積極財政政策基本經(jīng)驗的探索

積極財政政策基本經(jīng)驗的探索"一、我國財政政策和宏觀政策逐步走向完善和成熟

1.1995年以前的財政形勢和財政政策的評估。

2.1996年實現(xiàn)“軟著陸”取得了治理通貨膨脹的經(jīng)驗。

從1993年下半年開始，中央采取多種措施，大力整頓市場秩序和分配秩序，堅決下馬盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè)投資項目，清理各種亂收費亂攤派，財政政策和貨幣政策實行“雙緊”政策。1994年加快改革步伐，財政方面實行分稅制和工商稅制改革，加強稅收征管，銀行方面加快銀行體制改革，實行政策銀行與商業(yè)銀行分離，強化效益約束機構(gòu)。通過“雙緊”政策和加快改革，治理了通貨膨脹，成功地實現(xiàn)了“軟著陸”，1996年財政收入占GDP的比重也開始出現(xiàn)回升的勢頭。1996實現(xiàn)“軟著陸”，避免了經(jīng)濟增長的“大起大落”，這是我國治理通貨膨脹取得的重要經(jīng)驗，也是我國宏觀調(diào)控藝術(shù)的提升和完善。

3.積極財政政策表明我國宏觀政策走向完善和成熟。

1996實現(xiàn)“軟著陸”后，需求疲軟，膨脹轉(zhuǎn)向緊縮。應(yīng)當說，當時并沒有及時察覺緊縮形勢的嚴峻，所以“九五”規(guī)劃仍確定把抑制通貨膨脹作為宏觀調(diào)控的首要任務(wù)，實行適度的“雙緊”政策。在財政政策上，要求“九五”期間基本消除財政赤字，控制國債規(guī)模。但是，在稅收收入沒有大幅增長的條件下，由于支出剛性的制約，要求預(yù)算內(nèi)每年壓縮100億赤字顯然是難以做到的，實際執(zhí)行結(jié)果僅1996年勉強完成預(yù)定的壓縮目標。當然，當時誰也難以預(yù)料到國內(nèi)國際經(jīng)濟形勢發(fā)生那樣的急劇變化，但今天回過頭來看，這次緊縮政策是不合時宜的。因此，從1998年實施擴大赤字的積極財政政策是一次財政政策的重大轉(zhuǎn)折，而積極財政政策的成功，說明了我國既取得了治理通貨膨脹的經(jīng)驗，也取得了治理通貨緊縮的經(jīng)驗。雖說這些經(jīng)驗還是初步的，但表明我國宏觀政策已經(jīng)走向完善和成熟。宏觀調(diào)控是宏觀政策的實施，但學(xué)會和運用又是一門高超的藝術(shù)，我們已經(jīng)掌握了而且能夠靈活地運用這門高超的藝術(shù)，這是實行積極財政政策所得到的最可貴的一條經(jīng)驗。

二、財政政策（或赤字政策）觀念的轉(zhuǎn)變

1.關(guān)于財政赤字問題的大討論

在計劃經(jīng)濟體制下，社會再生產(chǎn)的生產(chǎn)、流通、分配和消費一切都是由政府統(tǒng)一安排，與此相適應(yīng)，財政平衡一向是執(zhí)行略有結(jié)余的方針。在傳統(tǒng)財政觀念中，財政赤字被看作資本主義經(jīng)濟的特有現(xiàn)象，是社會主義經(jīng)濟身外之物，即使偶爾發(fā)生，也不過是經(jīng)濟工作一時的失誤。當年在我國計劃經(jīng)濟體制下，事實也是如此，赤字只是少數(shù)年份出現(xiàn)，而且經(jīng)政府及時采取措施很快就消除了。但當改革開放伊始的1979年就出現(xiàn)的巨額赤字以及以后又連年出現(xiàn)赤字，這一客觀事實告訴我們，財政赤字現(xiàn)象并非那么簡單，這就喚起學(xué)術(shù)界和實際部門對財政赤字的極大關(guān)注，開展了關(guān)于財政赤字的討論。

財政赤字問題的討論以及后來赤字政策的實施，首先遇到的是觀念的轉(zhuǎn)變。由于計劃經(jīng)濟遺傳下來的傳統(tǒng)觀念的影響，當時人們習(xí)慣于把財政赤字看成是資本主義特有的現(xiàn)象，談到財政赤字"似有談虎色變之勢，將財政赤字視為洪水猛獸，財政赤字儼然成為一個帶有政治性的敏感問題。這種政治氣氛，嚴重地桎梏了對財政赤字的深入探索。當時多年沒有研究財政赤字的專著問世，報刊雜志普遍開展批判“赤字無害論”，間或有幾篇想作些具體分析的文意，也是含乎其詞，力圖避開政治性這股敏感的神經(jīng)。放開對財政赤字的深入探討，主要是鄧小平同志明確市場經(jīng)濟不姓“社”也不姓“資”以后，自然財政赤字也是既不姓“資”也不姓“社”了，財政赤字問題的討論才真正開展起來。

2.財政赤字觀念的轉(zhuǎn)變

但是，理論討論是一回事，而觀念的轉(zhuǎn)變又是一回事。我們經(jīng)常提到“傳統(tǒng)觀念”一詞，對財政赤字特別是對赤字政策的“恐懼”、疑慮，甚至厭惡，這也是一種傳統(tǒng)觀念。它是長期形成的，有其歷史的根源，不僅是一個價值判斷問題，而且有道德的、感情的因素。這次積極財政政策取得的成功，朱镕基同志在不同場合的幾次講話，給予高度的評價，同時也得到理論界和廣大人民的認可。這就是說，赤字、赤字政策、發(fā)行國債不是國民經(jīng)濟的“毒瘤”，也不是權(quán)宜之計，而是宏觀調(diào)控的一種重要手段，這是政策觀念的大轉(zhuǎn)變，沒有觀念的轉(zhuǎn)變也就不可能有宏觀調(diào)控政策的完善和成熟以后運用宏觀政策藝術(shù)的提高。應(yīng)當說，這是我國實施積極財政政策取得的一條更為重要的具有長遠意義的經(jīng)驗。

從實施積極財政政策的過程可以看出，這個轉(zhuǎn)變也是經(jīng)歷了一個過程。實施伊始，我國政府宣稱這是借鑒羅斯福“新政”的經(jīng)驗，（下面我要說明這次積極財政政策不僅是借鑒羅斯?！靶抡钡慕?jīng)驗）。如果說是借鑒“新政”的經(jīng)驗，其中有一點十分相似，就是實施之初仍對赤字政策心存顧忌。大家知道，羅斯福并不是凱恩斯主義者，而是帶著古典的財政平衡的觀念來實行新政的，一邊搞赤字政策，一邊還想著及早實現(xiàn)財政平衡。從1933年到1937年對挽救危機取得了明顯成效，于是馬上縮減預(yù)算，結(jié)果經(jīng)濟立刻出現(xiàn)萎縮，不得不又重新恢復(fù)新政措施，羅斯福在實施新政后期，加上受到凱恩斯的間接影響，才擺脫了平衡財政觀念的束縛。我國實施積極財政政策的過程也是這樣，一邊實行一邊心存顧忌，一邊搞赤字一邊想著及早消除赤字，實現(xiàn)財政平衡，這也就是為什么總在強調(diào)積極財政政策是一個短期政策，實施不久輿論界就強調(diào)要及早淡出，這是“赤字疑慮癥”的表現(xiàn)，實際上我國是通過積極財政政策的實踐，才逐漸消除這種“疑慮癥”。其實，赤字和赤字政策是一種財政政策手段，和其它財政手段一樣，不能以絕對的好或絕對的壞來判斷，都存在積極作用與消極作用的兩面性，運用得當就會發(fā)揮積極作用，運用過度就會產(chǎn)生消極作用，甚至釀成災(zāi)難。關(guān)鍵在于掌握運用的藝術(shù)和把握運用的“度”。

三、堅持財政的綜合平衡

財政的綜合平衡在我國不是什么新觀念，計劃經(jīng)濟時期的“三平”或“四平”理論就是一種財政綜合平衡理論，即財政、信貸、外匯與物資的綜合平衡，而在改革開放以后在分析財政赤字時，有的人似乎忘卻了財政的綜合平衡原則。所以，現(xiàn)在談財政的綜合平衡不是什么新的觀念，不過是堅持過去財政綜合平衡的原則。但需要指出的是，當前的財政綜合平衡具有了新的含義：一是，過去是政府的統(tǒng)一計劃起決定作用，所以財政在“四平”中是起決定作用的“老大”，只要財政平衡了，一切就基本決定了，因而容易把財政平衡絕對化；如今不同了，是市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，財政收支是政府的收支，在國民經(jīng)濟運行中不再起決定作用，而是彌補市場的失靈，因而必須從市場經(jīng)濟的角度重新理解財政的綜合平衡。二是，過去的“四平”理論的政策目標是物資的供求平衡，如今的財政綜合平衡理論的政策對象是總需求與總供給的平衡，財政收支不過是總需求的一個組成部分，財政平衡只是社會總供求平衡中的局部平衡，所以財政平衡本身不是目的，而是調(diào)節(jié)總需求的一種手段，最終達到社會總供求平衡的目的。三是，市場經(jīng)濟主體可分為政府、企業(yè)、個人和對外四個部門，因為財政收支是政府的收支，所以政府可以通過財政收支對總需求發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，當總需求小于總供給時，可以采取擴張政策刺激總需求，當總需求大于總供給時可以采取緊縮政策控制總需求。

本人早在1994年主編的《財政學(xué)》中就曾對市場經(jīng)濟下財政平衡與國民經(jīng)濟總量平衡的關(guān)系進行了闡述，如今再次闡述這一原理，對理解積極財政政策仍然有實踐意義。

在國民經(jīng)濟核算中，總量平衡可以列出如下恒等式：

C+S+T+M≡C+I+G+X………（1）

恒等式的左邊代表總供給的收入流量，由C（消費）、S（儲蓄）、T（稅收）和M（進口總額）組成；右邊代表總需求的支出流量，由C（消費）、I（投資）、G（政府支出）和X（出口總額）構(gòu)成。這個恒等式可以理解為：不論經(jīng)濟處于何種狀態(tài)，在給定的時期內(nèi)，作為總供給的收入流量恒等于作為總需求的支出流量。政府的所有支出，無論是赤字支出還是非赤字支出，都匯入支出流量而構(gòu)成總需求。根據(jù)恒等式（1），我們可以列出如下描述財政赤字的預(yù)算恒等式：

G-T≡（S-I）+（M-X）………（2）

該恒等式左邊表示預(yù)算收支平衡狀況，當G＞T，政府預(yù)算出現(xiàn)赤字，當G＜T，則有財政結(jié)余。等式的右邊由兩個部分組成，這兩部分實際上是兩個不同的賬戶，S和I是儲蓄、投資賬戶，M和X是對外貿(mào)易經(jīng)常賬戶。當S＞I，表明非政府部門的儲蓄大于投資，有結(jié)余資金，反之，則非政府部門的儲蓄、投資賬戶出現(xiàn)赤字。當M＜X，貿(mào)易經(jīng)常賬戶有盈余，即外貿(mào)順差，反之，則貿(mào)易經(jīng)常賬戶出現(xiàn)赤字，即外貿(mào)逆差。這個預(yù)算恒等式可以理解為：財政赤字≡儲蓄、投資賬戶結(jié)余＋貿(mào)易經(jīng)常賬戶赤字。為了使該恒等式表達的經(jīng)濟含義更容易解釋清楚，我們僅分析一個封閉型經(jīng)濟的情況。

假定：M-X=0，有G-T≡S-I………（3）

即財政赤字＝儲蓄、投資賬戶結(jié)余

這個公式表達了一個重要的經(jīng)濟學(xué)原理：一個部門的赤字正是另一個部門的結(jié)余。政府預(yù)算的赤字，可以由非政府部門的儲蓄結(jié)余來抵補。按照恒等式的邏輯，財政赤字的增加，可以不影響需求總量，因為彌補赤字的資金可以來源于民間的儲蓄結(jié)余。在這種情況下，政府多支出的那一部分，正是非政府部門少支出的那一部分。因此，在這個條件下，赤字可以以替代支出的方式嵌入總需求，而不改變需求總量。我國1990年以后長年存在儲蓄、投資賬戶結(jié)余（或稱為儲蓄——投資缺口），開始還是少量的，從1996年消費需求低迷以后，儲蓄——投資缺口急劇加大，也就是儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的渠道不暢，社會需求不旺，不利于經(jīng)濟的快速增長。積極財政政策的實施正是符合這條原理，就是政府通過發(fā)行國債將儲蓄轉(zhuǎn)化為投資，刺激社會需求，促進經(jīng)濟增長。

四、積極財政政策操作的成功經(jīng)驗

我國實施積極財政政策伊始曾宣稱是借鑒羅斯?！靶抡钡慕?jīng)驗，但從實施積極財政政策的全過程來看，實際上是全面借鑒了美國自20世紀30年代到世紀末近70年財政政策實踐的經(jīng)驗和教訓(xùn)。但是，我國的積極財政政策不是照抄美國的經(jīng)驗，而是緊密結(jié)合中國的國際和經(jīng)濟運行的實際，又有所創(chuàng)新和發(fā)展。

實施積極財政政策取得的巨大成功，表明宏觀調(diào)控政策操作的靈活和完善，掌握宏觀調(diào)控的藝術(shù)日趨成熟，在這個方面的成功經(jīng)驗，至少可以概括出以下幾條：

1.刺激需求和改善供給相結(jié)合，采取擴大財政支出刺激投資需求的同時，著眼于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是注重農(nóng)業(yè)發(fā)展和西部大開發(fā)。

2.短期效應(yīng)和長期效應(yīng)相結(jié)合，實行科教興國戰(zhàn)略，"大力推進科技進步，大力發(fā)展教育事業(yè)，注重技術(shù)革新，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)升級，提高出口商品技術(shù)含量，改變出口商品結(jié)構(gòu)。即不僅促進當前的經(jīng)濟增長，而且從長期著眼于培育經(jīng)濟增長的“內(nèi)生性”。

3.刺激需求與調(diào)整分配政策結(jié)合，特別是提高城鎮(zhèn)中低收入階層收入水平，大力解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，提高農(nóng)民收入水平，擴大國內(nèi)消費市場，從而逐步建立消費需求的穩(wěn)定增長機制。

4.沒有奉行凱恩斯主義的實行擴張政策必須減稅的教條，而是大力推行“稅費改革”，通過清理亂收費、亂攤派減輕企業(yè)和居民額外負擔(dān)。

5.充分發(fā)揮稅收對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用，鼓勵投資和消費，促進技術(shù)革新和出口。

6.充分運用財政補貼和財政貼息手段，在擴大財政支出的同時，帶動銀行貸款的增長，對民間經(jīng)濟發(fā)揮“四兩撥千斤”的擴散效應(yīng)。

7.松中有緊的財政政策與緊中有松的貨幣政策相配合，運用積極財政政策保證適度的經(jīng)濟增長率，