論WTO爭端解決機制的透明度

論WTO爭端解決機制的透明度

論WTO爭端解決機制的透明度透明度原則是WTO多邊貿(mào)易體制的一項重要原則，隨著WTO成員的不斷增多，WTO的決議和規(guī)則影響的范圍就越來越廣，各成員方對WTO的透明度日益關(guān)注。我們知道，WTO制度中最具成就的是其爭端解決機制（以下簡稱DSM），而且其司法裁決傾向已完全壓過了外交解決傾向，在性質(zhì)上已完全成為一個司法體制。〔1〕但是，WTO爭端解決機制也有不完善之處，自多哈發(fā)展回合以來，WTO成員方對爭端解決機制的改革和完善提出了諸多建議，其中關(guān)于提高爭端解決程序透明度極為關(guān)注。大多數(shù)成員認(rèn)為增強WTO爭端解決程序透明度主要應(yīng)該集中在兩個方面：一是爭端解決程序一般透明度問題，要求專家組、上訴機構(gòu)的報告向公眾公開，任何當(dāng)事方可以披露其參與爭端解決案件自身立場的陳述，專家組可以向公眾尋求信息等。而目前WTO爭端解決機制程序規(guī)定：只有爭端當(dāng)事方才能知曉在爭端中提交的書面陳訴和最后的裁決報告。《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》（以下簡稱DSU）第14條規(guī)定：“專家組的審議情況應(yīng)保密”，“專家組個人發(fā)表的意見在專家組報告中應(yīng)當(dāng)匿名”。DSU附則3第2條規(guī)定：“專家組以不公開的形式辦案”，等等。二是關(guān)于“法庭之友”問題，主要是指WTO爭端解決機構(gòu)專家組和上訴機構(gòu)是否采納“法庭之友”提交的資料和提供的信息。大多數(shù)成員方認(rèn)為，由于全球自由貿(mào)易的發(fā)展，貿(mào)易爭端不斷增多，公正、有效的爭端裁決越來越重要，WTO爭端解決程序應(yīng)給予非當(dāng)事方以及非政府組織（NGO）參與爭端解決的機會。具體而言，在爭端解決過程中，非當(dāng)事方和非政府組織應(yīng)享有以法庭之友的身份向?qū)＜医M和上訴機構(gòu)提交書面陳述的權(quán)利，提供獨立證詞和辯論的權(quán)利，甚至是享有爭端當(dāng)事方的一定權(quán)利?！?〕“法庭之友”制度在WTO爭端解決機制中的透明度意味著WTO有關(guān)信息應(yīng)當(dāng)在成員間流動，WTO爭端解決的過程應(yīng)該有“廣大市民社會”積極參與。成員方對“法庭之友”介入WTO爭端解決機制持各種不同態(tài)度。

一、“法庭之友”制度的產(chǎn)生和發(fā)展

“法庭之友”（拉丁語amicuscuriae，也稱“friendofthecourt”）制度起源于羅馬法，作為一種特殊的司法訴訟習(xí)慣，在英美法系國家的訴訟制度中早已存在。在不同的法律字典中“法庭之友”的解釋各不相同，TheNewOxfordDictionaryofEnglish的定義是“于特殊案件中，為法院提供中立建議之人”；Holthouse’sLawDictionary解釋為“當(dāng)審判者對于法律事項產(chǎn)生疑問或誤解時，旁觀者得以‘法庭之友’身份向法院提出報告”?？梢姡胺ㄍブ选笔侵福哼@些未經(jīng)要求和沒有利益的旁觀者。〔3〕但Black’sLawDictionary的界定是：“非訴訟當(dāng)事人，因為訴訟的主要事實涉及其重大利益，得請求法院或受法院的請求在訴訟過程中提出書面意見的人?！庇纱?，現(xiàn)代意義上的“法庭之友”是指非當(dāng)事方的任何個人、國家、團體或組織，基于中立的立場或是基于特定的利益，提請法庭注意一個先例或已經(jīng)被考慮的一個重要的事實，主動向法院提出事實上的經(jīng)驗和法律上的見解，以協(xié)助法院更公正地作出裁決。

目前“法庭之友”制度在司法實踐中的適用較為普遍。在美國，從19世紀(jì)初到20世紀(jì)初這一段時期，“法庭之友”制度得到了初步的發(fā)展；20世紀(jì)中期進入較快發(fā)展時期。提交“法庭之友”的主體從政府機構(gòu)發(fā)展到了私人利益集團。1939年美國聯(lián)邦最高法院頒布了“法庭之友”書狀的提交規(guī)則（rule），并先后進行了3次修改。1990年美國聯(lián)邦最高法院對有關(guān)法律規(guī)則作了進一步的修正，反對提交重復(fù)的和與案件無關(guān)的“法庭之友”書狀；1997年，美國聯(lián)邦最高法院承認(rèn)“法庭之友”不再是“法庭的朋友”或?qū)Π讣Y(jié)果無利害關(guān)系的“旁觀者”?！?〕在普通法系國家，大多數(shù)“法庭之友”陳述對法院的判決起到了重大影響。

同時，在一些國際組織、區(qū)域經(jīng)貿(mào)組織的爭端解決中“法庭之友”制度也有所適用。國際法院在《國際法院規(guī)約》規(guī)定：第三方以“法庭之友”協(xié)助法院解決紛爭；國際刑事法院在《國際刑事法院羅馬規(guī)約》第73條規(guī)定：利害關(guān)系方經(jīng)法院要求，向法院提交信息；《北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定》第11章也對“法庭之友”制度進行了規(guī)定?！?〕WTO爭端解決機構(gòu)專家組和上訴機構(gòu)在一些案件中也接受了“法庭之友”提供的資料和意見，但是，“法庭之友”制度在WTO所有規(guī)則和制度中都沒有明文規(guī)定，只是在DSU第13條規(guī)定了專家組有“尋求信息”的權(quán)利，所以在該領(lǐng)域它幾乎是一個嶄新的議題。

二、“法庭之友”制度在增強WTO爭端解決機制透明度中的適用

在WTO爭端解決機制的實踐中，曾不止一次出現(xiàn)過非政府組織以“法庭之友”的身份遞交與案件有關(guān)材料的情況。就專家組程序而言，根據(jù)DSU第13條第1款（3）項規(guī)定，各專家組有“獲得信息”的權(quán)利，可以從任何相關(guān)的機構(gòu)尋取資料，也可以和專家們就事件的某些方面磋商以求得他們的意見；根據(jù)第12條和第13條規(guī)定可以看出，專家組可以接受未經(jīng)要求的“法庭之友”提供的資料；專家組沒有義務(wù)答復(fù)資料提供人，也沒有義務(wù)在裁定中反映出提供的資料內(nèi)容。從專家組在裁定個案中可以看出，“法庭之友”在WTO爭端解決機制透明度中的適用，經(jīng)歷了從不被接受到初步接受，再到發(fā)展的過程。

（一）“法庭之友”陳述在爭端解決中從不被接受到初步接受——以“美國海蝦案”為標(biāo)志

在WTO成立之初，專家組并不接受非爭端當(dāng)事方和第三方主動提供的“法庭之友”陳述。實踐中，在WTO成立后正式受理的第一件糾紛，即“美國汽油標(biāo)準(zhǔn)案”中，就有美國的NGO向WTO爭端解決機構(gòu)（以下簡稱DSB）提交“法庭之友”陳述，但專家組拒絕接受。專家組認(rèn)為這種陳述應(yīng)提交給爭端當(dāng)事方政府，而不是直接提交專家組；隨后的1998年“荷爾蒙案”中①專家組也拒絕考慮接受環(huán)境組織提交的“法庭之友”陳述。〔6〕

最典型的是在1998年“美國海蝦海龜案”中，“法庭之友”參與了爭端解決。“美國—禁止進口特定蝦類與蝦產(chǎn)品案”的報告，WT/DS58/AB/R，1998年10月2日。（AppellateBodyReportonUnitedStates——ImportProhibitiononCertainShrimpandShrimpProducts，WT/DS58/AB/R，2October1998）。1996年5月美國頒布609條款，禁止在捕蝦時沒有安裝防止誤捕海龜?shù)难b置（TED-turtle-excluder-device）的蝦類產(chǎn)品進口。1996年10月澳大利亞、馬來西亞、巴基斯坦、泰國等國向WTO爭端解決機構(gòu)投訴美國對某種蝦和蝦類制品的進口限制。環(huán)境保護非政府組織向?qū)＜医M遞交了兩份“法庭之友的陳述”（AmicusCuriaeBriefs），支持美國的禁令，一個是以美國為主的NGO協(xié)會，另一個是世界自然野生動物基金會（WWF），但是，專家組拒絕把這些陳述當(dāng)成獨立的文件，而只是把NGO的陳述當(dāng)成美國的第二次書面請求。專家組依舊明確表示不接受非爭端當(dāng)事方和第三方主動提供的“法庭之友”陳述。該案專家組對所有的未經(jīng)征求的非政府組織的訴求不予考慮?！?〕專家組還表示，任何案件的爭端當(dāng)事方如果想利用非政府組織的信息或者資料，只能將這些信息或資料作為自己訴求的附件提交給專家組，專家組在與該爭端當(dāng)事方意見相同的內(nèi)容上給予考慮。但是，該案上訴機構(gòu)推翻了專家組的結(jié)論，認(rèn)為專家組關(guān)于DSU第13條的解釋過于嚴(yán)格。上訴機構(gòu)表示，早在“荷爾蒙案”和美國與阿根廷“關(guān)于鞋、紡織品和服裝進口措施案”中，上訴機構(gòu)就曾指出，專家組對“尋求信息和技術(shù)建議”有很大的自由裁量權(quán)，專家組可以自行決定獲得信息和技術(shù)建議的范圍，若是嚴(yán)格地將“獲得信息和技術(shù)建議”的權(quán)利只限制在“主動尋求”方面，未免過于狹窄，有違DSU的立法目的；因此，該案上訴機構(gòu)同意專家組作出的有權(quán)依據(jù)DSU第13條規(guī)定自主裁量以審查或拒絕任何由非政府組織提交的信息，而不管該信息的提交是否由于專家組征求的裁決；但是上訴機構(gòu)不同意專家組關(guān)于不接受非經(jīng)專家組請求而提交的“法庭之友”陳述的裁定，認(rèn)為DSU授權(quán)專家組主動尋求信息并不等于禁止專家組接受有關(guān)個人或組織主動提供的信息。這實際上賦予了“法庭之友”主動參加WTO爭端解決機制專家組的權(quán)利。

該案增強了爭端解決機制的透明度，正式確認(rèn)了專家組在爭端審理過程中可以直接接受非政府組織提出的書面材料，為社會團體介入世界貿(mào)易爭端解決提供了渠道。

（二）“法庭之友”制度在爭端解決機制中的發(fā)展——以“歐共體石棉案”為標(biāo)志

繼“美國海蝦海龜案”上訴機構(gòu)授予專家組接受“法庭之友”提供的信息之后，在“美國對日本熱軋鋼反傾銷案”中，上訴機構(gòu)第一次裁定專家組可以接受未經(jīng)要求的“法庭之友”的資料，盡管上訴機構(gòu)的決定在DSB會議上，多數(shù)成員給予反對意見。但是，在1999年“歐共體石棉案”中上訴機構(gòu)對“法庭之友”陳述問題的態(tài)度更加引起絕大多數(shù)成員的關(guān)注。〔8〕

1996年法國政府為了避免因吸入石棉纖維傷害人們身體健康，頒布了一項石棉禁令——法國政府第96-1133號法令?！斗睢返?條規(guī)定：禁止制造、加工、進口、銷售所有種類的石棉纖維及石棉纖維制品。同年，歐洲委員會也準(zhǔn)備制定相關(guān)法律，禁止在歐盟成員國內(nèi)使用石棉制品。加拿大作為世界上第二大溫石棉生產(chǎn)國和最大出口國，法國的石棉禁令對其采礦業(yè)和溫石棉出口業(yè)帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟損失。1999年加拿大向WTO爭端解決機制起訴歐共體石棉禁令嚴(yán)重違反WTO有關(guān)規(guī)則。此案中由環(huán)境非政府組織、商業(yè)非政府組織、健康非政府組織和學(xué)術(shù)團體組成了“法庭之友”，向?qū)＜医M遞交了5份“法庭之友”陳述，專家組接受和考慮了被歐盟納入其官方材料之中的兩份陳述。在上訴程序中，上訴機構(gòu)接受了“法庭之友”陳述的立場和觀點，還根據(jù)《上訴審查程序》第16條（1）項頒布了接受“法庭之友”陳述的《補充程序規(guī)則》。該《補充程序規(guī)則》僅適用于此次上訴審查，它不是《上訴審查程序》的補充條款，不具有普遍意義。該規(guī)則明確指出，案件當(dāng)事人以外的任何自然人和法人如要提交“法庭之友”陳述，必須向上訴機構(gòu)提交陳述的申請書。在申請書獲得批準(zhǔn)之前不得提交“法庭之友”陳述，而且申請書還應(yīng)該載明申請人的有關(guān)具體事項。參見該《補充程序規(guī)則》第3條（f）項和5條規(guī)定。

該案中專家組接受了經(jīng)請求與未經(jīng)請求的“法庭之友”陳述，并且“法庭之友”陳述的提交，不需要像“美國海蝦海龜案”中那樣附屬于爭端當(dāng)事方的上訴材料，而是可以獨立提交，從而大大發(fā)展了“法庭之友”陳述的適用，更加增強了DSM的透明度。

三、WTO爭端解決機制適用“法庭之友”的法律依據(jù)

目前，WTO規(guī)則中并沒有明確的法律條文規(guī)定“法庭之友”制度，DSB適用“法庭之友”的程序規(guī)則是專家組和上訴機構(gòu)在一系列的典型案件中逐步形成的。

（一）專家組適用“法庭之友”的法律依據(jù)

專家組適用“法庭之友”的法律依據(jù)是DSU第11條、第12條和第13條，這是在1998年著名的“美國海蝦海龜案”中確立起來的。根據(jù)DSU第13條第1款第3項規(guī)定：專家組有尋求信息的權(quán)力，專家組可以自由裁量，向世貿(mào)組織成員管轄內(nèi)的個人或者團體，以及包括爭端當(dāng)事方在內(nèi)的任何成員要求和獲得資料，專家組可以主動尋求信息也可以接受和考慮或拒絕未經(jīng)請求提交的信息。DSU第12條第1款規(guī)定：專家組在與爭端各方磋商后，可以不遵循附錄3中的工作程序；第2款規(guī)定：專家組程序應(yīng)提供充分的靈活性，以保證高質(zhì)量的專家組報告，同時不應(yīng)不適當(dāng)?shù)匮诱`專家組程序，專家組關(guān)注“法庭之友”提交資料的時間，一般應(yīng)該在第一次實質(zhì)性會議之前，在“澳大利亞鮭魚案”中，專家組接受了相關(guān)的澳大利亞南部漁民和加工商提交的未經(jīng)要求的信函。該案中專家組認(rèn)為，信函是在專家組第一次會議前收到的，信函提供的資料與本程序有關(guān)。且專家組最好與爭端各方就這一問題進行協(xié)商，但不是法律義務(wù)。在實踐中，專家組經(jīng)常將“法庭之友”的資料擱置一邊，或以“不需要”為由，不予考慮?！?〕（二）上訴機構(gòu)適用“法庭之友”的法律基礎(chǔ)

上訴機構(gòu)適用“法庭之友”的法律依據(jù)是DSU第17條和《上訴審議工作程序》規(guī)則第16條。根據(jù)“上訴審查工作程序”第16條第1款，上訴機構(gòu)有權(quán)接受經(jīng)過要求的“法庭之友”提供的資料；“法庭之友”的資料通常應(yīng)該附在爭端一方的書面陳述之中，是爭端一方書面陳述的不可分割的一部分；申訴程序限于專家組程序中的法律結(jié)論和法律解釋，所以“法庭之友”資料中的事實部分專家組不予接受?！?0〕DSU第17條第9款規(guī)定：“工作程序應(yīng)由上訴機構(gòu)經(jīng)與DSB主席和總干事磋商后制定，并告知各成員供參考?！蓖瑯拥模显V機構(gòu)將“法庭之友”的適用界定為程序規(guī)則，因此在個案中，上訴機構(gòu)如果認(rèn)為“法庭之友”的資料對解決爭端有幫助就可以接受和考慮。

（三）專家組和上訴機構(gòu)適用“法庭之友”的裁量權(quán)

專家組和上訴機構(gòu)在個案中的裁量權(quán)是從DSU第11條、12條、13條、17條的擴大解釋延伸而來。DSU第13條中“尋求信息”一詞應(yīng)擴大解釋為允許“被動尋求”信息。從第11條的立法目標(biāo)和宗旨來看，專家組有權(quán)酌情決定接受和審議向其提交的信息和建議，有權(quán)決定拒絕信息和建議。專家組可以提出信息本身的要求，這并不約束專家組接受并審查實際提供的信息。專家組可以變更發(fā)現(xiàn)事實和法律解釋的程序的權(quán)限幅度。〔11〕

雖然DSU未明確授權(quán)是否接受和考慮“法庭之友”陳述，但DSU和《上訴審查程序》也沒有明確禁止接受和考慮此類陳述。在著名的鋼鐵案中，上訴機構(gòu)根據(jù)DSU第17條第9款和《上訴審查程序》第16（1）項的規(guī)定，上訴機構(gòu)認(rèn)定其無接受非成員方提交陳述的義務(wù)，但在上訴程序中有權(quán)決定是否接受和考慮相關(guān)的和有用的信息?！渡显V審查程序》第16條第1款規(guī)定：允許上訴機構(gòu)在遇到《上訴審查程序》沒有涉及到的程序問題時，逐案建立特別的程序，這為“法庭之友”陳述的接受提供了立法依據(jù)；即便從DSU第17條第9款不能推斷出可以接受“法庭之友”陳述，上訴機構(gòu)使命本身也應(yīng)當(dāng)包括了允許其接受“法庭之友”陳述的權(quán)利。DSU第17條第10項規(guī)定，上訴機構(gòu)報告應(yīng)在爭端各方不在場的情況下，按照提供的信息和所作的陳述起草。上訴機構(gòu)行使適用“法庭之友”制度的權(quán)利引起大多數(shù)成員方的激烈爭議，爭議的焦點主要是WTO爭端解決機制在多大程度上實現(xiàn)透明度問題，因為大多數(shù)“法庭之友”陳述是非政府組織提交的，他們不是WTO成員，接受其提交的陳述是否會影響爭端各方之間權(quán)利的平衡，是否會改變WTO作為政府間國際組織的性質(zhì)。

筆者認(rèn)為，是否接受“法庭之友”陳述完全屬于專家組和上訴機構(gòu)自由裁量的事項，允許提交“法庭之友”陳述并沒有改變WTO成員方的權(quán)利，沒有授予非成員方作為WTO成員方的資格。依DSU第13條第2款規(guī)定，專家組可以主動尋求專家審查小組分析問題做出專業(yè)角度的咨詢性報告，但這并不因此使專家審查小組及其成員獲得WTO成員方的地位，提供信息的“法庭之友”更不會獲得WTO成員方地位，接受“法庭之友”陳述也不會改變WTO政府間國際組織的性質(zhì)?！?2〕

當(dāng)然，專家組和上訴機構(gòu)在接受或拒絕“法庭之友”時沒有一套統(tǒng)一的規(guī)則，在適用“法庭之友”中具有很大的不確定性和隨意性，因此非政府組織在提交“法庭之友”陳述應(yīng)遵循一系列原則，如：提交和接受“法庭之友”陳述應(yīng)當(dāng)透明公開，使用“法庭之友”陳述不得增加WTO成員方的權(quán)利和義務(wù)；應(yīng)當(dāng)貫徹WTO貿(mào)易自由化、可持續(xù)發(fā)展宗旨，等等。從爭端解決的實踐中可以概括出，專家組和上訴機構(gòu)在考慮“法庭之友”陳述時，應(yīng)當(dāng)從四個方面考量，即公共性、專業(yè)性、代表性和相關(guān)性。公共性即“法庭之友”陳述應(yīng)當(dāng)以公共利益為導(dǎo)向，并且與案件的處理結(jié)果沒有直接的經(jīng)濟利益關(guān)系；專業(yè)性指“法庭之友”或其成員應(yīng)是相關(guān)領(lǐng)域的專家，有專門知識，能幫助專家組作出高質(zhì)量的裁決；代表性指“法庭之友”可代表廣大地區(qū)人口的觀點，代表的領(lǐng)域可以是發(fā)展、健康、環(huán)境和其他公共利益方面；相關(guān)性指所提交的信息與案件有無關(guān)聯(lián)。

四、適用“法庭之友”對提高WTO爭端解決機制透明度的前景分析

雖然WTO成員方對“法庭之友”的態(tài)度是莫衷一是，但是爭端解決機制在實踐中還是承認(rèn)和接受了“法庭之友”。從“法庭之友”在WTO爭端解決機制中的實踐看，它有利于提高爭端解決機制的透明度，有利于全球性經(jīng)貿(mào)問題的有效公正地解決。

（一）案件非當(dāng)事方參與案件裁決，有助于案件公平解決

“司法正義要求作為非當(dāng)事人的政府、政府間組織尤其是非政府組織和個人代表公眾進行參與，否則法院判決的合法性也可能因而存在問題?！薄?3〕“法庭之友”制度給予案件非當(dāng)事方或與案件有利害關(guān)系的個人和實體參與爭端解決，他們可以提供當(dāng)事方不愿或者不能提供的資料和信息，還可以對新的技術(shù)性問題提供解決方法。在WTO爭端解決程序、歐洲人權(quán)法院、國際刑事法院的一些案件中，“法庭之友”制度對爭端解決的透明度、公正及時地解決國際爭端起到了積極的作用。〔14〕

WTO爭端解決機制在爭端解決實踐中雖然取得了不小的成績，但是存在許多不足之處。如保密性原則貫穿于WTO爭端解決機制的全過程，從而直接影響了爭端解決的客觀性、有效性和公平性。為了使WTO爭端解決程序更透明、公平、公正，大多數(shù)成員國政府呼吁對WTO爭端解決機制進行相應(yīng)的改革。建議“法庭之友”制度在WTO爭端解決機制中使用就是改革建議之一，這樣專家組在作出裁決過程中有機會參考“法庭之友”所提交的資料，這有助于增強爭端解決機制審理過程透明度，也符合爭端解決機制的改革趨勢。

（二）專業(yè)性的非政府組織參與爭端解決，有助于全球經(jīng)貿(mào)案件的有效解決

WTO是當(dāng)今國際上解決貿(mào)易以及與貿(mào)易有關(guān)糾紛的最大的組織，隨著全球化進程的加快，貿(mào)易爭端不斷呈現(xiàn)新的特征，環(huán)境保護、勞工標(biāo)準(zhǔn)、知識產(chǎn)權(quán)、競爭等問題，需要進行有效和公正的處理和解決。但是，WTO爭端解決機制的法律資源是有限的，要有效地解決這些層出不窮的事實和法律問題就顯得力不從心?！胺ㄍブ选笨梢詤f(xié)助專家組查清爭端的事實情況，這也可以在一定程度上緩解WTO爭端解決機制法律資源不足以及彌補專家組成員對案件有關(guān)的專業(yè)問題不能全部詳細了解的現(xiàn)實缺陷。“法庭之友”大多數(shù)都是相關(guān)的專業(yè)性的非政府組織，他們致力于有關(guān)國際問題研究并試圖加以改善，WTO在處理這些問題時，需要向這些具有專業(yè)知識的組織尋求幫助，專家組或者上訴機構(gòu)接受非政府組織或者WTO成員方等非爭端當(dāng)事方和第三方主動提供的信息會有助于實現(xiàn)上述目的，這也正是DSU第13條設(shè)立的目的所在。〔15〕從這一點來看，WTO爭端解決機制接受“法庭之友