調(diào)研報(bào)告：X縣農(nóng)村集體三資管理情況調(diào)查與思考

調(diào)研報(bào)告：X縣農(nóng)村集體三資管理情況調(diào)查與思考農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源（以下簡稱“三資”）是各級組織和廣大農(nóng)民群眾關(guān)心關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，也是發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要抓手，更是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。近年來，為切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理，X探索推行“村財(cái)鎮(zhèn)管”制度，既維護(hù)了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，又促進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。一、主要做法X地處X盆地中部，北依X、南屏X，是X故里、神奇桔鄉(xiāng)?？h域總面積2265平方公里，轄15個鎮(zhèn)2個街道，232個村26個農(nóng)村社區(qū)和14個城鎮(zhèn)社區(qū)，總?cè)丝?4.3萬人。作為西北地區(qū)農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對落后，一度時期，農(nóng)村集體“三資”管理較為混亂，各類經(jīng)濟(jì)信訪層出不窮，攪得各級組織焦頭爛額，無暇發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。為徹底扭轉(zhuǎn)局面，從2003年起，按照縣上文件要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一掛牌成立農(nóng)村財(cái)務(wù)服務(wù)中心（以下簡稱農(nóng)財(cái)中心），推行“村財(cái)鎮(zhèn)管”制度。（一）統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置。農(nóng)財(cái)中心設(shè)主任、副主任各1人和會計(jì)出納若干，主任、副主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和紀(jì)委書記兼任，辦公室設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站，2013年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后設(shè)在財(cái)政所，農(nóng)經(jīng)站（財(cái)政所）干部兼任會計(jì)出納，負(fù)責(zé)代理記賬管理農(nóng)村集體財(cái)務(wù)。（二）出臺管理制度。各村取消會計(jì)出納，設(shè)立報(bào)賬員實(shí)行報(bào)帳制，取消村級銀行賬戶，設(shè)立農(nóng)財(cái)中心統(tǒng)一賬戶，預(yù)留農(nóng)財(cái)中心公章和主任、出納印鑒，管理村組集體資金。貫徹收支兩條線，備用金、民主理財(cái)、三簽一章（村支書、村主任、村監(jiān)委會主任審簽，村務(wù)監(jiān)督委員會蓋章）、大額和超限額開支（農(nóng)財(cái)中心主任、副主任）審批等規(guī)章制度。（三）規(guī)范資產(chǎn)管理。研發(fā)農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，培訓(xùn)鎮(zhèn)村財(cái)務(wù)工作人員，全面實(shí)行會計(jì)電算化，推行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；全面開展林地、農(nóng)地和宅基地確權(quán)頒證，建立健全資源臺賬，成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易縣鎮(zhèn)村服務(wù)體系，將集體資金資產(chǎn)資源納入平臺統(tǒng)一管理，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作順利完成奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。（四）發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。按照中央、我省部署，2017年啟動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，推行“七步三嚴(yán)”工作法（成立機(jī)構(gòu)、宣傳培訓(xùn)、清產(chǎn)核資、成員認(rèn)定、設(shè)置股權(quán)、成立組織、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，嚴(yán)責(zé)任、嚴(yán)程序、嚴(yán)質(zhì)量），2020年全縣258個行政村全面成立村級集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體資產(chǎn)全面移交村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)組織。立足村情、因地制宜，依托集體資金資產(chǎn)資源稟賦，推廣“1＋N”（成立1個村級集體經(jīng)濟(jì)組織，下轄N個市場經(jīng)營主體，構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)）和“8＋3”（物業(yè)租賃型、資產(chǎn)經(jīng)營型、入股合作型、服務(wù)創(chuàng)收型、產(chǎn)業(yè)帶動型、區(qū)域輻射型、旅游開發(fā)型、互聯(lián)網(wǎng)＋型和自主經(jīng)營、委托經(jīng)營、合作經(jīng)營）模式，落實(shí)“7＋3”（70％成員分配、30％集體留成）收益分配制度，大力發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民群眾收入。二、存在的問題“村財(cái)鎮(zhèn)管”制度運(yùn)行20年，在強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管，防范農(nóng)村經(jīng)濟(jì)腐敗等方面，取得了明顯成效，但隨著農(nóng)村改革的不斷深入，一些與體制機(jī)制和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)的問題逐漸嶄露頭角。（一）農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理體制不順。2013年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，原農(nóng)經(jīng)站履行的農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管職能（村財(cái)鎮(zhèn)管）統(tǒng)一移交財(cái)政所。2015年鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站人財(cái)物統(tǒng)一下劃，納入農(nóng)綜站管理。目前，鎮(zhèn)（街道）沒有專職農(nóng)經(jīng)干部，而中央、省級部門農(nóng)經(jīng)工作，尤其是涉及農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理方面的工作，到縣鎮(zhèn)落實(shí)困難重重。諸如農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資及集體經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)工作，縣及縣以上由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門安排部署，農(nóng)經(jīng)部門具體落實(shí)，到鎮(zhèn)（街道）則由農(nóng)綜站負(fù)責(zé)落實(shí)，工作人員有的是原農(nóng)經(jīng)干部，有的卻是原農(nóng)技、林業(yè)、水利或獸醫(yī)干部，具體工作中，還需到財(cái)政部門獲取財(cái)務(wù)報(bào)表、查詢財(cái)務(wù)賬目，致使工作推進(jìn)緩慢、工作質(zhì)量不高。（二）農(nóng)村集體財(cái)務(wù)審計(jì)面臨兩難局面。農(nóng)業(yè)部2007年修訂印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)規(guī)定》，明確農(nóng)村集體財(cái)務(wù)審計(jì)工作由縣級以上地方人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)，鄉(xiāng)級農(nóng)村經(jīng)營管理部門負(fù)責(zé)并組織實(shí)施。2012年，X出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)規(guī)定》，明確縣鎮(zhèn)兩級農(nóng)經(jīng)站負(fù)責(zé)農(nóng)村集體財(cái)務(wù)審計(jì)工作。2019年，按照市縣有關(guān)鎮(zhèn)級行政體制改革文件精神，農(nóng)村集體財(cái)務(wù)審計(jì)工作由縣審計(jì)局、財(cái)政局負(fù)責(zé)指導(dǎo)，鎮(zhèn)級撤銷原財(cái)政所，成立財(cái)政審計(jì)所負(fù)責(zé)并組織實(shí)施。2020年，按照全省財(cái)政體制改革要求，撤銷鎮(zhèn)級財(cái)政審計(jì)所，成立縣財(cái)政局XX財(cái)政所，作為縣財(cái)政局派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理。鎮(zhèn)級農(nóng)村集體財(cái)務(wù)審計(jì)工作移交鎮(zhèn)（街道），但縣鎮(zhèn)兩級農(nóng)村集體財(cái)務(wù)審計(jì)沒有專門機(jī)構(gòu)，沒有編制，沒有專職工作人員，沒有工作經(jīng)費(fèi)，審計(jì)手段落后，審計(jì)執(zhí)行力較差。（三）部分農(nóng)村集體資產(chǎn)資源權(quán)屬不清。農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。近年來，縣鎮(zhèn)兩級農(nóng)經(jīng)（財(cái)政）部門通過推行“村財(cái)鎮(zhèn)管”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、自然資源部門通過開展農(nóng)地、林地、宅基地確權(quán)，使得農(nóng)村集體“三資”家底基本清楚明了，但在2018年開展的農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資及一年一度的農(nóng)村集體資產(chǎn)清查過程中，仍發(fā)現(xiàn)部分村的債權(quán)債務(wù)、固定資產(chǎn)總賬明細(xì)賬不符或有總賬無明細(xì)賬，長（短）期投資無投資對象以及自然資源部門的農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證工作沒有結(jié)束，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的農(nóng)地確權(quán)不徹底（集體機(jī)動地未確權(quán)頒證）等問題，導(dǎo)致村級農(nóng)戶宅基地底數(shù)不清、集體機(jī)動地臺賬不完整不健全。（四）農(nóng)村集體“三資”管理人才嚴(yán)重匱乏。農(nóng)村集體“三資”管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)在鎮(zhèn)村，鎮(zhèn)級由鎮(zhèn)（街道）農(nóng)經(jīng)部門負(fù)責(zé)，村級由村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)，其工作質(zhì)量的優(yōu)劣取決于工作人員的專業(yè)水平。目前，鎮(zhèn)（街道）雖在農(nóng)綜站加掛了農(nóng)經(jīng)站牌子，但沒有專職農(nóng)經(jīng)工作人員，原農(nóng)經(jīng)干部絕大部分被挪作他用，不再從事農(nóng)經(jīng)工作，替補(bǔ)人員良莠不齊，指導(dǎo)農(nóng)村集體“三資”管理力不從心，更談不上得心應(yīng)手。村級報(bào)賬員作為村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)人員，設(shè)立現(xiàn)金日記賬管理日常收支，具體的會計(jì)科目分類、資產(chǎn)登記入賬、財(cái)務(wù)報(bào)表編制都由鎮(zhèn)級農(nóng)財(cái)中心代辦，使得村級懂財(cái)務(wù)、會管理、能經(jīng)營的財(cái)務(wù)人員嚴(yán)重不足，致使一年一度的農(nóng)村集體資產(chǎn)清查工作，縣級農(nóng)經(jīng)部門雖多次巡回鎮(zhèn)村培訓(xùn)指導(dǎo)，但工作仍停滯不前，何來工作質(zhì)量。三、對策與建議（一）建章立制，進(jìn)一步完善農(nóng)村集體“三資”管理制度。沒有規(guī)矩不成方圓。要想進(jìn)一步鞏固和提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，各級組織就要不斷完善農(nóng)村集體“三資”管理體制機(jī)制。一是從國家層面要盡快出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位和市場經(jīng)濟(jì)主體地位，使其依法依規(guī)管理運(yùn)營農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源。二是從地方層面各級政府要抓緊制定出臺規(guī)范性文件，理順農(nóng)村集體“三資”管理機(jī)構(gòu)，明確農(nóng)村集體“三資”管理和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)是由農(nóng)村經(jīng)營管理部門或是財(cái)政部門負(fù)責(zé)，避免職能交叉，并設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，給編制給經(jīng)費(fèi)，確保工作正常高效運(yùn)轉(zhuǎn)。三是各級職能部門要制定或修訂《農(nóng)村集體“三資”管理辦法》《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易辦法》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)規(guī)定》，建立健全《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度》《農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)處置流程》《農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易合同簽訂流程》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)流程》，以及村（社）務(wù)公開、民主管理與監(jiān)督等一系列規(guī)章制度，做到有法可依、有章可循。（二）還權(quán)賦能，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體三資管理水平。市場經(jīng)濟(jì)瞬息萬變，發(fā)展機(jī)會稍縱即逝。農(nóng)財(cái)中心條條框框繁多，支取現(xiàn)金、辦理業(yè)務(wù)，層層審批、費(fèi)時費(fèi)力。這樣，雖有利于財(cái)務(wù)管理卻不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有時會坐失商機(jī)。為充分調(diào)動村干部的工作積極性和管理運(yùn)營農(nóng)村集體“三資”的主動性，依據(jù)《村民委員會組織法》，建議撤銷鎮(zhèn)（街道）農(nóng)財(cái)中心，恢復(fù)村級會計(jì)出納，通過組織鎮(zhèn)村清產(chǎn)核資工作人員再次對村級集體資產(chǎn)進(jìn)行全面清理清查、張榜公示、核實(shí)賬目，移交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理。這樣，既可以有效解決農(nóng)村集體資產(chǎn)資源權(quán)屬不清的問題，又有利于一年一度的農(nóng)村集體資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)填報(bào)?？h鎮(zhèn)兩級農(nóng)村集體“三資”管理職能部門要按法律法規(guī)賦予的職責(zé)，強(qiáng)化線上線下強(qiáng)培訓(xùn)，指導(dǎo)村級熟練運(yùn)用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開發(fā)的農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，管理農(nóng)村集體財(cái)務(wù)；要加大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)工作力度，杜絕農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)腐敗發(fā)生，確保村級集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展持續(xù)壯大；要加快農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證工作進(jìn)程和完善農(nóng)地確權(quán)后續(xù)工作，依托縣鎮(zhèn)村三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，把農(nóng)村集體所有的資金資產(chǎn)資源全部納入平臺統(tǒng)一管理，實(shí)施集體資產(chǎn)購建處置、資源流轉(zhuǎn)交易無紙化辦公，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體“三資”管理工作陽光透明、健康運(yùn)行。（三）激發(fā)活力，進(jìn)一步健全農(nóng)村集體“三資”管理激勵機(jī)制。管理只是手段，發(fā)展才是目的。近年來，圍繞決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)，鞏固和有機(jī)銜接鄉(xiāng)村振興，各級組織充分依托村級資源稟賦、資金資產(chǎn)優(yōu)勢，采取物業(yè)租賃、入股合作、居間服務(wù)等方式，盤活集體資產(chǎn)資源，通過財(cái)政注資集體經(jīng)濟(jì)組織、財(cái)政投資“一村一企”“一村一園”，培育引進(jìn)經(jīng)營主體，構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，大力謀劃項(xiàng)目、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，使得全縣脫貧攻堅(jiān)“戶退出、村出列、縣摘帽”順利完成，實(shí)現(xiàn)了村級集體經(jīng)濟(jì)從小到大、由弱到強(qiáng)，逐步發(fā)展壯大和“空殼村”清零、“薄弱村”培強(qiáng)的目標(biāo)。為鼓舞士氣，奮力建設(shè)美麗家園、全面振興鄉(xiāng)村，建議各級組織在加大村級組織黨性教育、廉政教育、財(cái)經(jīng)法規(guī)教育和違規(guī)懲戒查處力度的同時，把發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)納入村干部年度目標(biāo)考核范疇，從體制機(jī)制上關(guān)心關(guān)懷村干部，進(jìn)一步建立健全從優(yōu)秀村干部中招錄行政事業(yè)單位工作人員制度和村干部工資待遇與發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)掛鉤機(jī)制，以及村干部養(yǎng)老金積累等制度，給村干部舞臺，使其盡情發(fā)揮聰明才智，讓村集體沉睡的資金資產(chǎn)資源活起來，讓農(nóng)村美如畫，讓農(nóng)民富起來，讓村干部成為廣大人民群眾羨慕和尊重的職業(yè)。（四）強(qiáng)化監(jiān)管，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理隊(duì)伍建設(shè)。基礎(chǔ)不牢地動山搖?？h鎮(zhèn)村農(nóng)村集體“三資”管理隊(duì)伍是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石和中堅(jiān)力量。各級黨政組織要充分發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)職能，著力從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費(fèi)保障等方面，支持和滿足農(nóng)村集體“三資”管理工作的有效開展?？h級業(yè)務(wù)主管部門要加大對鎮(zhèn)村兩級農(nóng)村集體“三資”管理隊(duì)伍的培訓(xùn)指導(dǎo)力度，通過集中辦班、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)和現(xiàn)場輔導(dǎo)等形式，不斷強(qiáng)