美國國防技術(shù)轉(zhuǎn)移體系與政策的啟示

美國國防技術(shù)轉(zhuǎn)移體系與政策的啟示

內(nèi)容摘要：國防技術(shù)轉(zhuǎn)移是一個系統(tǒng)工程，必須針對技術(shù)轉(zhuǎn)移過程中的特定問題，通過一系列的計劃和政策清除障礙。美國在強大的私營工業(yè)基礎(chǔ)上建立了平戰(zhàn)結(jié)合的國防工業(yè)體系，其在成果轉(zhuǎn)化、安全保密、知識產(chǎn)權(quán)等方面的經(jīng)驗值得關(guān)注。我國的國防技術(shù)轉(zhuǎn)移效果明顯，但缺乏系統(tǒng)性和針對性。除了要健全體系、豐富手段，破除體制障礙仍是根本問題。關(guān)鍵詞：國防，技術(shù)轉(zhuǎn)移，美國美國國防技術(shù)轉(zhuǎn)移政策經(jīng)歷了軍技民用和軍民雙向技術(shù)流動兩個發(fā)展階段。冷戰(zhàn)時期，美國政府出于軍事需要在互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星圖像、合成材料等領(lǐng)域研發(fā)了大量尖端技術(shù)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)邦政府開始探索利用國防部門長期形成的科技資源促進經(jīng)濟發(fā)展的途徑?！败娂济裼谩保╯pin-off）成為國防技術(shù)轉(zhuǎn)移早期階段的主要方式，“星球大戰(zhàn)”計劃產(chǎn)生的技術(shù)成果有90%用于民用，對美國經(jīng)濟發(fā)展作出了很大貢獻。隨著國防經(jīng)費削減和商業(yè)技術(shù)的發(fā)展，美國政府認(rèn)識到：必須建立平戰(zhàn)結(jié)合的新國防工業(yè)基礎(chǔ)，通過從民用部門獲得可用技術(shù)，降低國防采購成本，提高國防技術(shù)裝備水平。美國將國防技術(shù)轉(zhuǎn)移重新定義為“知識、技能、設(shè)施、設(shè)備和其他應(yīng)用于軍事和非軍事系統(tǒng)的資源的有意識的交流”；認(rèn)為國防技術(shù)轉(zhuǎn)移包括軍技民用（spin-off）、民技軍用（spin-on）和兩用技術(shù)三個方面（OfficeofTechnologyTransition，DoDTechnologyTransferandTransitionOpportunities。），國防技術(shù)轉(zhuǎn)移的內(nèi)涵從最初的由軍向民單向流動，轉(zhuǎn)變?yōu)檐娒耠p向互動。1993年，克林頓政府制定的國防轉(zhuǎn)產(chǎn)戰(zhàn)略體現(xiàn)了這一轉(zhuǎn)變，即，國防技術(shù)轉(zhuǎn)移的三項核心任務(wù)是：第一，推動軍用技術(shù)商業(yè)化，保護美國國防工業(yè)基礎(chǔ)；第二，在武器采購中大量使用民品，降低采購費用，加速武器發(fā)展；第三，支持政府的各研究機構(gòu)與產(chǎn)業(yè)界，特別是軍工企業(yè)的合作，大力發(fā)展軍民兩用技術(shù)。其根本目的是促使傳統(tǒng)的國防科研體系更加開放，使國防科研和生產(chǎn)更緊密地與全社會科研生產(chǎn)力量相結(jié)合，建成軍民一體的國家科研和工業(yè)基礎(chǔ)。一、美國國防技術(shù)轉(zhuǎn)移的計劃和政策通過一系列的技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃和政策，美國國防部門不僅建立了軍民共同生產(chǎn)的國防工業(yè)基礎(chǔ)，也促進了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力的提高。一是通過國防實驗室與民間部門的合作，使民間部門充分利用國防積累的研究資源和力量，享受軍事部門先進的技術(shù)成果。二是幫助企業(yè)特別是中小企業(yè)提高創(chuàng)新能力。這兩點是聯(lián)邦法律和政策對所有聯(lián)邦部門的要求，國防部門負(fù)有同樣的責(zé)任。（一）較為完整的技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃體系1.技術(shù)轉(zhuǎn)移責(zé)任層層落實。國防部于1993年設(shè)立了國防部技術(shù)轉(zhuǎn)讓辦公室（OTT），專門負(fù)責(zé)國防部的國內(nèi)技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃（DTTP），制定技術(shù)轉(zhuǎn)移和兩用技術(shù)政策，協(xié)調(diào)技術(shù)轉(zhuǎn)移相關(guān)的科技信息收集與傳播工作。在國防部指導(dǎo)下，各軍兵種負(fù)責(zé)自身的技術(shù)轉(zhuǎn)移政策的制定與執(zhí)行。國防部所屬國家實驗室是最主要的基層技術(shù)轉(zhuǎn)移工作執(zhí)行者。聯(lián)邦法律和國防部政策從任務(wù)說明、職業(yè)發(fā)展、績效評價等方面規(guī)定了國家實驗室及其科研人員的技術(shù)轉(zhuǎn)移責(zé)任，每個國家實驗室都必須設(shè)立技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室。對應(yīng)這一組織體系，國防技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃分為三個層次：首先是聯(lián)邦法律層次的計劃，如小企業(yè)創(chuàng)新計劃和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃，是每個聯(lián)邦機構(gòu)必須執(zhí)行的法定計劃；其次是國防部制定的技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃，國內(nèi)技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃（DTTP）和兩用技術(shù)開發(fā)計劃（DUTD）是指導(dǎo)國防部門技術(shù)轉(zhuǎn)移的兩個主計劃，這兩個計劃又派生出一系列子計劃；再次是陸?？哲姼鶕?jù)國防部計劃制定的各兵種技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃。2.主計劃層層分解。國內(nèi)技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃和兩用技術(shù)開發(fā)計劃圍繞以下三個方面，分別設(shè)立了一些子計劃：一是軍技民用。其主要目的是促進國防部已有技術(shù)和技術(shù)基礎(chǔ)更廣泛地應(yīng)用于非國防用途。主要有聯(lián)邦的小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃（STTR）等。二是兩用科學(xué)技術(shù)活動。美國民間部門已經(jīng)具備了很強的研究能力，很多領(lǐng)域的民用技術(shù)水平已經(jīng)不低于甚至高于軍事技術(shù)。因此，國防部在1995年的《兩用技術(shù)，旨在獲取經(jīng)濟可承受的前沿技術(shù)的國防戰(zhàn)略》中提出，加強軍民兩用技術(shù)的研究開發(fā)是建設(shè)經(jīng)濟可承受的國防工業(yè)的關(guān)鍵。主要包括先后實施的技術(shù)再投資計劃（TRP）和兩用科學(xué)技術(shù)計劃（DUSTP）等。三是民技軍用。主要通過和產(chǎn)業(yè)界合作研發(fā)，帶動民用部門對國防科研的投入，以及改革國防采購制度來擴大供應(yīng)商基礎(chǔ)，從而更快地將新技術(shù)整合到軍事系統(tǒng)中，實現(xiàn)降低國防采購成本的需要。主要有小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR）、獨立研究開發(fā)（IR&D）、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化倡議（TTI）、啟蒙計劃等。值得一提的是，這三個過程往往是相互融合，互有促進。從數(shù)量看，美國當(dāng)前的技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃多用以支持民技軍用和兩用科技活動。（二）針對不同環(huán)節(jié)解決主要問題為滿足對武器裝備研制和生產(chǎn)各個階段的不同需求，國防部設(shè)立了各種轉(zhuǎn)移計劃。1.按照武器系統(tǒng)采購生命周期四個階段劃分。武器系統(tǒng)采購生命周期分為四個階段：①概念和技術(shù)開發(fā)，②系統(tǒng)開發(fā)和驗證，③生產(chǎn)和配備，④支持（維護和運行）。兩用科學(xué)技術(shù)計劃和獨立研究開發(fā)計劃針對前兩個階段，國防采購挑戰(zhàn)計劃針對第二和第三階段，制造技術(shù)計劃覆蓋第二到第四階段[ZW（]/ott/tti/faqs.html#related）。表1國防部主要的技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃資料來源：根據(jù)有關(guān)資料整理。2.按照技術(shù)轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)劃分。這些計劃則可分為兩大類：（1）支持立項和研發(fā)活動的計劃。一是針對所有企業(yè)的獨立研究開發(fā)計劃（IR&D）和兩用科學(xué)計劃（DUS&T）。對由企業(yè)自行計劃、執(zhí)行和資助的獨立研究開發(fā)活動，國防部門從研發(fā)的開始階段就與企業(yè)交流信息。如果企業(yè)提出的項目符合國防部“潛在利益要求”標(biāo)準(zhǔn)，則該研發(fā)支出最高可獲得100%的補償。兩用科學(xué)計劃的目的是通過采用民用技術(shù)、產(chǎn)品和工藝，降低軍事系統(tǒng)的作戰(zhàn)和保障費用，重點支持傳感器技術(shù)、先進的推進燃料效率技術(shù)、材料和制造技術(shù)、信息和通信技術(shù)等約8個領(lǐng)域。另一種是針對小企業(yè)研發(fā)活動的計劃。有小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃、小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃和指導(dǎo)計劃（MPP）。小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃和小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃都是聯(lián)邦統(tǒng)一的計劃。小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃鼓勵小企業(yè)與非營利組織、大學(xué)、研究機構(gòu)或聯(lián)邦資助研究中心進行合作研究，促進實驗室成果的商業(yè)應(yīng)用。小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃面向小企業(yè)的研究開發(fā)活動，不資助進入成果轉(zhuǎn)化階段的項目。指導(dǎo)計劃（MPP）鼓勵主承包商給作為分包商的小劣勢企業(yè)（SDBs）提供無償技術(shù)援助，建立與主承包商的長期業(yè)務(wù)聯(lián)系，增加分包機會。MPP計劃允許主承包商將技術(shù)援助的支出計入國防項目的間接成本。（2）支持成果轉(zhuǎn)化的計劃。成果轉(zhuǎn)化是民技軍用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但往往遇到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、適用性、資金等問題，因此支持計劃較多。有以下典型計劃：一是解決計劃間銜接問題的技術(shù)成果轉(zhuǎn)化倡議（TTI）；二是解決實驗驗證問題的制造技術(shù)計劃（MANTECH）；三是解決工程化和質(zhì)量測試問題的商業(yè)技術(shù)嵌入計劃（CTIP）和商業(yè)運作和支持節(jié)約動議計劃（COSSI）；四是增加中小企業(yè)采購機會的國防采購挑戰(zhàn)計劃（DACP）等。國防部科學(xué)技術(shù)計劃（S&T）的成果一般需要2到3年才能獲得國防采購資金的支持，很多項目因此過時或被取消。為此，美國國會于2002年批準(zhǔn)設(shè)立了技術(shù)成果轉(zhuǎn)化倡議（TTI），以填補科技計劃的成果在示范和生產(chǎn)環(huán)節(jié)間的缺口。資助標(biāo)準(zhǔn)是：①由科學(xué)技術(shù)計劃資助開發(fā)的技術(shù)；②產(chǎn)品在未來幾年有買主；③最好由2個以上的部門聯(lián)合支持；④本計劃和技術(shù)采購部門分擔(dān)轉(zhuǎn)化成本；⑤每個項目的資助期不超過4年。解決實驗驗證問題的制造技術(shù)計劃（MANTECH）。該計劃針對高風(fēng)險的軍事產(chǎn)品開發(fā)和生產(chǎn)缺乏成熟制造方法的問題，集中于能直接給國防部門帶來利益的技術(shù)、工藝和制造能力，驗證商業(yè)方法的有效性和效益。如，干涉式光纖陀螺、行波管等技術(shù)。該計劃注重發(fā)揮杠桿作用，用較少的投資帶動產(chǎn)業(yè)界投入。支持對象包括主承包商、分包商、供應(yīng)商、硬件和軟件提供商、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、大學(xué)和研究機構(gòu)。采購環(huán)節(jié)的國防采購挑戰(zhàn)計劃（DACP）。國防采購挑戰(zhàn)計劃設(shè)立于2003年，目的是識別和引入有創(chuàng)新性且節(jié)約成本的技術(shù)和產(chǎn)品，為更多的潛在國防供應(yīng)商增加機會。該計劃實施面很廣，面向元器件、子系統(tǒng)和系統(tǒng)各個層次。其一大特點是主要面向中小企業(yè)，70%的計劃項目是中小企業(yè)承擔(dān)的。每個項目的計劃執(zhí)行期不超過3年。商業(yè)運作和支持節(jié)約動議計劃是通過開發(fā)、測試和嵌入商業(yè)技術(shù)并應(yīng)用于軍事系統(tǒng)，減少國防運作和維護成本。對企業(yè)而言，該計劃的管理機制比聯(lián)邦采購管理合同的約束和負(fù)擔(dān)小，給非傳統(tǒng)的國防制造商提供了更多機會。主要支持商業(yè)電子和軟件技術(shù)，以及材料、診斷和檢測設(shè)備，設(shè)計和制造技術(shù)等。商業(yè)技術(shù)嵌入計劃支持首次用于軍事用途的商業(yè)技術(shù)進行工程化和質(zhì)量測試，減少其在軍事運行環(huán)境下的風(fēng)險。該計劃采取企業(yè)分擔(dān)成本的方式，更強調(diào)首先滿足軍事需求。（三）提供靈活多樣的合作機制和工具除了政府專項資金和各類政府合同，美國國防部還利用其他政策工具解決軍民合作中的一些特有問題。主要有：專利許可協(xié)議(PLAs)、合作研究開發(fā)協(xié)議(CRADAs)、使用設(shè)施（USEOFFACILITIES）、設(shè)備貸款（LOANEDEQUIPMENT），TechMatch（提供國防部實驗室成果的互聯(lián)網(wǎng)檢索服務(wù)）、人員交流、合作中介協(xié)議（PIA）、聯(lián)盟（ALLIANCES）、其他交易授權(quán)（OTA）等。軍技民用活動常用手段有：專利許可協(xié)議(PLAs)、合作研究開發(fā)協(xié)議(CRADAs)、使用設(shè)施、設(shè)備貸款，TechMatch（提供國防部實驗室成果的互聯(lián)網(wǎng)檢索服務(wù)）等。民用技術(shù)轉(zhuǎn)軍用的主要方式包括人員交流、合作中介協(xié)議（PIA）、聯(lián)盟、其他交易授權(quán)（OTA）等。從數(shù)量上看，合作研究開發(fā)協(xié)議應(yīng)用最頻繁，民間部門主要通過與國防實驗室簽訂這種協(xié)議來利用國防科技資源，而使用專利許可協(xié)議的并不多。根據(jù)表2的統(tǒng)計，2004年使用兩種方式比例為13.4[BFZ]:[BFQ]1。表2美國軍技民用兩種機制利用情況（2003-2004）注：專利許可協(xié)議包括排他、非排他和部分排他協(xié)議。資料來源：www.fptt-pftt.gc.ca/news/2005/docs/dod_tech_transfer_may_05.doc（四）嚴(yán)格且合理設(shè)置保密門檻（沈恒超：美國對聯(lián)邦政府資助研究的保密管理，國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)研報告?？?31期。）國防技術(shù)轉(zhuǎn)移必然涉及國家秘密，美國于1993年頒布了《國家工業(yè)安全方案》，基本統(tǒng)一了對聯(lián)邦政府委托合同的保密管理規(guī)定?！秶夜I(yè)安全方案》中有以下三點值得注意：1.承包商的保密資格等級審查。涉密合同承包商必須接受相應(yīng)安全等級的設(shè)施安全審查和人員安全審查，合同招標(biāo)時會優(yōu)先考慮高安全等級的承包商，至少應(yīng)不低于秘密信息的安全等級。擬參與涉密合同的承包商人員還要經(jīng)過相應(yīng)等級的人員安全審查（PCL），包括參與涉密合同談判、投標(biāo)、報價的員工。非美國人不允許參與涉密合同。2.交易行為限制。為防止外國獲得敏感技術(shù)和秘密信息，秘密信息的國際間轉(zhuǎn)移必須通過政府途徑，由國家間對等披露和保護涉密信息。未經(jīng)聯(lián)邦政府批準(zhǔn)，承包商不得擅自出口。如果承包商欲與外國企業(yè)談判合并、接管等事宜，或準(zhǔn)備吸收外國人，需事前向安全審查機構(gòu)提交報告，由安全審查機構(gòu)進行反間諜評估和技術(shù)轉(zhuǎn)移風(fēng)險評估。3.獨立研發(fā)中涉密信息的處理。若承包商在獨立研發(fā)中使用秘密信息，未經(jīng)書面認(rèn)可，不得將秘密信息泄漏給其他承包商。如果承包商的獨立研發(fā)成果整合了秘密信息，應(yīng)進行派生定密。（五）致力雙贏的知識產(chǎn)權(quán)政策美國沒有國家秘密性質(zhì)的國防知識產(chǎn)權(quán)。國防技術(shù)轉(zhuǎn)移中涉及的知識產(chǎn)權(quán)問題都服從“聯(lián)邦版權(quán)法”、“聯(lián)邦采購法案”、“國防采購法”、“統(tǒng)一商業(yè)秘密法”等法律關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，國防部的知識產(chǎn)權(quán)政策遵循以下原則：（1）高技術(shù)采購戰(zhàn)略要通盤考慮知識產(chǎn)權(quán)問題，保證國防部的核心利益。（2）尊重和保護私人開發(fā)的知識產(chǎn)權(quán)。鼓勵使用美國專利執(zhí)行政府合同和轉(zhuǎn)包合同，政府原則上只獲得最小必需的權(quán)利。（3）區(qū)分并合理利用“可交付的知識產(chǎn)權(quán)”(IPdeliverables)和許可授權(quán)（licenserights）。允許承包商享有在國防合同中開發(fā)的知識產(chǎn)權(quán)，政府則得到非排他的許可授權(quán)，包括擁有使用、復(fù)制、修改、轉(zhuǎn)讓、執(zhí)行、展示或披露的權(quán)利。在有些情況下，政府也可以只獲得某種產(chǎn)品，但不擁有該產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán),包括許可授權(quán)，這被稱為“可交付的知識產(chǎn)權(quán)”（IPdeliverables）。（4）尋求靈活有效的知識產(chǎn)權(quán)解決方案。總之，國防部知識產(chǎn)權(quán)政策要能體現(xiàn)政府與產(chǎn)業(yè)界的利益平衡，達(dá)到雙贏目的。這些原則和宗旨適用于國防部門與所有國防承包商的合作，既包括基于聯(lián)邦采購法的合同，也適用于合作協(xié)議、合作研究協(xié)議、資助和其他交易方式（OT）等技術(shù)轉(zhuǎn)移方式。二、對我國的啟示黨的十六屆三中全會提出了“建立軍民結(jié)合、寓軍于民的創(chuàng)新機制，實現(xiàn)國防科技和民用科技相互促進和協(xié)調(diào)發(fā)展”的任務(wù)，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》等政策和法律降低了民口部門參與國防科研生產(chǎn)的門檻。但不合理的體制和政策障礙仍然存在。美國的經(jīng)驗給我們以下啟示。（一）完善國防技術(shù)轉(zhuǎn)移體系，有針對性地制定計劃和政策要從建立更廣泛的國防工業(yè)基礎(chǔ)、降低國防采購成本、提高本國產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力的高度重視國防技術(shù)轉(zhuǎn)移工作。建立安全、開放、競爭的國防技術(shù)轉(zhuǎn)移體系，包括層層負(fù)責(zé)的國防技術(shù)轉(zhuǎn)移組織體系和多層次有重點的計劃及政策，使技術(shù)轉(zhuǎn)移成為國防部門和國防科研院所的法定職責(zé)，為技術(shù)轉(zhuǎn)移奠定穩(wěn)定的體制和機制保障。軍技民用政策要調(diào)整支持重點，鼓勵開展多種形式合作。首先，重點支持軍轉(zhuǎn)民技術(shù)的研發(fā)和中試，發(fā)揮政府資金的杠桿作用。其次，鼓勵國防科研院所與民口部門開展合作研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等多種形式的合作特別是鼓勵中小企業(yè)積極介入。民技軍用過程中，會遇到資金、適用性、安全性和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等諸多問題，因此要針對民技軍用過程各階段的特點和問題，有針對性的設(shè)計支持措施，運用多種手段吸納民間部門研