37.淺析如何推進國土資源“裁執(zhí)分離”工作

所謂“裁執(zhí)分離”，是指作出裁決的機關(guān)與執(zhí)行裁決的機關(guān)分離，即不能由同一機關(guān)既行使裁決權(quán)又行使執(zhí)行實施權(quán)，從而體現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督與制約，防止權(quán)力的濫用侵害相對人合法權(quán)益。非訴執(zhí)行案件的“裁執(zhí)分離”，是指由法院行使裁決權(quán)，對申請執(zhí)行的行政行為進行審查后，由行政機關(guān)具體實施強制執(zhí)行。目前，隨著法院系統(tǒng)執(zhí)行方式改革的進一步深入，“裁執(zhí)分離”已成為改革的基本方向。為進一步規(guī)范國土資源行政強制和非訴行政案件執(zhí)行工作，貫徹落實省行政復(fù)議與行政審判第八次聯(lián)席會議精神，加快建立健全“裁執(zhí)分離”執(zhí)行機制，有效緩解我縣國土資源非訴行政案件執(zhí)行難的問題，形成順暢有效的強制執(zhí)行協(xié)作機制、陽光公開的操作機制、便民高效的群眾權(quán)益保障機制，積極推進。筆者結(jié)合工作實際，談幾點粗淺的看法。一、我縣國土資源非訴行政案件執(zhí)行情況據(jù)初步統(tǒng)計，2010年至2013年12月，泰順縣國土資源系統(tǒng)共作出土地違法行為行政處罰316件，其中作出沒收決定169件，作出拆除決定147件；申請強制執(zhí)行84件，實際實施強制執(zhí)行的只有2件。從上述數(shù)據(jù)看，我縣土地違法案件宗數(shù)較多，而且大部分屬于農(nóng)民建房違法，法院認為警力有限，難以應(yīng)對國土部門數(shù)量較多且難度較大的案件執(zhí)行。2013年10月份以前，法院出具的《行政裁定書》都是“準予強制執(zhí)行泰順縣國土資源局作出的行政處罰決定”；自2013年10月份以后，法院出具的《行政裁定書》是“準予強制執(zhí)行泰順縣國土資源局作出的行政處罰決定，并由泰順縣國土資源局自行組織實施”。此后，我局根據(jù)省高院《省行政復(fù)議與行政審判聯(lián)席會議第八次會議紀要》和省政府《關(guān)于印發(fā)浙江省“三改一拆”行動違法建筑處理實施意見的通知》（浙政辦發(fā)〔2013〕69號）、《關(guān)于切實加強“三改一拆”中違法用地建筑拆除和土地利用工作的指導(dǎo)意見》（浙政辦發(fā)〔2013〕105號）、省國土、財政、住建、農(nóng)業(yè)廳《關(guān)于印發(fā)浙江省建立完善耕地保護共同責任機制構(gòu)建土地管理新格局實施方案的通知》（浙土資發(fā)〔2014〕3號）等有關(guān)文件精神，同時參照其他縣市好的經(jīng)驗做法，積極與縣法院、縣政府溝通協(xié)調(diào)，泰順縣人民政府于2014年5月份出臺常務(wù)會議紀要，紀要明確：1.對申請強制執(zhí)行的一般案件，人民法院經(jīng)審查裁定準予執(zhí)行的，由當?shù)卣撠熃M織實施，縣國土、住建等部門全力配合。2.對個別重大典型的國土資源違法案件，縣人民法院經(jīng)與縣政府及國土資源部門協(xié)商一致后，由縣人民法院執(zhí)行。3.縣國土資源部門作出沒收違法建（構(gòu)）筑物行政處罰決定的案件，經(jīng)結(jié)案并沒收的違法物騰空后，縣財政局（縣國資辦）辦理移交手續(xù)；縣財政局（縣國資辦）負責造冊登記統(tǒng)一管理或直接實施拆除；依法補辦用地審批手續(xù)后，按照《浙江省人民政府關(guān)于違法用地建筑物處置意見的批復(fù)》（浙政函〔2006〕16號）規(guī)定依法進行處置。自2014年1-10月份，我局非訴案件申請法院強制執(zhí)行46件案件看，強制執(zhí)行案件實施效果還是很不理想。二、國土資源非訴行政案件存在的困難和問題1.執(zhí)法和執(zhí)行力量有限，無法應(yīng)對非訴案件執(zhí)行工作。我縣國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作人員60多人，縣域面積1761.5平方公里，基層國土所普遍缺少人手，技術(shù)裝備不足等，人均管轄面積近30平方公里，全縣13輛執(zhí)法車輛，只能應(yīng)付執(zhí)法巡查工作?；鶎訃临Y源所不僅要把執(zhí)法監(jiān)察工作作為重點工作，還要處理其他的日常管理工作，工作量非常大，執(zhí)法監(jiān)察壓力大，以致違法行為得不到應(yīng)有的懲罰，缺少執(zhí)法威懾。2.難以組織協(xié)調(diào)。國土部門難以整合、調(diào)配相關(guān)部門和當?shù)卣姓Y源和力量，無法建立以政府為責任主體，其他部門協(xié)同的共同責任體系和防控機制，導(dǎo)致執(zhí)法部門重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法效率不高，很容易延誤執(zhí)法最佳時機。3.存在風險。強制執(zhí)行案件涉及利益關(guān)系復(fù)雜，國土資源部門作為職能部門，不十分熟悉當?shù)厝藛T和社會情況，無法正確預(yù)防風險和處理極端事件能力，在遇到新的突發(fā)情況時，無法及時準確地判斷，實施執(zhí)行難度相當大，而且執(zhí)行不力或是引發(fā)行政糾紛的風險。對搶建施工的，國土資源部門缺乏有效制止手段，執(zhí)法人員還經(jīng)常遭遇暴力抗法現(xiàn)象的發(fā)生。目前，根據(jù)縣人民政府2014年5月份的常務(wù)會議紀要，對我縣申請強制執(zhí)行的案件，其組織實施主體對國土部門來說雖已得到改觀，也減輕了國土部門的壓力，但案件還是得不到及時有效執(zhí)行，實施效果不佳，帶來了許多不利因素和負面影響：一是降低了法律的威懾力，使國土部門的行政處罰決定書和法院的執(zhí)行裁定書成為一紙空文，難以通過法律手段有效地遏制違法用地行為；二是引發(fā)大量的信訪矛盾和違法建筑安全責任風險，增加了社會不穩(wěn)定因素；三是違法建筑未能及時得到處置和拆除，導(dǎo)致土地資源難以合理、有效利用，并將嚴重影響衛(wèi)片執(zhí)法、“三改一拆”、低效用地再開發(fā)和“無違建縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)”創(chuàng)建工作。三、完善國土資源非訴案件“裁執(zhí)分離”的對策和建議1.強化執(zhí)行力，實施監(jiān)管和問責。按照屬地管理、條塊結(jié)合的原則，落實相關(guān)責任。對國土資源部門申請強制執(zhí)行的一般案件，人民法院經(jīng)審查裁定當?shù)卣撠熃M織實施的，人民法院必須要督促當?shù)卣畬嵤?，建立司法的監(jiān)督制約制度，有利于樹立法院司法公正形象和維護司法權(quán)威，形成司法與行政良性互動的強大合力，提高法律的威懾力。明確執(zhí)行機關(guān)應(yīng)在執(zhí)行完畢或執(zhí)行期限屆滿后規(guī)定時間內(nèi)將執(zhí)行情況函告法院，并抄送監(jiān)察局。監(jiān)察局牽頭，會同法制辦、法院每季度對執(zhí)行情況進行督查，并由監(jiān)察局對組織不力、配合不積極、執(zhí)行不到位等怠于履職情形進行問責。2.加強監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)管部門的作用。各監(jiān)管部門在自己管轄職責內(nèi)對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督檢查，形成齊抓共管的局面。利用縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府耕地保護責任考核，把國土資源違法案件執(zhí)行率與新增建設(shè)用地指標相掛鉤的獎懲機制；利用法制和司法部門開展的專項考評活動，把行政執(zhí)法活動列為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法制建設(shè)和依法行政責任考核的重要內(nèi)容。3.疏堵結(jié)合，營造合法合理用地氛圍。地方政府和國土資源部門完善制度，積極主動服務(wù)，密切配合，保障合法合理用地需求；加強國土資源法律法規(guī)、政策宣傳，提高全民全社會合法合規(guī)用地意識，營造合法合規(guī)用地和節(jié)約集約用地的良好氛圍；標本兼治，綜合防控，減少制度和政策原因?qū)е碌倪`法用地，促進社會經(jīng)濟秩序可持續(xù)發(fā)展。4.創(chuàng)新機制，建立黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的工作機制。按照溫州市委、市政府出臺“違必拆、六先拆”工作意見，建立黨委政府組織、部門協(xié)作、信息互通、行政執(zhí)法和行政監(jiān)察相結(jié)合的聯(lián)動工作機制，整合并統(tǒng)一調(diào)配行政資源和力量，建立健全完備的管理網(wǎng)絡(luò)和綜合執(zhí)法隊伍，嚴厲打擊違法用地、違法建設(shè)行為，積極推進衛(wèi)片執(zhí)法、“三改一拆”、“無違建鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和“無違建縣”創(chuàng)建活動，從源頭上預(yù)防和減少國土資源行政強制和非訴行政執(zhí)行案件。5.立法修改，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政強制執(zhí)行權(quán)。土地本身就具有宏觀經(jīng)濟的調(diào)控職能，屬于地方政府的重要工作內(nèi)容，地方人民政府也是耕地保護的第一責任人，而且具有更強的組織和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，立法修改《土地管理法》。明確對違反土地管理規(guī)定進行建設(shè)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府