關規(guī)定和本單位實際情況確定，一經(jīng)確定，不得隨意變更。

第十五條單位應當建立健全內部控制關鍵崗位責任制，明確崗位職責及分工，確保不相容崗位相互別離、相互制約和相互監(jiān)督。

單位應當實行內部控制關鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應當采取專項審計等控制措施。

內部控制關鍵崗位主要包括預算業(yè)務管理、收支業(yè)務管理、政府采購業(yè)務管理、資產(chǎn)管理、建設工程管理、合同管理以及內部監(jiān)督等經(jīng)濟活動的關鍵崗位。

第十六條內部控制關鍵崗位工作人員應當具備與其工作崗位相適應的資格和能力。

單位應當加強內部控制關鍵崗位工作人員業(yè)務培訓和職業(yè)道德教育，不斷提升其業(yè)務水平和綜合素質。

標準要求1.單位應當單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，負責組織協(xié)調內部控制工作。同時，應當充分發(fā)揮財會、內部審計、紀檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內部控制中的作用。

這么多涉及的組織，他們在這其中都起到什么作用，怎么樣協(xié)調彼此的關系呢？內部控制工作的開展可以單獨設置也可以委派會計部門或者內部審計部門牽頭開展內部控制建設工作。政府采購、基建、資產(chǎn)管理是控制的執(zhí)行者與建設者，是風險點與業(yè)務環(huán)節(jié)。財會部門是建設者，同時也是信息生成的反映和監(jiān)督者。內部審計部門與紀檢監(jiān)察是對財會部門信息確實認與所有控制環(huán)節(jié)執(zhí)行有效與設計有效的再監(jiān)督、評價者。那么他們兩者的關系又如何協(xié)調呢？現(xiàn)實中也確實是有沖突的。內部審計與紀檢監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)調內部審計部門側重于對于內部控制的監(jiān)督，尤其是對于事權的監(jiān)督，即所謂流程執(zhí)行情況與完善提出建議，但是內部審計缺乏處理權，只有建議權，通常在事前事中，而不僅僅是事后。紀檢監(jiān)察側重于人的監(jiān)督，有利于解決內部審計的環(huán)境問題，發(fā)現(xiàn)內部審計的線索，提供給內部審計部門開展審計。紀檢監(jiān)察應側重于經(jīng)濟責任審計，有利于催促管理者完善內部控制，擁有利用內部審計的決策信息的處理權。這樣二者形成互動，將事前、事中、事后的監(jiān)督體系完善化。但是，應該強調的是，內部審計應該獨立于紀檢監(jiān)察，但同時還要努力構建紀檢監(jiān)察與審計的聯(lián)席會議機制，形成溝通、分享的機制。內部審計可以豐富紀檢監(jiān)察的方法。二者的協(xié)調配合，有利于推進懲治和預防腐敗體系建設,有利于黨風廉政建設。為此，在內部控制建設中應該重點明確內部審計與紀檢監(jiān)察的職能區(qū)別，注意防止重復監(jiān)督，尤其注意內部審計與會計監(jiān)督的區(qū)別、內部審計與紀檢監(jiān)察監(jiān)督的區(qū)別。會計部門的控制與政府采購、資產(chǎn)管理、基建工程中的涉及到的監(jiān)督、反映關系。2.單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應當相互別離。單位應當建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制。重大經(jīng)濟事項的內部決策，應當由單位領導班子集體研究決定。重大經(jīng)濟事項的認定標準應當根據(jù)有關規(guī)定和本單位實際情況確定，一經(jīng)確定，不得隨意變更。集體決策制度1.目的是為了解決權力的壟斷與集中問題，這一點在行政事業(yè)單位極為突出。應該解決決策、執(zhí)行和監(jiān)督相重合的問題。2.集體決策制度關鍵要解決的是制度建設問題。3.應該明確、細化相關制度，例如，重大經(jīng)濟事項的范圍。什么情況下進行專家論證，什么情況加進行技術咨詢。4.重大經(jīng)濟事項：例如，10萬元以上大型會議支出、大型修繕支出、大型設備購置支出、工資福利方面的改善支出。5.集體決策的原那么：例如，重大經(jīng)濟事項集體討論決定后報批，反對專權。對專業(yè)性、技術性較強的重大事項，必須進行專家論證、技術咨詢、決策評估。涉及集體的事項應注意必要的政務公開制度。廣泛聽取群眾意見。3.單位應當建立健全內部控制關鍵崗位責任制，明確崗位職責及分工，確保不相容崗位相互別離、相互制約和相互監(jiān)督。單位應當實行內部控制關鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應當采取專項審計等控制措施。內部控制關鍵崗位主要包括1預算業(yè)務管理、2收支業(yè)務管理、3政府采購業(yè)務管理、4資產(chǎn)管理、5建設工程管理、6合同管理以及內部監(jiān)督等經(jīng)濟活動的關鍵崗位。別離、制約和監(jiān)督的金科玉律1.橫向：完成某個經(jīng)濟業(yè)務環(huán)節(jié)的工作需要有來自彼此獨立的兩個部門或人員協(xié)調運作、相互監(jiān)督、相互制約、相互證明。2.縱向：完成某個經(jīng)濟業(yè)務工作需要經(jīng)過互不隸屬的兩個或者兩個以上的崗位和環(huán)節(jié)，以使其下級受到上級監(jiān)督，上級受到下級牽制。關鍵崗位輪崗制度輪崗制度的實施能制約腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生。內部某崗位人才呆得時間過長，會熟悉并且繞過相應的控制流程，加之人際關系復雜，有效地克服"關系網(wǎng)"、"人情網(wǎng)"，難免會滋生腐敗。實施輪崗制度那么有助于制約腐敗產(chǎn)生，打破壟斷專權的現(xiàn)象。輪崗制度有利于拓展職位的寬度開展，鼓勵培養(yǎng)人才。起到鼓勵作用。關鍵崗位主要包括預算業(yè)務管理、收支業(yè)務管理、政府采購業(yè)務管理、資產(chǎn)管理、建設工程管理、合同管理以及內部監(jiān)督等經(jīng)濟活動的關鍵崗位。輪崗制度的補充制度是專項審計制度。目前有的單位還會開展強制休假制度，作為輪崗制度的補充制度實施。執(zhí)行的難度在于：剛性和崗位范圍和層次的界定。在制定內部控制時容易出現(xiàn)成心繞開這一制度的問題。

4.內部控制關鍵崗位工作人員應當具備與其工作崗位相適應的資格和能力。單位應當加強內部控制關鍵崗位工作人員業(yè)務培訓和職業(yè)道德教育，不斷提升其業(yè)務水平和綜合素質。5.單位應當根據(jù)《中華人民共和國會計法》的規(guī)定建立會計機構，配備具有相應資格和能力的會計人員。單位應當根據(jù)實際發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務事項按照國家統(tǒng)一的會計制度及時進行賬務處理、編制財務會計報告，確保財務信息真實、完整。6.單位應當充分運用現(xiàn)代科學技術手段加強內部控制。對信息系統(tǒng)建設實施歸口管理，將經(jīng)濟活動及其內部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱因素，保護信息平安。大部制改革問題所謂大部門體制或叫“大部制”，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業(yè)務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地防止政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政本錢目的：大部制改革的核心是轉變政府職能，以市場經(jīng)濟宏觀調控、社會效勞與管理為主。大部制改革是要解決政府部門機構重疊、職權交叉、政出多門的矛盾，以提高行政效率為目的。工作重點：一是加大行政部門的整合，構建“大農(nóng)業(yè)”“大交通”“大能源”工作格局。通過整合資源、完善職能，進一步落實部門工作責任、提高辦事效率。二是進一步轉變和調整職能，優(yōu)化職能布局，調整開展改革、優(yōu)化人民銀行、財政、商務流通等部門的職能職責，突出重點、提升行政管理水平。三是實行決策、執(zhí)行與監(jiān)督“三權”別離。將國家規(guī)劃、政策、標準制定和部門協(xié)調職責劃入部委，將部委行業(yè)監(jiān)管職責劃入管理國家局，形成科學完整的職能體系。例如，目前，鐵道部將納入大部制改革，以政企分開原那么啟動鐵路改革。實現(xiàn)政企分開，不僅有利于鐵路的運營體制改革，也有利于投融資體制改革，解決鐵路投資與運營的嚴重低效、相關投資人和債權人的權益保障等問題。

行政事業(yè)單位內部控制內容體系3.1預算業(yè)務控制3.2收支業(yè)務控制3.3政府采購業(yè)務控制3.4資產(chǎn)控制3.6合同控制第三局部業(yè)務層面的內部控制標準實施要點解析3.5建設工程控制3.1預算業(yè)務控制標準要求：1.單位應當建立健全預算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預算內部管理制度。單位應當合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限，確保預算編制、審批、執(zhí)行、評價等不相容崗位相互別離。解釋：1.凡事預那么立，不預那么廢。預算控制作為一種約束機制在行政事業(yè)單位中發(fā)揮著事前、事中、事后的全過程控制作用，有利于保證預算單位目標的實現(xiàn)，因此成為一種廣泛應用的控制措施，企業(yè)也是如此。2.預算內容涉及收入預算與支出預算。凡支出內容、款項與預算不符者不予支付，嚴格按預算制度辦事，從而硬化了預算約束。3.環(huán)節(jié)涉及編制、審批、執(zhí)行、決算與分析、評價與考核等重要環(huán)節(jié)。4.應注意編制與審批、審批與執(zhí)行、執(zhí)行與評價進行不相容崗位設置，明確相應的職責權限。5.本環(huán)節(jié)的風險是不相容崗位相互融合，造成控制失效。標準要求：2.單位的預算編制應當做到程序標準、方法科學、編制及時、內容完整、工程細化、數(shù)據(jù)準確。單位應當正確把握預算編制有關政策，確保預算編制相關人員及時全面掌握相關規(guī)定。單位應當建立內部預算編制、預算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、基建管理、人事管理等部門或崗位的溝通協(xié)調機制，按照規(guī)定進行工程評審，確保預算編制部門及時取得和有效運用與預算編制相關的信息，根據(jù)工作方案細化預算編制，提高預算編制的科學性。解釋：1.預算編制是起點，其編制的準確性與可行性將影響到后面的執(zhí)行與考核。2.預算編制的程序標準，至少要求明確以下幾點：〔1〕預算準備。分析上年度預算收支執(zhí)行情況，考慮單位定員、定額標準，明確本年度工作重點。〔2〕各部門上報年度經(jīng)費預算草案?！?〕預算決策組織對草案分析審議、審批，然后報主管部門審核，審核后報同級財政部門審批后，再修訂，再上報、確定?！?〕預算編制中應該注意與資產(chǎn)管理、基建、人事、預算執(zhí)行部門、編制部門的之間的溝通協(xié)調機制，保證信息對稱。突出問題預算意識不強,預算管理作用未充分發(fā)揮。預算管理涉及行政事業(yè)單位日常工作的各個環(huán)節(jié)、各項活動,每個部門和人員都是預算的提供者和執(zhí)行者。但是,目前我國局部行政事業(yè)單位的人員對于預算管理的重要性認識不夠,普遍認為預算只是財務部門的事,缺乏應有的參與意識,更多關注編制的預算能否為本單位獲得更大的利益。預算編制與單位開展戰(zhàn)略不匹配、不銜接。這種不匹配、不銜接既表現(xiàn)在部門預算與部門開展戰(zhàn)略方面，也表現(xiàn)在財務預算與國家與單位開展戰(zhàn)略方面；既表現(xiàn)在時間跨度上，也表現(xiàn)在預算程序上。目前，一些部門雖然也制定本部門假設干年的工作規(guī)劃，有行業(yè)管理職能的還要制定假設干年行業(yè)開展規(guī)劃，但一年一編的部門預算缺乏前瞻性，不能充分反映預算安排與開展規(guī)劃之間的有機聯(lián)系，使預算與規(guī)劃之問成為“兩張皮”。預算安排缺少方向，開展規(guī)劃缺乏標準，大大削弱了預算支出本應發(fā)揮的效益。解釋：3.編制方法何謂科學？過去存在“基數(shù)加增長”的做法，結果就是預算支出總是不斷增加，為了保證基數(shù)不被減少，未花完的預算到年底突擊花錢，形成惡性循環(huán)。為此，行政事業(yè)單位的預算適合于“零基預算”和“綜合預算”相結合的方法。也就是說，既要考慮上年度預算執(zhí)行情況，又要科學的測定預算年度內各項工作對本單位的影響程度，統(tǒng)籌預算內外財力，根據(jù)實際需求，編制年度收支預算。這里可能有人會說，還是不準確，其實正是信息不對稱造成的，所以需要各個部門的溝通、協(xié)調，注意預算還是一種管理機制。量入為出，不得編制赤字預算。保證剛性支出，保證重點、兼顧一般、先急后緩、先重后輕。關鍵是要充分考慮變化的因素。解釋：4.預算細化不夠，及時性不夠。工程預算有業(yè)務工程名稱，但是無相應的預算經(jīng)濟指標列支內容。執(zhí)行過程中缺乏相應的依據(jù)。甚至造成一些工程經(jīng)費成了預算單位調控預算經(jīng)費的“蓄水池”。存在工程預算擠占，補充經(jīng)費預算的情況。編制時，缺乏全面的預測和詳細的規(guī)劃，編制預算先天缺乏，加上年度中間開展方案外的工作或上新工程時不考慮年初預算經(jīng)費，使得年初預算缺乏應有的約束力，年度中間頻繁追加，使得單位面臨資金壓力。及時性是指沒有設置充足的時間編制預算，到了年底一個月匆忙編制，導致質量不高，甚至年初沒有可執(zhí)行的預算，比照上年度執(zhí)行，預算指標得不到充分論證，預算資金與事業(yè)開展不同步。預算編制時間短,方法簡單，編制粗糙。行政事業(yè)單位的預算管理是一個系統(tǒng)工程,而預算編制作為整個預算管理的起點,是其中最重要的一個環(huán)節(jié)。然而,目前行政事業(yè)單位預算編制根本上是由財務部門負責,編制時間缺乏2個月,時間緊,工作量大,財務人員無法調動各部門的參與積極性,對編制預算缺乏必要的調查研究和認證,閉門造車,編制的預算比較籠統(tǒng),預算質量不高。其次,預算編制方法簡單,質量粗糙。盡管零基預算法編制預算已推行多年,即取消往年的基數(shù),按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度,結合財力可能,重新測算安排本單位和部門的預算。但是從目前的實際情況來看,零基預算仍難以落到實處。很多行政事業(yè)單位還習慣于“上年基數(shù)+本年調整”的老方法,不以單位或部門的實際情況為根底來確定安排預算,憑既往經(jīng)驗和主觀理解來進行編制,結果與實際情況相差甚遠,難以將預算分解到各部門執(zhí)行,導致執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)調整、追加預算的現(xiàn)象,影響預算執(zhí)行必要的剛性。

標準要求：3.單位應當根據(jù)內設部門的職責和分工，對按照法定程序批復的預算在單位內部進行指標分解、審批下達，標準內部預算追加調整程序，發(fā)揮預算對經(jīng)濟活動的管控作用。解釋：行政事業(yè)單位的預算調整應該遵循一定的流程，不得隨意調整，否那么將失去預算的管控作用。調整一定要注意遵循固定的流程，層層審批，最重要的是要對預算調整的問題進行分析，預算調整必須符合客觀實際，預算重點應該放在預算執(zhí)行中出現(xiàn)的重要或者非正常關鍵差異方面。預算調整方案應客觀、合理。調整前后最重要的是要注意分析，并注意區(qū)分不同情況進行處理，分出重大的調整與一般調整，而不要無論什么調整都走同樣的流程，這樣容易大大降低效率。標準要求：4.單位應當根據(jù)批復的預算安排各項收支，確保預算嚴格有效執(zhí)行。單位應當建立預算執(zhí)行分析機制。定期通報各部門預算執(zhí)行情況，召開預算執(zhí)行分析會議，研究解決預算執(zhí)行中存在的問題，提出改進措施，提高預算執(zhí)行的有效性。解釋：1.預算執(zhí)行分析是執(zhí)行預算管理和進行預算過程控制的重要手段。各個部門負責本部門的執(zhí)行分析，財務部負責本單位的總體預算執(zhí)行分析。2.預算執(zhí)行分析的內容包括：收支完成情況及其原因；在預算執(zhí)行過程中，貫徹國家方針、政策、重大經(jīng)濟措施情況及其對預算收支的影響；單位開展方案主要經(jīng)濟指標完成情況對預算執(zhí)行的影響；工程專項資金使用的效果情況及其使用效益?？傮w可以概括為：差異性分析、標準性分析、時間性分析、支出結構和效益分析、完成下期預算的主要措施。3.預算執(zhí)行的分析方式，包括：定期分析、專題分析、典型調查。標準要求：5.單位應當加強決算管理，確保決算真實、完整、準確、及時，加強決算分析工作，強化決算分析結果運用，建立健全單位預算與決算相互反映、相互促進的機制。解釋：1.決算是預算執(zhí)行的總結，通過決算工作可以對預算經(jīng)費的執(zhí)行情況進行認真分析，促進預算的合理編制，從而提高財政經(jīng)費的使用效益。2.現(xiàn)實中，對決算的認識只停留在一個年度終結后整體決算的層次，片面地認為決算只是對財務狀況和資金使用的事后匯總，沒有太大的意義。至于決算著重反映什么內容、怎么反映并不重要，因此決算編報流于形式，編報工作往往敷衍了事，會計信息的質量也大打折扣。3.部門決算一直存在著“重數(shù)據(jù)、輕分析、重算賬、輕管理”的問題。如果要進一步提高會計信息質量，除了要做好決算的編制工作外，更重要的著眼點還在于如何利用現(xiàn)成的決算數(shù)據(jù)進行分析，分析單位的財務收支狀況和資金使用情況，并在此根底上進行認真歸納和總結，不斷探索，為來年預算的編制與執(zhí)行，為加強財務管理提供必要數(shù)據(jù)支撐和前提保障。4.重要還是過程控制，加強前面的環(huán)節(jié)，才能保證前后的一致性。突出問題決算報表信息失真原因一：各級財政部門要求預算單位必須量入為出，所有支出工程均有相對應的資金來源，做到?jīng)Q算平衡。而當實際支出大于收入時，預算單位一是對當年形成的支出年終不予結賬，轉接到下一會計年度，將支出工程采取隱瞞超支、延期結算支出等的方法處理；二是采取虛增應收、暫付往來，同時虛增收入的方法人為平衡收支。原因二：為了到達標準要求標準，支出工程按標準定額填報，這樣根本不能真實反映行政事業(yè)單位的實際支出情況，導致信息失真。

原因三：轉嫁支出到關聯(lián)單位導致信息失真。局部行政事業(yè)單位為了應付上級主管部門或職能部門的檢查，壓縮有關工程支出，將本單位發(fā)生的公用支出發(fā)票直接轉嫁到不實行部門預決算的二級單位或者能夠自己控制的企業(yè)單位。標準要求：6.單位應當加強預算績效管理，建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反響、反響結果有應用”的全過程預算績效管理機制。解釋：全過程的績效管理要求真正將鼓勵與約束并行起來來發(fā)揮對于預算的控制作用，否那么預算容易流于形式。預算績效管理不僅僅局限于某個預算環(huán)節(jié)，也有別于預算監(jiān)督、預算執(zhí)行，它涵蓋了預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督全過程。首先在預算編制時要有績效目標，說明申請資金要到達目的，按照量化的指標體系進行考核。在預算執(zhí)行中要加強績效目標的監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題要及時修正目標。預算執(zhí)行完畢后要進行績效評價。評價主體包括財政部門、主管部門，還可以探索第三方評價?？冃繕嗽O立、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價、信息反響以及結果應用，五個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，有機結合，實現(xiàn)全過程績效管理模式?，F(xiàn)實中，由于很多單位未實行預算執(zhí)行的鼓勵機制和責任追究機制,沒有將預算執(zhí)行情況與員工的績效掛鉤,預算執(zhí)行缺乏應有的約束力,預算執(zhí)行過程中隨意改變資金用途,資金使用效益降低,浪費現(xiàn)象嚴重。雖然有些單位也具備相應的考核體系,但缺乏科學性與標準性,大多只是走走形式,對預算執(zhí)行未能形成真正的約束力。為此，預算下達之后,應該層層細化分解,落實到各個部門、各個環(huán)節(jié)、各個崗位,推行崗位預算執(zhí)行責任制和跟蹤考核評價機制,明確責任中心,并將預算執(zhí)行情況與其業(yè)績進行掛鉤,形成全面的預算執(zhí)行責任體系,確保預算能夠被很好執(zhí)行。第二節(jié)收支業(yè)務控制

第二十五條單位應當建立健全收入內部管理制度。

單位應當合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限，確保收款、會計核算等不相容崗位相互別離。

第二十六條單位的各項收入應當由財會部門歸口管理并進行會計核算，嚴禁設立賬外賬。

業(yè)務部門應當在涉及收入的合同協(xié)議簽訂后及時將合同等有關材料提交財會部門作為賬務處理依據(jù)，確保各項收入應收盡收，及時入賬。財會部門應當定期檢查收入金額是否與合同約定相符；對應收未收工程應當查明情況，明確責任主體，落實催收責任。

第二十七條有政府非稅收入收繳職能的單位，應當按照規(guī)定工程和標準征收政府非稅收入，按照規(guī)定開具財政票據(jù)，做到收繳別離、票款一致，并及時、足額上繳國庫或財政專戶，不得以任何形式截留、挪用或者私分。

第二十八條單位應當建立健全票據(jù)管理制度。財政票據(jù)、發(fā)票等各類票據(jù)的申領、啟用、核銷、銷毀均應履行規(guī)定手續(xù)。單位應當按照規(guī)定設臵票據(jù)專管員，建立票據(jù)臺賬，做好票據(jù)的保管和序時登記3.2收支業(yè)務控制工作。票據(jù)應當按照順序號使用，不得拆本使用，做好廢舊票據(jù)管理。負責保管票據(jù)的人員要配臵單獨的保險柜等保管設備，并做到人走柜鎖。

單位不得違反規(guī)定轉讓、出借、代開、買賣財政票據(jù)、發(fā)票等票據(jù)，不得擅自擴大票據(jù)適用范圍。

第二十九條單位應當建立健全支出內部管理制度，確定單位經(jīng)濟活動的各項支出標準，明確支出報銷流程，按照規(guī)定辦理支出事項。

單位應當合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限，確保支出申請和內部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務經(jīng)辦和會計核算等不相容崗位相互別離。

第三十條單位應當按照支出業(yè)務的類型，明確內部審批、審核、支付、核算和歸檔等支出各關鍵崗位的職責權限。實行國庫集中支付的，應當嚴格按照財政國庫管理制度有關規(guī)定執(zhí)行。

〔一〕加強支出審批控制。明確支出的內部審批權限、程序、責任和相關控制措施。審批人應當在授權范圍內審批，不得越權審批。

〔二〕加強支出審核控制。全面審核各類單據(jù)。重點審核單據(jù)來源是否合法，內容是否真實、完整，使用是否準確，是否符合預算，審批手續(xù)是否齊全。

支出憑證應當附反映支出明細內容的原始單據(jù)，并由經(jīng)辦人員簽字或蓋章，超出規(guī)定標準的支出事項應由經(jīng)辦人員說明原因并附審批依據(jù)，確保與經(jīng)濟業(yè)務事項相符。

〔三〕加強支付控制。明確報銷業(yè)務流程，按照規(guī)定辦理資金支付手續(xù)。簽發(fā)的支付憑證應當進行登記。使用公務卡結算的，應當按照公務卡使用和管理有關規(guī)定辦理業(yè)務。

〔四〕加強支出的核算和歸檔控制。由財會部門根據(jù)支出憑證及時準確登記賬簿；與支出業(yè)務相關的合同等材料應當提交財會部門作為賬務處理的依據(jù)。

第三十一條根據(jù)國家規(guī)定可以舉借債務的單位應當建立健全債務內部管理制度，明確債務管理崗位的職責權限，不得由一人辦理債務業(yè)務的全過程。大額債務的舉借和歸還屬于重大經(jīng)濟事項，應當進行充分論證，并由單位領導班子集體研究決定。

單位應當做好債務的會計核算和檔案保管工作。加強債務的對賬和檢查控制，定期與債權人核對債務余額，進行債務清理，防范和控制財務風險。

3.3政府采購控制政府采購就是指國家各級政府為從事日常的政務活動或為了滿足公共效勞的目的，利用國家財政性資金和政府借款購置貨物、工程和效勞的行為。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度。相對于私人采購而言，政府采購具有如下特點：資金來源的公共性非盈利性采購對象的廣泛性和復雜性標準性政策性公開性政府采購的組織形式國外政府采購一般有三種模式：集中采購模式，即由一個專門的政府采購機構負責本級政府的全部采購任務；分散采購模式，即由各支出采購單位自行采購；半集中半分散采購模式，即由專門的政府采購機構負責局部工程的采購，而其他的那么由各單位自行采購。中國的政府采購中集中采購占了很大的比重，列入集中采購目錄和到達一定采購金額以上的工程必須進行集中采購。政府采購中的主要控制問題審批、招標、公告環(huán)節(jié)監(jiān)督不到位，控制不嚴在“審批環(huán)節(jié)”中，一些職能部門“既當裁判員，又當運發(fā)動”。角色上的交叉使得能否有效地履行監(jiān)督職能遭到質疑。在“招投標環(huán)節(jié)”中，一些地方只是走個程序，一些地方政府采購人提前透露標底給“自己人”，合伙商量“圍標”、“陪標”等早已不是秘密，一些地方甚至出現(xiàn)幾家企業(yè)長期壟斷政府采購的局面。政府采購的最后一個流程是“公告關”，本意是公開讓社會審核。而有些“高價”采購，只簡單公布招投標結果，不公開事前、事中情況，公眾很難發(fā)現(xiàn)個中“道道”，監(jiān)督也就無從談起。未編制合理的政府采購預算目前，有些單位無部門采購預算，而是由有采購工程的單位根據(jù)需要臨時申報采購方案并提出工程資金預算，采購單位提出的資金預算往往未經(jīng)認真審核即被定為招標控制價，增大了財政資金用于政府采購的隨意性，臨時采購、即審即購的行為給采購工作帶來了一定的盲目性和被動性。政府采購驗收不到位政府采購履約驗收的責任主體是采購單位，而局部采購單位職責缺失，存在重采購結果輕履約驗收的現(xiàn)象，一些供給商為降低供貨本錢以次充好，采購單位在驗收時未嚴把質量關，不但浪費采購資金，也損害了政府采購聲譽。政府采購資金管理存在預算約束力不強，財政監(jiān)督失控，支出單位自主支出權限過大，資金使用效率低下，浪費嚴重。政府采購程序不夠標準，表現(xiàn)在政府采購信息發(fā)布不標準、供給商資質審核不標準以及具體評標、定標程序不標準。政府采購人員的素質和能力有待提高。政府采購不同于一般的交易行為，采購人員不僅要懂得財經(jīng)方面的知識，還應掌握招投標、合同管理等多方面的知識和技能。隨著我國政府采購工作的不斷推進，我國政府采購需要一支龐大的專業(yè)知識過硬的隊伍，否那么必將影響我國政府采購的效率和運作質量。個別單位化整為零，逃避政府采購。當前仍有一些單位以種種借口對于列入政府采購目錄的工程，在年初不編制預算，而在采購時把超出政府采購目錄中規(guī)定數(shù)量、金額標準的局部，分次采購，化整為零、化批次為單項從而躲避政府采購。政府采購內控制度未有效運行目前，我國政府采購預算與部門預算脫節(jié)，編制籠統(tǒng)、粗糙，公用支出工程未細化到政府采購目標，財政部門很難把握政府采購資金額度。而一些政府采購程序繁鎖復雜，導致整個政府采購效率低下，特別是采購資金的申請、批復、撥付環(huán)節(jié)的時間周期長，影響了采購工程的執(zhí)行效率。另外，財政部門重分配、輕管理，缺乏使用過程中的監(jiān)督機制，無視了采購工程的使用效益，浪費了資金。本錢仍然偏高一是采購的商品本錢偏高。政府采購一般選擇一些較高信譽的廠家和較高質量的商品，有的甚至超出采購單位的實際需要。再者，對于分散、零星、緊急的商品采購以及一些人為的因素，也使采購商品的本錢偏高。二是政府采購管理本錢偏高。政府采購不同于一般的采購業(yè)務，要求采購人員不僅僅在招投標、合同、商業(yè)洽談等知識的掌握，還要求對市場調查分析、法律、工程、機電設備等知識有足夠的了解。而我國的政府采購人員目前主要來自財政部門，由于他們知識結構的局限性，相當?shù)恼少徎顒游猩鐣薪闄C構，從而增加了采購本錢。三是政府采購信息不通暢，縮小了采購渠道。我國大局部地區(qū)政府采購工程未公開發(fā)布信息，或只是在較小的區(qū)域內發(fā)布信息，以及信息發(fā)布的媒體選擇不科學，使政府采購信息溝通不暢，增加了供給商了解政府采購信息的困難。也使對供給商的選擇局限在很小的范圍，極易形成壟斷。不利于通過競爭機制節(jié)約政府采購資金，違背了實行政府采購的初衷，同時也影響了采購工程的質量和增加了本錢?？偨Y問題的原因從運行體制看,缺乏統(tǒng)一的政府采購組織管理模式和統(tǒng)一的作業(yè)標準與流程,政府集中采購機構職責不統(tǒng)一,在程序制定上地方特色濃、隨意性很大,很難保證政府采購運作的獨立性,也不能形成合力,不利于政府采購長遠開展。政府采購控制標準解讀標準要求：1.單位應當建立健全政府采購預算與方案管理、政府采購活動管理、驗收管理等政府采購內部管理制度。解釋：一個完整的政府采購環(huán)節(jié)主要包括：預算與方案、實施采購、驗收入庫，這些關鍵環(huán)節(jié)應該建立有相應的制度，沒有的應該補充，已經(jīng)具備的，應該落實完善。政府采購程序是一個較為完整的流程，包括確定采購需求、選擇和執(zhí)行采購方式、簽訂與履行采購合同、采購工程驗收、采購資金支付、采購資料存檔與信息反響等六大步驟這里省略了一個環(huán)節(jié)是付款控制，這個應該在貨幣資金控制中進行講解。其運行的控制載體為：采購立項、招標、經(jīng)濟合同、結算憑證、入庫單據(jù)。政府采購控制加強這些環(huán)節(jié)的控制目的是：標準行為，促進廉政建設，保證采購的質量，最大化利用財政資金的效益性。政府采購控制標準要求：2.單位應當明確相關崗位的職責權限，確保政府采購需求制定與內部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互別離。解釋：表達政府采購中的不相容職務別離制度。政府采購控制標準要求：3.單位應當加強對政府采購業(yè)務預算與方案的管理。建立預算編制、政府采購和資產(chǎn)管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調機制。根據(jù)本單位實際需求和相關標準編制政府采購預算，按照已批復的預算安排政府采購方案。解釋：1.應該附屬于預算與方案環(huán)節(jié)的內部控制制度內容。目的是為了從源頭上預防治理腐敗，從源頭上控制盲目采購、重復采購等問題。的發(fā)生。應依據(jù)政府采購法、本單位實際情況制定相關內容。2.采購預算的編制內容包括采購工程、實施采購的時間、采購的名稱、數(shù)量金額、資金來源。3.采購預算不能編制無資金來源的采購預算，不得超過規(guī)定和標準編制采購預算。4.應補充制定預算追加調整的制度。應注意協(xié)調溝通機制的建立，保證預算編制方案的準確性。政府采購控制標準要求：4.單位應當加強對政府采購活動的管理。對政府采購活動實施歸口管理，在政府采購活動中建立政府采購、資產(chǎn)管理、財會、內部審計、紀檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調、相互制約的機制。單位應當加強對政府采購申請的內部審核，按照規(guī)定選擇政府采購方式、發(fā)布政府采購信息。對政府采購進口產(chǎn)品、變更政府采購方式等事項應當加強內部審核，嚴格履行審批手續(xù)。解釋：政府采購可以采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價、國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。一旦確定了采購方式，就必須嚴格按照已定采購方式的程序和要求操作，采購實體不得在執(zhí)行過程中自行改變采購方式。如果確有必要改變采購方式，必須報有關部門批準，同時告訴供給商。提示：采購活動應該經(jīng)過的控制環(huán)節(jié)包括：政府采購、資產(chǎn)管理、財會、內部審計、紀檢監(jiān)察等部門或崗位，應該明確他們在控制中注意的控制內容及目的，防止多重控制造成的效率低下與形式化。政府采購控制標準要求：5.單位應當加強對政府采購工程驗收的管理。根據(jù)規(guī)定的驗收制度和政府采購文件，由指定部門或專人對所購物品的品種、規(guī)格、數(shù)量、質量和其他相關內容進行驗收，并出具驗收證明。解釋：采購一般工程會設定采購驗收組織，一般會由資產(chǎn)管理部門成立三人以上的驗收小組。專項采購工程那么應由單位辦公室、資產(chǎn)管理處、內部審計、財務、使用部門等專家共同參與，根據(jù)采購合同、檢測標準、驗收標準進行驗收。重大采購工程的驗收可委托專業(yè)檢測機構辦理驗收事項。制定該制度時應該注意對于驗收結果的處理制度，應該要明晰出來，即合格與不合格的都應該如何處理。政府采購控制標準要求：6.單位應當加強對政府采購業(yè)務質疑投訴答復的管理。指定牽頭部門負責、相關部門參加，按照國家有關規(guī)定做好政府采購業(yè)務質疑投訴答復工作。7.單位應當加強對政府采購業(yè)務的記錄控制。妥善保管政府采購預算與方案、各類批復文件、招標文件、投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明等政府采購業(yè)務相關資料。定期對政府采購業(yè)務信息進行分類統(tǒng)計，并在內部進行通報。8.單位應當加強對涉密政府采購工程平安保密的管理。對于涉密政府采購工程，單位應當與相關供給商或采購中介機構簽訂保密協(xié)議或者在合同中設定保密條款。解讀：1.現(xiàn)實中，政府采購資料管理混亂。局部單位政府采購資料的管理比較混亂，缺乏統(tǒng)一的保管要求，造成采購資料缺失。一旦發(fā)生糾紛，單位將處于被動局面。第七條解決了這一問題。2.履行平安保密審查程序。各單位應當在采購前對采購工程是否屬于涉密采購進行論證。一般涉密采購工程，應當由本單位平安保密管理工作小組進行平安保密審查，重大涉密采購工程應當報請相關機構審查。各單位自行組織采購的，應當與相關供給商簽訂保密協(xié)議或者在合同中設定保密條款；委托采購中心采購的，應當與采購中心簽訂保密協(xié)議或者在委托協(xié)議書中設定保密條款。各單位應當對保密協(xié)議和保密條款的執(zhí)行情況進行監(jiān)督管理?？刂频年P鍵方法在于管采別離推行政府采購制度其根本要求應該是“管采別離”，監(jiān)督權、使用權、采購權等三權相互制約、相互監(jiān)督，監(jiān)督管理職能與具體操作職能相別離，具體就是要形成“裁判員是裁判員、運發(fā)動是運發(fā)動”的運行機制，以防止權利過于集中而滋生腐敗行為。但仍然有一些部門和單位認為，政府采購就是簡單的招標投標工作，只要實現(xiàn)招投標就行了，使一些采購資金和采購工程至今沒有按標準的要求、程序實施采購。編制、細化采購預算是根底環(huán)節(jié)正是由于采購人在上一年度沒有做好預算，因此采購人只能在采購年度臨時提出采購方案，臨時進行商品市場調查、臨時申請采購預算、臨時申報采購方案，再經(jīng)過制作招標文件、開標、評標、公告中標結果、簽訂政府采購合同、供給商備貨、供貨、安裝、組織驗收、支付貨款等等一系列的政府采購程序和環(huán)節(jié)后，“政府采購效率低”的問題也就隨之出現(xiàn)了。正是因為沒有編制細化的政府采購預算，采購代理機構無法對同一品目的采購工程進行整合、打包，也就無法發(fā)揮集中采購的規(guī)模效益，一單一采的“零購模式”肯定沒有批量采購的“批夠模式”效益高。可以說沒有編制科學細化的政府采購預算，是政府采購效率低問題、價格高問題的根源所在。3.4建設工程控制標準要求：1.單位應當建立健全建設工程內部管理制度。單位應當合理設置崗位，明確內部相關部門和崗位的職責權限，確保工程建議和可行性研究與工程決策、概預算編制與審核、工程實施與價款支付、竣工決算與竣工審計等不相容崗位相互別離。2.單位應當建立與建設工程相關的議事決策機制，嚴禁任何個人單獨決策或者擅自改變集體決策意見。決策過程及各方面意見應當形成書面文件，與相關資料一同妥善歸檔保管。3.單位應當建立與建設工程相關的審核機制。工程建議書、可行性研究報告、概預算、竣工決算報告等應當由單位內部的規(guī)劃、技術、財會、法律等相關工作人員或者根據(jù)國家有關規(guī)定委托具有相應資質的中介機構進行審核，出具評審意見。解釋：1.由于工程工程涉及資金巨大，控制漏洞較多，固有風險嚴重。因此，針對這一工程的控制要求極為嚴格，也是比較其他相對來說最容易出現(xiàn)風險的地方。2.以上核心內容要求行政事業(yè)單位應該建立崗位職責分工制度、集體議事決策制度、審核制度。3.最大的風險在于事前的可行性研究，立項缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，決策不當，盲目上馬，導致難以實現(xiàn)預期效益或工程失敗。集體決策要求防止一人說的算，審核制度要求注意外部專業(yè)機構的可行性審核。標準要求：4.單位應當依據(jù)國家有關規(guī)定組織建設工程招標工作，并接受有關部門的監(jiān)督。單位應當采取簽訂保密協(xié)議、限制接觸等必要措施，確保標底編制、評標等工作在嚴格保密的情況下進行。解釋：最大的風險和突出問題在于：工程招標過程中暗箱操作，存在商業(yè)賄賂。局部行政事業(yè)單位在招投標過程中，未能嚴格執(zhí)行招投標制度和儀器設備集中采購制度。按照《招投標法》和當?shù)卣募笳袠说墓こ坦こ?，建設單位要么躲避招標而不招標，要么虛假招標。將建設工程整體或局部拆分為單位工程、單項工程甚至到分項工程，使標的金額降至《招投標》法規(guī)定的限額以下，以此躲避招標；或是存在“壟斷”現(xiàn)象，有的建設單位本系統(tǒng)內有建筑公司，組織系統(tǒng)內基建工程施工招標時，只有本系統(tǒng)內的公司能中標，存在暗箱操作的可能性。財務人員應參與招投標和合同簽訂工作，從財務角度對招標文件和合同進行審查，如簽訂的合同條款是否與招標文件一致，合同條款是否可行、有效等；對招標文件和合同中約定不清的條款提出相應的建議，以降低工程風險，到達控制工程投資的目的。將招投標、合同簽訂環(huán)節(jié)納入財務管理，進行事前事中控制，是有效防范財務風險，實現(xiàn)資金平安運行的重要手段。建設工程控制標準要求：5.單位應當按照審批單位下達的投資方案和預算對建設工程資金實行專款專用，嚴禁截留、挪用和超批復內容使用資金。財會部門應當加強與建設工程承建單位的溝通，準確掌握建設進度，加強價款支付審核，按照規(guī)定辦理價款結算。實行國庫集中支付的建設工程，單位應當按照財政國庫管理制度相關規(guī)定支付資金。解釋：這局部內容實際上還是要求財務部門在資金的使用上應該注意?？顚Ｓ茫訌娭Ц秾徍?。建設工程控制標準要求：6.單位應當加強對建設工程檔案的管理。做好相關文件、材料的收集、整理、歸檔和保管工作。7.經(jīng)批準的投資概算是工程投資的最高限額，如有調整，應當按照國家有關規(guī)定報經(jīng)批準。單位建設工程工程洽商和設計變更應當按照有關規(guī)定履行相應的審批程序。解釋：經(jīng)批準的投資概算是工程投資的最高限額，未經(jīng)批準，不得突破，單位應當杜絕超規(guī)模、超概預算現(xiàn)象的發(fā)生。工程概算也是進行工程工程控制的重要依據(jù)，細化概預算管理，控制資金使用，實行?？顚Ｓ?，是資金管理的重要內容。概算控制，一是控制工程經(jīng)費不得用于工程工程外支出；二是做好工程工程各分項經(jīng)費的控制。建設工程控制標準要求：8.建設工程竣工后，單位應當按照規(guī)定的時限及時辦理竣工決算，組織竣工決算審計，并根據(jù)批復的竣工決算和有關規(guī)定辦理建設工程檔案和資產(chǎn)移交等工作。建設工程已實際投入使用但超時限未辦理竣工決算的，單位應當根據(jù)對建設工程的實際投資暫估入賬，轉作相關資產(chǎn)管理。解釋：單位應當加強工程竣工決算審計工作。未經(jīng)竣工決算審計的建設工程，不得辦理資產(chǎn)驗收和移交手續(xù)。五、評價與監(jiān)督標準要求：1.單位應當建立健全內部監(jiān)督制度，明確各相關部門或崗位在內部監(jiān)督中的職責權限，規(guī)定內部監(jiān)督的程序和要求，對內部控制建立與實施情況進行內部監(jiān)督檢查和自我評價。內部監(jiān)督應當與內部控制的建立和實施保持相對獨立。2.內部審計部門或崗位應當定期或不定期檢查單位內部管理制度和機制的建立與執(zhí)行情況，以及內部控制關鍵崗位及人員的設置情況等，及時發(fā)現(xiàn)內部控制存在的問題并提出改進建議。3.單位應當根據(jù)本單位實際情況確定內部監(jiān)督檢查的方法、范圍和頻率。4.單位負責人應當指定專門部門或專人負責對單位內部控制的有效性進行評價并出具單位內部控制自我評價報告。解釋：1.這是一種內部評價與監(jiān)督制度。2.發(fā)揮作用最大的應該是內部審計部門3.一般應該至少一年評價一次。出具內部控制自我評價報告。4.但是，當前內部審計部門的現(xiàn)實和能力還有待于提升、改進。單位類別中央政府部門、機構和單位設置總數(shù)被調查部門、機構和單位數(shù)（被調查網(wǎng)站總數(shù)）內部審計機構設置情況1設置有獨立的內部審計機構2隸屬于財務司或者其他部門，具備內部審計職責，并且3沒有任何部門負責內部審計，或者沒有設置相關職責或者因網(wǎng)站信息過于簡單而無法判斷有無有專門處室無專門處室國務院部委27[1]2522156國務院特設機構111國務院直屬機構16163535國務院辦事機構444國務院直屬事業(yè)單位17172069部委管理的國家局221730311合計878010(12%)7(9%)27(34%)37(45%)

[1]2007年為28家，后監(jiān)察部與中共中央紀律檢查委員會機關合署辦公，機構列入國務院序列，編制列入中共中央直屬機構。變?yōu)?7家。2011年的中央政府部門內部審計設置情況統(tǒng)計表內部審計監(jiān)督控制內部審計是內部控制完善與否的晴雨表，內審有利于內部控制的自我評價，實時監(jiān)督，內部審計更是內部控制有效運行的保證問題：獨立性缺乏，層次不高，人員素質不高，人員隊伍老的老，少的少，與紀檢監(jiān)察部門存在職能沖突，大多歸于紀檢監(jiān)察難于發(fā)揮作用，溝通能力缺乏，常常得不到理解。完善對策行政事業(yè)單位要提高內部審計機構層次，強化其權威性和獨立性。對內部單位定期進行各項審計，并對單位的內部控制制度設計的效果及其實施的有效程度作出評價，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，做到財務制度健全、會計核算合規(guī)。內部審計人員要提高政治素質、審計業(yè)務素質、審計法規(guī)素質，不斷增強效勞意識。加強跟蹤落實審計決定、審計意見，真正做到通過內部審計加強內部控制，提高單位各項管理水平。標準要求：5.國務院財政部門及其派出機構和縣級以上地方各級人民政府財政部門應當對單位內部控制的建立和實施情況進行監(jiān)督檢查，有針對性地提出檢查意見和建議，并催促單位進行整改。6.國務院審計機關及其派出機構和縣級以上地方各級人民政府審計機關對單位進行審計時，應當調查了解單位內部控制建立和實施的有效性，揭示相關內部控制的缺陷，有針對性地提出審計處理意見和建議，并催促單位進行整改。

解釋：1.這是一種外部評價與監(jiān)督機制。2.要求重點發(fā)揮財政部門及其派出機構、審計署在行政事業(yè)單位內部控制評價與監(jiān)督中的重要作用，但是應該做好分工，防止重復評價。單位應當建立經(jīng)濟活動風險定期評估機制，對經(jīng)濟活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估。單位開展經(jīng)濟活動風險評估應當成立風險評估工作小組，單位領導擔任組長。經(jīng)濟活動風險評估結果應當形成書面報告并及時提交單位領導班子，作為完善內部控制的依據(jù)。第四局部內部控制的風險評估單位層面的風險評估內部控制工作的組織確定內部控制職能部門或牽頭部門、建立單位各部門在內部控制中的溝通協(xié)調和聯(lián)動機制。內部控制機制的建設經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督有效別離；權責對等；建立健全議事決策機制、崗位責任制、內部監(jiān)督等機制。內部管理制度的完善包括內部管理制度是否健全；執(zhí)行是否有效。一、單位內部控制的風險評估單位層面的風險評估〔續(xù)〕內部控制關鍵崗位工作人員的管理建立工作人員的培訓、評價、輪崗等機制；工作人員具備相應的資格和能力。財務信息的編報按照國家統(tǒng)一的會計制度對經(jīng)濟業(yè)務事項進行賬務處理；按照國家統(tǒng)一的會計制度編制財務會計報告。一、單位內部控制的風險評估業(yè)務層面的風險評估預算管理在預算編制過程中單位內部各部門間溝通協(xié)調，預算編制與資產(chǎn)配置相結合、與具體工作相對應；按照批復的額度和開支范圍執(zhí)行預算，進度合理，是否存在無預算、超預算支出等問題；決算編報是否真實、完整、準確、及時。收支管理收入是否實現(xiàn)歸口管理，是否按照規(guī)定及時向財會部門提供收入的有關憑據(jù)，是否按照規(guī)定保管和使用印章和票據(jù)等；發(fā)生支出事項時是否按照規(guī)定審核各類憑據(jù)的真實性、合法性，是否存在使用虛假票據(jù)套取資金的情形。