數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)的關(guān)鍵突破口公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營

中國信通院張斯睿等：數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)的關(guān)鍵突

破口一一公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營

以下文章來源于信息通信技術(shù)與政策，作者張斯睿，閆樹

0引言

《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》

（簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）將數(shù)據(jù)分為公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)三類，分別

進行相應(yīng)的討論和規(guī)定川?！皵?shù)據(jù)二十條”要求針對公共數(shù)據(jù)建立確權(quán)授權(quán)機制、

全流程合規(guī)與監(jiān)管體系以及價值收益分享方式等，可見公共數(shù)據(jù)的重要性正在迅

速提升。公共數(shù)據(jù)要素蘊藏巨大的經(jīng)濟和社會價值，通過公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，

一方面深入推進政府職能轉(zhuǎn)變與數(shù)字政府建設(shè)，另一方面也是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的必

然要求⑵。

公共數(shù)據(jù)因其產(chǎn)生過程、管理方式、內(nèi)容特點等區(qū)別于其他數(shù)據(jù)類型，相較而言

權(quán)屬結(jié)構(gòu)更為明晰，最有可能通過確權(quán)授權(quán)及運營、經(jīng)營實現(xiàn)流通，是數(shù)據(jù)要素

市場培育的關(guān)鍵突破口。為促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，筆者認為

有必要加快解決公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用中的各類瓶頸問題，以公共數(shù)據(jù)價值的充分挖

掘與釋放，帶動全社會數(shù)據(jù)價值釋放。

1我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營發(fā)展狀況

當前，國內(nèi)各地區(qū)、各行業(yè)積極探索公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用，在體制機制、政策法規(guī)、

資源供給、場景應(yīng)用、安全保障等方面均取得一定成果，但也普遍存在供給不充

分、行為不規(guī)范、應(yīng)用挖掘不深入等現(xiàn)象，阻礙了公共數(shù)據(jù)價值的充分挖掘與釋

放。

1.1公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的沿革發(fā)展早在2020年前后，已有部分地區(qū)引入

企業(yè)主體開展公共數(shù)據(jù)的社會化利用，例如北京市以建設(shè)金融數(shù)據(jù)專區(qū)的形式授

權(quán)北京金控集團進行公共數(shù)據(jù)的運營開發(fā)⑶。2021年3月，《中華人民共和國國

民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出探索將公共

數(shù)據(jù)服務(wù)納入公共服務(wù)體系，首次明確要“開展政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點”，鼓勵

第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用⑷。此后，上海、浙江等地先后將“公共數(shù)據(jù)

授權(quán)運營”寫入地方法律文件，海南、廣東、四川等地也各自開展了授權(quán)運營探

索，在整體運行邏輯基本一致的基礎(chǔ)上探索了各具特色的政企合作運營模式。此

外，人力資源和社會保障部、中國民用航空局等垂直管理的行業(yè)主管部門也開展

了以行業(yè)為單位的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營探索，形成了電子社?？?、航旅縱橫等公共

數(shù)據(jù)產(chǎn)品及相關(guān)服務(wù)，為公共數(shù)據(jù)要素的價值釋放提供新的思路。

1.2公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營面臨的挑戰(zhàn)當前，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是公共數(shù)據(jù)

領(lǐng)域中亟待發(fā)展又亟需規(guī)范的關(guān)鍵性模塊。一方面，因為授權(quán)運營是大量高價值、

高敏感的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的核心路徑，亟待進一步規(guī)模化發(fā)展。筆者認為，公

共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的兩種模式分別為開放和授權(quán)運營，其中開放即通過官方渠道無

條件面向全社會無差別開放公共數(shù)據(jù)，而其他不適宜直接無條件開放的公共數(shù)據(jù)

則需要通過用途與場景的申報，由主管部門基于對應(yīng)用方資質(zhì)與應(yīng)用需求的審查,

有條件地授權(quán)社會主體對公共數(shù)據(jù)進行運營開發(fā)形成產(chǎn)品或服務(wù)對外提供。另一

方面，因為當前授權(quán)運營尚未形成統(tǒng)一的機制，規(guī)范性與正當性仍存疑，亟待通

過政策法規(guī)明確規(guī)定⑸。各地都是初次進行公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營探索，既沒有中央

上位文件或現(xiàn)行政策法規(guī)為依據(jù)，也沒有大量體系化的經(jīng)驗可供參考，流程中可

能存在安全、合規(guī)等問題未能及時得到解決。

2公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用基礎(chǔ)制度建設(shè)方向

“數(shù)據(jù)二十條”提出了針對公共數(shù)據(jù)的分類分級確權(quán)授權(quán)使用、全流程合規(guī)監(jiān)管、

價值收益分享等要求，新趨勢為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營帶來了新機遇，同時也意味著

全新挑戰(zhàn)。

2.1公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)面向數(shù)據(jù)要素作用的整體發(fā)揮，“數(shù)據(jù)二十條”

高度重視公共數(shù)據(jù)要素價值的釋放。針對數(shù)據(jù)流通中的權(quán)屬難題，提出進行分類

分級確權(quán)授權(quán)，要求建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)“三

權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)運行機制。對于公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用此前爭論不休的所有權(quán)問題，

“數(shù)據(jù)二十條”提供了一種較為合理的解決思路，通過“三權(quán)分置”的權(quán)屬設(shè)計

有效推進了公共數(shù)據(jù)進入要素市場流通的進程。在此背景下，可以嘗試明確公共

數(shù)據(jù)資源持有權(quán)歸屬于因履職或提供公共服務(wù)而收集、產(chǎn)生數(shù)據(jù)的部門，公共數(shù)

據(jù)授權(quán)運營則由公共數(shù)據(jù)資源持有方將數(shù)據(jù)加工使用權(quán)及數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)授予

經(jīng)過合法合規(guī)方式篩選出來的具備相應(yīng)技術(shù)能力的社會主體。

通過公共數(shù)據(jù)的確權(quán)授權(quán)，公共數(shù)據(jù)要素將具備更明確的流通范式，也為基于要

素流通的價值流轉(zhuǎn)與分享提供了正當性與合理性。但與此同時，“三權(quán)分置”設(shè)

計還處在倡導(dǎo)與探索階段，需要通過法律法規(guī)明確其效力，并且公共數(shù)據(jù)確權(quán)授

權(quán)機制的建立也仍然面臨賦權(quán)方式不明確、權(quán)屬界定不清晰等問題，后續(xù)如何根

據(jù)“三權(quán)分置”設(shè)計進行相應(yīng)的權(quán)屬登記、變更與交易等流程機制也是一大挑戰(zhàn)。

2.2公共數(shù)據(jù)收益分享“數(shù)據(jù)二十條”明確提出要探索建立公共數(shù)據(jù)資

源開放收益合理分享機制，同時提到了“推動用于數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府

指導(dǎo)定價有償使用”?！皵?shù)據(jù)二十條”為公共數(shù)據(jù)合理地有償使用“開綠燈”，

明確將各地方數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理部門與運營機構(gòu)從“公共數(shù)據(jù)能否收費”的爭議束

縛中解放出來，為公共數(shù)據(jù)的增值化開發(fā)利用奠定了基礎(chǔ)⑹。從發(fā)展現(xiàn)狀存在的

動力不足問題來看，一方面，允許公共數(shù)據(jù)增值開發(fā)及超額收益分配對公共數(shù)據(jù)

的源頭供給方形成反哺作用，為數(shù)據(jù)源部門、數(shù)據(jù)統(tǒng)籌推進部門等提供動力與激

勵；另一方面，認可開發(fā)利用全流程各參與方按貢獻參與分配，也進一步明確了

數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的地位，全面調(diào)動社會主體的參與積極性，以實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價

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值的充分挖掘與釋放。

但與此同時，公共數(shù)據(jù)及其產(chǎn)品與服務(wù)的估值定價仍缺少清晰的規(guī)則，各地

的公共數(shù)據(jù)在開發(fā)利用實踐中，數(shù)據(jù)源部門參與價值分享也并未形成確定的模式,

還需要盡快完善相應(yīng)的實施細則以確保對公共數(shù)據(jù)的源頭供給與開發(fā)利用形成

有效的促進作用。

2.3政府的引領(lǐng)與參與“數(shù)據(jù)二十條”充分強調(diào)了數(shù)據(jù)要素市場培育中

政府的引領(lǐng)者和參與者雙重角色，明確政府在數(shù)據(jù)要素流通各環(huán)節(jié)的重要責(zé)任與

關(guān)鍵作用。在公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域，政府的作用將體現(xiàn)得最為明顯。

（1）作為引領(lǐng)者，各級政府可從完善市場規(guī)則體系入手，充分盤活公共數(shù)

據(jù)資源，優(yōu)化數(shù)據(jù)要素配置。首先，建設(shè)針對公共數(shù)據(jù)的價值評估體系，基于應(yīng)

用場景進行價值評估，以支撐貢獻評價，引導(dǎo)推進建立更合理的收益分配機制，

促進市場公平競爭與合作。其次，全面細化公共數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)品、服務(wù)、流程等的

標準化，在統(tǒng)一的監(jiān)管范圍內(nèi)充分激活供需兩端，促進公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用場景挖掘，

以需求側(cè)強化反向帶動供給側(cè)發(fā)展。2023年3月7日，《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》

提出，組建國家數(shù)據(jù)局負責(zé)協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享

和開發(fā)利用，政府角色在公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用中的主導(dǎo)作用將進一步強化。

（2）作為參與者，政府是參與數(shù)據(jù)要素配置的供給方，將著力提升公共數(shù)

據(jù)資源的供給能力。在厘清公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵與外延、開放與開發(fā)利用的區(qū)別、公共

數(shù)據(jù)管理權(quán)益劃分等相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，不斷健全公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的監(jiān)管體系,

明確監(jiān)管職責(zé)劃分，落實各環(huán)節(jié)監(jiān)管執(zhí)行，實現(xiàn)全流程監(jiān)管覆蓋。與此同時，探

索更有效的動力機制，以激勵各類市場主體促進形成多元協(xié)同共創(chuàng)的生態(tài)體系。

3公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營政策設(shè)計的要點

在“數(shù)據(jù)二十條”的新趨勢下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是數(shù)據(jù)要素市場培育的關(guān)

鍵突破點之一，但基于各地方、各行業(yè)的實踐探索仍需要進一步推動規(guī)范化發(fā)展。

3.1源頭供給公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的第一個難關(guān)是供給問題。當前的公共

數(shù)據(jù)治理大多面向政府或公共部門自身工作進行，目的是驅(qū)動公共事務(wù)更高效的

運轉(zhuǎn)和支持部門相關(guān)決策，而非直接面向開發(fā)利用需求，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)治理水平

與開發(fā)利用需求未能全面匹配，普遍存在開放公共數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳、開發(fā)利用方難

以直接應(yīng)用的問題。為提升公共數(shù)據(jù)的源頭供給水平，須在以下兩方面著力優(yōu)化。

（1）公共數(shù)據(jù)供給的權(quán)責(zé)劃分。首先是數(shù)據(jù)采集階段，公共數(shù)據(jù)伴隨政府及公

共部門履職或提供公共服務(wù)的過程而產(chǎn)生，且不涉及國家機密、商業(yè)秘密和個人

隱私的公共數(shù)據(jù)均應(yīng)通過恰當?shù)姆绞竭M行開發(fā)利用。因此，以合適的手段進行公

共數(shù)據(jù)的采集與管理，為開發(fā)利用打好基礎(chǔ)可被認為是所有部門的職責(zé)之一。其

次是數(shù)據(jù)匯聚階段，各級部門的職責(zé)可被切割到做好數(shù)據(jù)的體系化管理為止，而

為實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)規(guī)范化的開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進共享、開放與授權(quán)運營的工作可以

區(qū)域為單位進行部署。通過物理匯聚或邏輯匯聚，全面統(tǒng)籌區(qū)域公共數(shù)據(jù)資源,規(guī)

劃開發(fā)利用相關(guān)工作。在源頭供給階段將責(zé)任邊界劃清,有利于各方的高效配合

推進。

（2）公共數(shù)據(jù)治理能力的提升。在數(shù)據(jù)完成匯聚后，公共數(shù)據(jù)治理是開發(fā)

利用體系的重要前期工作。針對目前數(shù)據(jù)治理缺位、數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳、安全風(fēng)險倍

增等問題，公共數(shù)據(jù)治理能力的全面提升應(yīng)覆蓋三個維度。首先是明確公共數(shù)據(jù)

治理方及其具體工作內(nèi)容，政府及公共部門如存在技術(shù)能力不足的情況可引入社

會主體代為執(zhí)行，但因治理工作直接接觸原始數(shù)據(jù)，也可被視為一種事實上的數(shù)

據(jù)加工運營行為，應(yīng)考慮將此類政企合作納入授權(quán)運營范疇進行統(tǒng)一管理。其次

是面向應(yīng)用需求提升數(shù)據(jù)處理加工能力，優(yōu)化公共數(shù)據(jù)供給質(zhì)量。在統(tǒng)籌區(qū)域公

共數(shù)據(jù)資源供給的基礎(chǔ)上，應(yīng)同時對接了解需求側(cè)情況，撮合供需兩側(cè)針對應(yīng)用

場景進行數(shù)據(jù)需求的明確，從而展開針對需求場景的治理工作，確保數(shù)據(jù)供給質(zhì)

量與需求相匹配。最后是面向數(shù)據(jù)安全提升風(fēng)險管控處理能力。數(shù)據(jù)在匯聚形成

一定體量后，數(shù)據(jù)泄露產(chǎn)生的安全風(fēng)險急劇上升，因此在數(shù)據(jù)治理階段對一系列

安全風(fēng)險進行預(yù)研、預(yù)判非常重要，可通過成立專家委員會或引入智庫等方式加

強風(fēng)險研判與安全保障。

3.2運營機制在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中，針對數(shù)據(jù)進行的“運營”工作隨

著權(quán)屬的授予須由政府及公共部門轉(zhuǎn)移到市場主體，各地也正在通過各種方式進

行探索，例如貴州、上海、成都等地通過成立當?shù)財?shù)據(jù)集團或公司統(tǒng)一作為被授

權(quán)的運營機構(gòu)，而北京、青島、海南等地則通過將全部或部分待開發(fā)利用的公共

數(shù)據(jù)授權(quán)當?shù)噩F(xiàn)有國有企業(yè)來開展運營工作。但在實際操作中尚未形成統(tǒng)一制度

機制，缺乏規(guī)范標準的同時，也難以保障運營成效與水平。為全面規(guī)范公共數(shù)據(jù)

的運營工作，以下兩方面仍存在問題亟待改善。

一是需要明確授權(quán)運營與申請應(yīng)用有條件開放的公共數(shù)據(jù)兩種路徑的標準

化流程，確保監(jiān)管到位⑺。在各地的實踐中，以上兩種公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的路徑

從實施上看是基本一致的，即特定的開發(fā)利用方通過申報或備案應(yīng)用場景獲得審

批后，拿到公共數(shù)據(jù)進行相應(yīng)開發(fā)利用，在有些案例中通過數(shù)據(jù)量和數(shù)據(jù)價值來

區(qū)分，其他則通過數(shù)據(jù)運營范圍是否受控來區(qū)分，但實際上兩種路徑所涉及的公

共數(shù)據(jù)范圍相同、運營加工行為相同、運營加工成果也相同。以涉及的主體是否

是國有企業(yè)作為區(qū)分標準，從而在流程和環(huán)節(jié)上進行簡化，一方面可能難以形成

公平的市場競爭條件，另一方面在各環(huán)節(jié)也可能存在監(jiān)管盲區(qū)，出現(xiàn)準入環(huán)節(jié)不

規(guī)范、實際運營環(huán)節(jié)難以統(tǒng)一監(jiān)管等問題，導(dǎo)致安全或合規(guī)風(fēng)險。因此，針對公

共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用除基于平臺進行無條件直接開放以外，剩余的數(shù)據(jù)運營應(yīng)在綜

合考量數(shù)據(jù)情況、機構(gòu)情況和安全合規(guī)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一規(guī)范相應(yīng)的流程、環(huán)節(jié)、

標準和條件。

二是需要明確授權(quán)運營機構(gòu)的準入條件與退出機制，通過清晰的評估評價標

準實現(xiàn)各環(huán)節(jié)的規(guī)范化。當前，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營多以政府單一來源采購進行,

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尚沒有統(tǒng)一的運營機構(gòu)準入條件以確保被授權(quán)機構(gòu)具備承擔運營工作的能力或

資質(zhì)，與之相對應(yīng)的也沒有明確的退出機制，通過對運營成果進行價值評估或水

平評價以判斷該授權(quán)運營合作是否應(yīng)存續(xù)。一方面標準規(guī)范不完善可能導(dǎo)致流程

中存在權(quán)力尋租空間，另一方面也難以充分發(fā)揮市場化優(yōu)勢，部分企業(yè)“一勞永

逸”，影響公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用水平?；诓煌胤?、不同行業(yè)的實際情況，應(yīng)建

立授權(quán)運營的準入評估與成果評價機制，可通過第三方的評估評價，以一定標準

篩選數(shù)據(jù)運營機構(gòu)作為被授權(quán)主體，確保在競爭機制中優(yōu)勝劣汰；與此同時，也

可以一定標準評價授權(quán)運營的成果，確保對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營情況的全面監(jiān)督。

3.3收益分配推進“數(shù)據(jù)二十條”對公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)和收益分享方面

的規(guī)定落地，將為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營各參與主體按貢獻獲取公共數(shù)據(jù)價值收益提

供基礎(chǔ)與依據(jù)，推進實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素按貢獻參與分配。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目

標綱要》提出要探索將公共數(shù)據(jù)服務(wù)納入公共服務(wù)體系，但并不等于公共數(shù)據(jù)免

費提供，而是以增值性公共服務(wù)的形式實現(xiàn)盈利。充分利用公共數(shù)據(jù)實現(xiàn)價值收

益是公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用動力機制的關(guān)鍵組成部分之一⑻，須在以下兩方面著力推

進建設(shè)。

一是針對公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)形成一定的標準，并推進實現(xiàn)價值評估與定

價。當前，我國各地均推進探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)化，通過合理的評估標準和評估方法衡

量數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值以完成定價是數(shù)據(jù)資產(chǎn)化管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其中，公共數(shù)據(jù)作為

其中較為特殊的一類數(shù)據(jù)，在原始數(shù)據(jù)不允許出域的基礎(chǔ)上，可針對授權(quán)運營形

成的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)，進行價值衡量以實現(xiàn)公允定價，并