基于獨立促公正的行政復議論文

第第頁基于獨立促公正的行政復議論文一、我國行政復議獨立性檢討

行政復議是行政機關(guān)居中裁判行政爭議的準司法行為。行政機關(guān)審理復議案件時是裁判者的身份，應該以中立、審慎的態(tài)度去調(diào)查核實行政爭議行為的事實，嚴格適用程序、法律依據(jù)等，以表明裁決結(jié)果的公正性。公正性既是法律的核心價值追求，也是行政復議組織依法進行行政復議活動必須達到的基本要求。《中華人民共和國行政復議法》(以下簡稱《行政復議法》)第4條規(guī)定:“行政復議機關(guān)履行行政復議職責，應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實施。”可實踐表明，我國行政復議存在著獨立性欠缺現(xiàn)象。

1.行政復議不獨立表現(xiàn)在行政復議機構(gòu)設(shè)置上。

現(xiàn)行的行政復議機構(gòu)設(shè)置源自于我國現(xiàn)行法律制度的規(guī)定。早在1990年的《行政復議條例》中就規(guī)定:“復議機關(guān)應當根據(jù)工作需要，確立本機關(guān)的復議機構(gòu)或者專職復議人員。”“縣級以上地方各級人民政府的復議機構(gòu)，應設(shè)立在法制工作機構(gòu)內(nèi)或者與政府法制工作機構(gòu)合署辦公?！边@種規(guī)定以行政法規(guī)的形式確立了行政復議機構(gòu)相對獨立的法律地位。依據(jù)此規(guī)定可以在法制工作機構(gòu)中設(shè)立相對獨立的專門從事行政復議工作的機構(gòu)?？墒牵@種行政復議機構(gòu)獨立性的傾向，并沒有在法治實踐中得到實現(xiàn)。到了1999年頒布的《行政復議法》，關(guān)于行政復議組織是這樣規(guī)定的:“依法受理行政復議申請的行政機關(guān)是行政復議機關(guān);行政復議機關(guān)內(nèi)負責法制工作的機構(gòu)具體辦理行政復議事項?！?第3條)這一規(guī)定總體上吸收了行政復議制度實踐的經(jīng)驗，卻取消了關(guān)于行政復議機構(gòu)的專門規(guī)定的獨立設(shè)置傾向，將行政復議職能由政府法制部門一并承擔?，F(xiàn)實中，“負責法制工作的機構(gòu)”是各級人民政府和人民政府的職能部門根據(jù)自己的實際情況設(shè)立的機構(gòu)之一，各自隸屬于各級人民政府或隸屬于不同的政府行政職能部門，有的稱法制局，有的稱法制辦。它屬于行政機關(guān)內(nèi)部的行政法制機構(gòu)，沒有行政主體的法律地位，本身的地位和位階不高，除職能外與其他機構(gòu)沒有什么不同，很難置身事外實施監(jiān)督和救濟，缺乏應有的獨立性。同時根據(jù)《行政復議法》第28條的規(guī)定，行政復議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經(jīng)行政復議機關(guān)的負責人同意或者集體討論通過后，以行政復議機關(guān)的名義依法作出行政復議決定。根據(jù)這一規(guī)定，行政復議機構(gòu)也依法不具有獨立的意思表示權(quán)。

2.行政復議機構(gòu)中具體從事行政復議的工作人員，由于制度的原因也不能完全獨立地開展行政復議工作。

行政復議工作人員的任用，《行政復議法》中沒有規(guī)定，國務院的《行政復議法實施條例》第2條規(guī)定:“各級行政復議機關(guān)應當認真履行行政復議職責，領(lǐng)導并支持本機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)依法辦理行政復議事項，并依照有關(guān)規(guī)定配備、充實、調(diào)劑專職行政復議人員，保證行政復議機構(gòu)的辦案能力與工作任務相適應。”第4條規(guī)定:“專職行政復議人員應當具備與履行行政復議職責相適應的品行、專業(yè)知識和業(yè)務能力，并取得相應資格。具體辦法由國務院法制機構(gòu)會同國務院有關(guān)部門規(guī)定?！毙姓妥h人員完全由行政復議機關(guān)在現(xiàn)有公務員隊伍中來確定人選。從實踐情況看來，行政復議人員專業(yè)化程度還不高，專職行政復議人員法律專業(yè)知識水平都較淺，大多是從其他的崗位上調(diào)劑過來的不具有法律專業(yè)學習經(jīng)歷的公務員，只有邊辦行政復議案件，邊補充法律知識。關(guān)于專職行政復議人員資格如何取得一直沒有任何公開的具體辦法，資格認定的規(guī)范化和常態(tài)化還沒有形成，依法行政復議能否實現(xiàn)，令人擔憂。專職行政復議人員及其行政復議機構(gòu)只能根據(jù)下級服從上級的行政管理原則，完全聽命于其所屬的行政首長，沒有自主決定權(quán)。

3.行政復議機構(gòu)所屬的行政復議機關(guān)又與作出具體行政行為的行政機關(guān)有著千絲萬縷的聯(lián)系，難以獨立作裁決。

行政復議機關(guān)數(shù)量眾多。根據(jù)我國行政復議法的規(guī)定，以復議機關(guān)與被復議機關(guān)的隸屬關(guān)系不同，將其分為二類來分別評論。第一類，上級復議?！缎姓妥h法》第12條規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議。這是復議法所規(guī)定的普通復議，也是實踐中占絕大多數(shù)部分的復議類型。第13條規(guī)定:“對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復議?！币矊龠@一類。當前，由于上級復議方式中行政行為的作出者和審查者在形式上相分離而被廣泛應用，占據(jù)了全部案件的大多數(shù)。雖然作出具體行政行為的行政機關(guān)和受理行政復議的行政機關(guān)不是同一個機關(guān)，但仍存在一些有礙公正的弊端。在這種復議中，因為行使行政復議權(quán)的各級機關(guān)職能不同，其所受理的復議案件的范圍及特點也不盡一致，所以復議職能分別隸屬于各級人民政府和不同的行政部門。行政復議機關(guān)作為作出原行政行為機關(guān)的上級部門或其所屬的本級人民政府與該機關(guān)在組織上存在著領(lǐng)導與被領(lǐng)導的隸屬關(guān)系，難免會因地方利益、部門利益以及上下級官員人際關(guān)系等復雜因素的影響，導致行政機關(guān)官官相護，對違法的具體行政行為，該撤銷的不撤銷;對不當?shù)木唧w行政行為，該變更的不變更。相對人缺乏相信上級復議機關(guān)能夠秉公處理的理由。實踐中，存在著這樣一種情況:行政機關(guān)的具體行政行為，實質(zhì)上是在貫徹上級領(lǐng)導機關(guān)的方針政策，申請復議的行政行為根本就是上級決定，以下級機關(guān)的名義來執(zhí)行的。如此結(jié)果是自己審理自己的案件，與“自己不能當自己的法官”的一般公正理念相沖突，不能不讓人質(zhì)疑其復議決定的公正性。第二類，原級復議。《行政復議法》第14條規(guī)定:對國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復議?？梢姡挥惺?、部級行政機關(guān)所作的具體行政行為引起糾紛時，做出被申請行政行為的行政機關(guān)本身才是復議機關(guān)。雖然實踐反映，我國行政執(zhí)法大多數(shù)在省部級以下行政機關(guān)做出，省部級行政機關(guān)直接做出具體行政行為的情況較少。且省部級行政機關(guān)的行政主體地位及其工作人員的素質(zhì)都比較高，具體行政行為出現(xiàn)違法情形的概率相對也較低。原級復議又更能體現(xiàn)行政復議效率原則，行政復議后還可以提起行政訴訟。但是，行政機關(guān)做出影響行政相對人合法權(quán)益的行政行為，必須遵循程序正當?shù)姆稍瓌t，應當使人們相信，把糾紛訴諸解決會受到公平對待。行政機關(guān)作出原行政行為后，又由本機關(guān)受理對該行為的復議申請，這不是讓自己糾正自己的過錯嗎?從程序角度而言不能令人信服。自己做自己案件的法官，在形式上存在讓人們質(zhì)疑的硬傷。不能由與對公民的權(quán)利和合法的利益產(chǎn)生不利影響的行政決定有利益牽連的人來裁決該行政決定，必須由沒有偏私的人員，來裁決該行政決定，這樣的決定公正性才更值得信任。況且，省部級行政機關(guān)直接作出具體行政行為的情況雖較少，可它所針對的對象較之一般具體行政行為來往往牽涉更大的利益，行政復議所得結(jié)論一旦錯誤，帶來的后果必定更加嚴重。故，對省部級行政機關(guān)所為的具體行政行為復議，更應當采取謹慎的態(tài)度，更需要中立的力量來進行行政復議。

4.行政復議機構(gòu)所屬的行政復議機關(guān)與作出具體行政行為的行政機關(guān)都屬于政府機關(guān)

主要是本級人民政府與其部門的關(guān)系，或行政機關(guān)上下級的主管與被主管的關(guān)系。由于行政復議制度在設(shè)立之初定位為“行政機關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度”，因此，行政復議制度的設(shè)計應當“體現(xiàn)行政復議作為行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點，不宜、也不必搬用司法機關(guān)辦案程序，使行政復議司法化”。立足于“行政復議是行政機關(guān)內(nèi)部上下級之間的監(jiān)督活動”，行政復議工作混同于一般的行政公務，行政復議活動同樣受行政內(nèi)部各種關(guān)系的影響和干擾成為行政機關(guān)較為普遍的現(xiàn)象，就不足為奇了。為了保證復議組織依法行使復議職權(quán)，切實發(fā)揮行政復議的積極作用，首先就應當保證行政復議組織及其行政復議人員的地位要相對超脫，能夠保證其排除工作過程中的各種外來干擾，享有相對獨立性。要改變目前行政復議組織不獨立的現(xiàn)狀，需重新設(shè)計適應中國國情的行政復議機構(gòu)。

二、我國行政復議獨立性建設(shè)的建議

目前，我國理論和實踐界都開始了行政復議獨立性、公正性的探索。學界比較統(tǒng)一的建議是建立一個獨立性強的行政復議組織，有的稱“行政復議中心”，有的稱“行政復議委員會”，但是在行政復議組織的具體設(shè)置模式上存在不同觀點。筆者傾向采用后一種稱呼?！爸行摹边^于強勢，不適合中立性的表達，咄咄逼人。而“委員會”形式緩和，能夠表達出平等、醞釀、協(xié)商、充分討論等氣質(zhì)，很適合中間裁決者的特點，北京等城市也正在進行“行政復議委員會”試點。筆者對今后我國行政復議法律制度和其他相關(guān)法律完善，改革行政復議組織獨立性，提出以下拙見:

1.行政復議委員會應該給予正確的法律定位。

行政復議委員會在組織機構(gòu)的表面上仍屬于行政機關(guān)，在組織上與行政機關(guān)聯(lián)系，但實質(zhì)上是專門的行政救濟機構(gòu)，有別于其他一般的行政執(zhí)法職能部門，和行政復議機關(guān)不具有隸屬關(guān)系，在活動上則保持獨立性，行使的是準司法權(quán)，實行特別的設(shè)置、程序和運行制度以體現(xiàn)其獨立性特征。為了體現(xiàn)行政復議的行政機關(guān)自我監(jiān)督和自我約束的特點，改革后的行政復議委員會在機構(gòu)性質(zhì)上仍然是行政機關(guān)的一個組成部分，以有別于行政訴訟。行政復議委員會應該是一個高效率地化解行政爭議的法律機制，不能用普通的行政機關(guān)的眼光來看待。

2.運用法律制度從各個方面來保證行政復議委員會的相對獨立性。

行政復議委員會可以設(shè)置在目前制度中的各個行政復議機關(guān)中，并相對獨立于行政復議機關(guān)。這樣既體現(xiàn)我國法律制度的繼承性、相對穩(wěn)定性，又利于將改革研究的成果盡快變?yōu)楝F(xiàn)實。建議行政復議法增加行政復議委員會設(shè)置的內(nèi)容，規(guī)定行政復議委員會由同級人大常委會主持創(chuàng)立，行政復議機關(guān)無權(quán)任意創(chuàng)設(shè)或廢止。行政復議委員會設(shè)主任、委員職務。每個委員會3至5人單數(shù)，主任、委員具有獨立性，采取聘任制，由三類人組成:行政機關(guān)管理專業(yè)人員、法律專家、行業(yè)代表人士。主任一般只能由政府以外的法律專家和行業(yè)代表擔任，具體由同級人大常委會事先預定名單，行政復議機關(guān)首長從中挑選任命，未得到同級人大常委會同意，行政復議機關(guān)首長不能解除。同級人大常委會定期對行政復議人員的依法復議行為實行考核，以考核結(jié)果作為續(xù)聘或解聘的依據(jù)。行政復議委員會獨立辦案，根據(jù)行政復議案件事實，獨立適用法律，自主作出裁決，程序上無需請示任何首長或者其他行政機關(guān)。不受任何機關(guān)和個人的干預。同時，實行行政復議案件處理責任制制度，對違法實施復議人員追究相應責任。辦案經(jīng)費獨立核算劃撥，列入財政預算，不受行政機關(guān)控制，受同級人大常委會監(jiān)督使用。增設(shè)行政復議公開程序，提升公信力。行政復議委員會審理案件適用的程序分簡易程序和復雜程序，普通行政復議案件適用簡易程序，也就是類似于目前實施的行政復議一般程序，體現(xiàn)行政復議效率特點。復雜行政復議案件適用類似于司法的程序，在聽取當事人陳述和辯論、審查和運用證據(jù)、適用法律、作出裁決、說明裁決理由等方面，都遵循與法院相同或基本相同的規(guī)則，實行公開審理，并采取和法院一樣的對抗式程序，保障各方當事人尤其是相對人的充分參與權(quán)。

3.完善與行政復議法相關(guān)的可能影響行政復議獨立性的法律制度。

行政復議獨立性建設(shè)是項復雜工程，不僅僅是復議法律一個制度的問題，其他相關(guān)法律制度也會對它產(chǎn)生影響，與之最密切的莫過于行政訴訟法律制度，完善行政復議法律制度的同時對行政訴訟法律需作配套修改完善。比如關(guān)于行政訴訟的被告制度中，《行政訴訟法》第2