公司是否要為農(nóng)民工強(qiáng)制性繳納住房公積金

公司是否要為農(nóng)民工強(qiáng)制性繳納住房公積金？原創(chuàng)：北京大成（重慶）律師事務(wù)所---馬趣文章導(dǎo)讀關(guān)于用人單位是否必須為農(nóng)業(yè)戶口的員工繳納公積金，實(shí)務(wù)中存在兩種截然相反的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然沒有限定為城鎮(zhèn)戶籍，那么農(nóng)村戶籍應(yīng)當(dāng)一視同仁，納入公積金強(qiáng)制征繳范圍。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，住房公積金起源于城鎮(zhèn)住房制度改革，農(nóng)村戶籍職工有宅基地，不存在住房問題，而且《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（國發(fā)[2006]5號(hào)）只是提倡有條件的地方允許農(nóng)村戶籍務(wù)工人員繳存公積金，而并未要求納入強(qiáng)制繳存范圍。司法實(shí)務(wù)中，同案不同判的現(xiàn)象也非常普遍，值得大家關(guān)注和探討。提倡繳納案例一：饒居文與重慶市住房公積金管理中心重慶市人民政府行政回復(fù)、行政復(fù)議二審行政判決書審理法院：重慶市第五中級(jí)人民法院案號(hào)：2018渝05行終491號(hào)【基本案情】饒居文在2002年5月至2013年3月期間，持續(xù)為重慶市渝北區(qū)茨竹鎮(zhèn)人民政府以下簡(jiǎn)稱茨竹鎮(zhèn)政府駕駛擺渡船，茨竹鎮(zhèn)政府沒有為饒居文繳存住房公積金。2016年2月22日，饒居文向市住房公積金中心提交《投訴書》，要求茨竹鎮(zhèn)政府為其補(bǔ)交工作期間的住房公積金。市住房公積金中心在與茨竹鎮(zhèn)政府溝通協(xié)調(diào)并查明饒居文系農(nóng)村居民后，于同年4月12日向饒居文作出《關(guān)于投訴茨竹鎮(zhèn)政府未為職工繳存住房公積金的回復(fù)意見》，主要內(nèi)容為：“按照《住房公積金管理?xiàng)l例》（國務(wù)院350號(hào)令）規(guī)定，住房公積金制度設(shè)立的初衷是解決城鎮(zhèn)居民的居住問題，住房公積金的繳存主體為城鎮(zhèn)居民。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工，為支持進(jìn)城務(wù)工人員解決居住問題，住建部《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》（建金管［2005］5號(hào)）和市政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的通知》（渝府發(fā)［2006］124號(hào)）規(guī)定，有條件的單位可以為進(jìn)城務(wù)工人員建立住房公積金，鼓勵(lì)單位為進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民居民繳存住房公積金。但國家未將上述人員納入強(qiáng)制繳存范圍。收到你的投訴后，我中心認(rèn)真核實(shí)，了解相關(guān)情況，鑒于你是農(nóng)村居民，不屬于強(qiáng)制繳存范圍，因此，對(duì)于你反映的問題，我中心無法強(qiáng)制單位為你建立住房公積金?！别埦游膶?duì)此不服，向市政府申請(qǐng)行政復(fù)議。市政府于2016年7月5日作出渝府復(fù)［2016］378號(hào)《行政復(fù)議決定書》，維持市住房公積金中心作出的《關(guān)于投訴茨竹鎮(zhèn)政府未為職工繳存住房公積金的回復(fù)意見》。饒居文不服市住房公積金管理中心行政回復(fù)及市政府復(fù)議決定，于2016年7月18日向法院提起行政訴訟?！痉ㄔ翰门小恳粚彿ㄔ赫J(rèn)為，根據(jù)國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》第十條、第十一條的規(guī)定，被告市住房公積金中心系住房公積金的管理運(yùn)作機(jī)構(gòu)，具有對(duì)住房公積金繳存投訴進(jìn)行查處的職權(quán)。國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》第一條規(guī)定，為了加強(qiáng)對(duì)住房公積金的管理，維護(hù)住房公積金所有者的合法權(quán)益，促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平，制定本條例。住建部建金管[2005]5號(hào)《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》第一條規(guī)定，“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金”。市人民政府渝府發(fā)[2006]124號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的通知》第二條規(guī)定，“有條件的單位可以為進(jìn)城務(wù)工人員繳存住房公積金”。國務(wù)院國發(fā)[2014]40號(hào)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》第十六條規(guī)定，“逐步將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入住房公積金制度實(shí)施范圍”。本案中，被告市住房公積金中心在收到原告饒居文要求第三人茨竹鎮(zhèn)政府為其繳存住房公積金的投訴后，查證原告饒居文系農(nóng)村居民，按照相關(guān)政策規(guī)定尚未納入住房公積金強(qiáng)制繳存范圍，在與第三人茨竹鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)溝通未果后，向原告饒居文作出《關(guān)于投訴茨竹鎮(zhèn)政府未為職工繳存住房公積金的回復(fù)意見》并釋明了相關(guān)政策規(guī)定及理由。因此，被告市住房公積金中心作出的該《回復(fù)意見》并無不當(dāng)。同時(shí)，被告市人民政府作出渝府復(fù)［2016］378號(hào)《行政復(fù)議決定書》事實(shí)清楚、程序合法、適用法律正確。因此，對(duì)原告饒居文要求撤銷本案被訴具體行政行為的訴訟請(qǐng)求，本院不予支持。二審法院認(rèn)為，住房公積金繳納是用人單位與勞動(dòng)者之間權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，屬于勞動(dòng)關(guān)系。盡管《住房公積金管理?xiàng)l例》對(duì)我國住房公積金的繳存、提取、使用、管理和監(jiān)督各個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定，但《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》建金管［2005］5號(hào)第一條指出：“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金；”重慶市為認(rèn)真貫徹執(zhí)行《住房公積金管理?xiàng)l例》及建金管［2005］5號(hào)文件精神，于2006年10月13日下發(fā)《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的通知》（渝府發(fā)［2006］124號(hào)），其中第二項(xiàng)也規(guī)定：“有條件的單位可為聘用的進(jìn)城務(wù)工人員繳存住房公積金；”根據(jù)上述規(guī)定，城鎮(zhèn)單位不是必須為所有職工繳納住房公積金，進(jìn)城務(wù)工人員的住房公積金繳存是選擇性的，而非強(qiáng)制性?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》（國發(fā)［2014］40號(hào)）第（十六）項(xiàng)亦明確指出：“逐步將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入住房公積金制度實(shí)施范圍。”由此進(jìn)一步可知，將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入住房公積金制度實(shí)施范圍是總體目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并非一蹴而就，需經(jīng)過相應(yīng)的發(fā)展階段。而在當(dāng)前階段，為進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民繳存住房公積金是引導(dǎo)性行為，而非城鎮(zhèn)單位的強(qiáng)制性義務(wù)。本案中，被上訴人市住房公積金中心收到上訴人饒居文投訴后，查證饒居文系農(nóng)村居民，按照當(dāng)前政策規(guī)定尚未納入住房公積金強(qiáng)制繳存范圍，故在與茨竹鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)溝通未果后，向饒居文作出《關(guān)于投訴茨竹鎮(zhèn)政府未為職工繳存住房公積金的回復(fù)意見》并釋明了相關(guān)政策規(guī)定及理由，市住房公積金中心作出的該《回復(fù)意見》并無不當(dāng)。被上訴人市政府受理上訴人饒居文的行政復(fù)議申請(qǐng)后，依法向市住房公積金中心發(fā)出了《行政復(fù)議答復(fù)通知書》，告知市住房公積金中心應(yīng)當(dāng)履行的答辯及舉證責(zé)任。市政府經(jīng)復(fù)議后，依法作出《行政復(fù)議決定書》，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。案例二：李汝娜與北京住房公積金管理中心二審行政判決書審理法院：北京市第二中級(jí)人民法院案號(hào)：（2018）京02行終86號(hào)【案情簡(jiǎn)介】李汝娜于2006年10月與中國民生銀行股份有限公司信用卡中心（以下簡(jiǎn)稱民生銀行信用卡中心）建立勞動(dòng)關(guān)系。自參加工作起至2009年3月，民生銀行信用卡中心未為其繳納住房公積金；2009年4月至2016年1月，民生銀行信用卡中心委托第三方為李汝娜繳納住房公積金，但繳納基數(shù)遠(yuǎn)低于其實(shí)際工資水平。李汝娜為此向公積金中心提交投訴材料，要求向民生銀行信用卡中心追繳少繳、未繳的住房公積金。公積金中心以李汝娜是農(nóng)業(yè)戶口為由，作出《不予立案通知書》。李汝娜不服該決定，向法院提起行政訴訟。【法院裁判】一審法院認(rèn)為，《住房公積金管理?xiàng)l例》第一條規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)住房公積金的管理，維護(hù)住房公積金所有者的合法權(quán)益，促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平，制定本條例?！薄督ㄔO(shè)部、財(cái)政部、中國人民銀行關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》第一條中規(guī)定：“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金”。據(jù)此，進(jìn)城務(wù)工人員不屬于強(qiáng)制繳存住房公積金的范疇。李汝娜屬進(jìn)城務(wù)工人員，且北京市并未就進(jìn)城務(wù)工人員建繳住房公積金做出規(guī)范要求，故李汝娜不屬于強(qiáng)制繳存住房公積金的范疇。公積金中心據(jù)此對(duì)李汝娜的投訴做出的《不予立案通知書》符合法律規(guī)范要求，證據(jù)確鑿，程序合法。李汝娜要求確認(rèn)被訴行政行為違法并要求公積金中心給予立案、予以辦理的訴訟請(qǐng)求，法院不予支持。二審法院認(rèn)為，《住房公積金管理?xiàng)l例》第一條規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)住房公積金的管理，維護(hù)住房公積金所有者的合法權(quán)益，促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平，制定本條例?！薄督ㄔO(shè)部、財(cái)政部、中國人民銀行關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》第一條中規(guī)定：“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金”。由此可以認(rèn)定，在我市并未就城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員繳存住房公積金作出強(qiáng)制性規(guī)定的情況下，我市城鎮(zhèn)單位聘用的進(jìn)城務(wù)工人員不屬于強(qiáng)制繳存住房公積金的人員范疇。本案中，李汝娜向公積金中心投訴時(shí)提交的戶口本顯示，其戶別為“農(nóng)業(yè)家庭戶口”。公積金中心在查明該事實(shí)的基礎(chǔ)上，認(rèn)定李汝娜屬于進(jìn)城務(wù)工人員，并據(jù)此作出《不予立案通知書》，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法。綜上，一審法院判決駁回李汝娜的訴訟請(qǐng)求是正確的，本院予以維持。強(qiáng)制繳納案例一：東方集團(tuán)物業(yè)管理有限公司大連開發(fā)區(qū)分公司與大連市住房公積金管理中心公積金行政處理決定及大連市人民政府行政復(fù)議決定二審行政判決書審理法院：大連市中級(jí)人民法院案號(hào)：（2016）遼02行終144號(hào)【案情簡(jiǎn)介】2014年12月18日，公積金中心作出限期改正住房公積金違法行為決定書，責(zé)令大連某物業(yè)公司為包括于某在內(nèi)等九人繳存住房公積金。物業(yè)公司認(rèn)為原職工于某為農(nóng)業(yè)戶口，不屬于公積金制度適用的對(duì)象，因此提起行政復(fù)議，但大連市人民政府駁回復(fù)議申請(qǐng)，故物業(yè)公司訴至開發(fā)區(qū)法院，請(qǐng)求撤銷該決定書?！痉ㄔ翰门小块_發(fā)區(qū)法院認(rèn)為，適用住房公積金制度的對(duì)象是單位在職職工，沒有覆蓋到農(nóng)民工群體，而農(nóng)業(yè)戶口的職工本身已經(jīng)享受國家有關(guān)宅基地等政策，并且建設(shè)部、財(cái)政部、中國人民銀行《關(guān)于住房公積金管理若干問題的指導(dǎo)意見》（建金管（2005）5號(hào)）第一條明確規(guī)定，“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金”，即為聘用的農(nóng)民工繳存住房公積金，是單位可以選擇履行的而并非法律法規(guī)強(qiáng)制履行的義務(wù)。因此，公積金中心責(zé)令物業(yè)公司為于某補(bǔ)繳住房公積金缺乏法律依據(jù)，應(yīng)予撤銷。大連市中級(jí)人民法院認(rèn)為，《住房公積金管理?xiàng)l例》第二條第二款規(guī)定，“本條例所稱住房公積金，是指國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體（以下統(tǒng)稱單位）及其在職職工繳存的長期住房儲(chǔ)金”。建設(shè)部、財(cái)政部、中國人民銀行制定的《關(guān)于住房公積金管理幾個(gè)具體問題的通知》（建金管（2006）52號(hào)）第一條規(guī)定，“根據(jù)《條例》、國家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)解釋和勞動(dòng)保障部有關(guān)規(guī)定，《條例》所稱在職職工，是指在國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體（以下統(tǒng)稱單位）中工作，并由單位支付工資的各類人員（不包括外方及港、澳、臺(tái)人員），以及有工作崗位，但由于學(xué)習(xí)、病傷產(chǎn)假（六個(gè)月以內(nèi)）等原因暫未工作，仍由單位支付工資的人員。包括與單位簽定勞動(dòng)合同或符合勞動(dòng)保障部門認(rèn)定的形成事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的在崗職工，不包括已離開本單位仍保留勞動(dòng)關(guān)系的離崗職工?！睋?jù)此，職工只要是前述規(guī)定所列舉單位的在職人員就符合繳存住房公積金的對(duì)象要求，并不需要滿足戶籍為城鎮(zhèn)居民的條件。故上訴人大連市住房公積金管理中心的上訴理由成立，本院予以支持。案例二：鎮(zhèn)泰（廣東）工業(yè)有限公司、韶關(guān)市住房公積金管理中心行政監(jiān)察(監(jiān)察)二審行政判決書審理法院：廣東省高級(jí)人民法院案號(hào)：（2017）粵行終347號(hào)【基本案情】曹慧珍原系鎮(zhèn)泰公司的員工，2012年11月30日因達(dá)到法定退休年齡而與鎮(zhèn)泰公司解除勞動(dòng)關(guān)系。2014年10月23日，曹慧珍向公積金中心投訴鎮(zhèn)泰公司未為其足額繳存住房公積金。公積金中心經(jīng)向鎮(zhèn)泰公司核查后，于2015年7月30日發(fā)出韶公積責(zé)字[2015]8號(hào)《責(zé)令限期辦理補(bǔ)繳決定書》，該決定書認(rèn)定鎮(zhèn)泰公司未按規(guī)定為曹慧珍繳存1999年4月至2010年12月期間的住房公積金，責(zé)令該公司自收到?jīng)Q定書之日起15日內(nèi)為曹慧珍補(bǔ)繳1999年4月至2010年12月期間的單位應(yīng)繳存部分住房公積金合計(jì)5750元。鎮(zhèn)泰公司對(duì)決定不服，向韶關(guān)市人民政府申請(qǐng)復(fù)議。韶關(guān)市人民政府于2016年4月1日作出韶府復(fù)[2015]72號(hào)《行政復(fù)議決定書》，決定維持公積金中心的韶公積責(zé)字[2015]8號(hào)《責(zé)令限期辦理補(bǔ)繳決定書》。鎮(zhèn)泰公司遂提起行政訴訟。【法院裁判】一審法院認(rèn)為，《中華人民共和國國務(wù)院令第350號(hào)》第十五條規(guī)定：“單位錄用職工的，應(yīng)當(dāng)自錄用之日起30日內(nèi)到住房公積金管理中心辦理繳存登記，并持住房公積金管理中心的審核文件，到受委托銀行辦理職工住房公積金賬戶的設(shè)立或者轉(zhuǎn)移手續(xù)。單位與職工終止勞動(dòng)關(guān)系的，單位應(yīng)當(dāng)自勞動(dòng)關(guān)系終止之日起30日內(nèi)到住房公積金管理中心辦理變更登記，并持住房公積金管理中心的審核文件，到受委托銀行辦理職工住房公積金賬戶轉(zhuǎn)移或者封存手續(xù)?！钡谌邨l規(guī)定：“違反本條例的規(guī)定，單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為本單位職工辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)的，由住房公積金管理中心責(zé)令限期辦理；逾期不辦理的，處1萬元以上5萬元以下的罰款?！钡谌藯l規(guī)定：“違反本條例的規(guī)定，單位逾期不繳或者少繳住房公積金的，由住房公積金管理中心責(zé)令限期繳存；逾期仍不繳存的，可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！钡谒氖鶙l規(guī)定：“本條例施行前尚未辦理住房公積金繳存登記和職工住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)的單位，應(yīng)當(dāng)自本條例施行之日起60日內(nèi)到住房公積金管理中心辦理繳存登記，并到受委托銀行辦理職工住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)?！币罁?jù)上述規(guī)定，原告鎮(zhèn)泰(廣東)工業(yè)有限公司請(qǐng)求撤銷韶關(guān)市住房公積金管理中心作出的韶公積責(zé)字[2015]8號(hào)《責(zé)令限期辦理補(bǔ)繳決定書》理由不充分。該中心所查明的事實(shí)清楚，處理程序合法，適用法律、法規(guī)正確，予以維持。原告請(qǐng)求撤銷韶關(guān)市人民政府作出的韶府行復(fù)[2015]72號(hào)《行政復(fù)議決定書》理由不充分。復(fù)議決定所認(rèn)定的事實(shí)清楚，程序合法，適用法律、法規(guī)正確，予以維持。二審法院認(rèn)為，《住房公積金管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定：“單位錄用職工的，應(yīng)當(dāng)自錄用之日起30日內(nèi)到住房公積金管理中心辦理繳存登記，并持住房公積金管理中心的審核文件，到受委托銀行辦理職工住房公積金賬戶的設(shè)立或者轉(zhuǎn)移手續(xù)。單位與職工終止勞動(dòng)關(guān)系的，單位應(yīng)當(dāng)自勞動(dòng)關(guān)系終止之日起30日內(nèi)到住房公積金管理中心辦理變更登記，并持住房公積金管理中心的審核文件，到受委托銀行辦理職工住房公積金賬戶轉(zhuǎn)移或者封存手續(xù)。”第三十七條規(guī)定：“違反本條例的規(guī)定，單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為本單位職工辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)的，由住房公積金管理中心責(zé)令限期辦理；逾期不辦理的，處1萬元以上5萬元以下的罰款?！钡谌藯l規(guī)定：“違反本條例的規(guī)定，單位逾期不繳或者少繳住房公積金的，由住房公積金管理中心責(zé)令限期繳存；逾期仍不繳存的，可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！钡谒氖鶙l：“本條例施行前尚未辦理住房公積金繳存登記和職工住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)的單位，應(yīng)當(dāng)自本條例施行之日起60日內(nèi)到住房公積金管理中心辦理繳存登記，并到受委托銀行辦理職工住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)?！币罁?jù)上述規(guī)定，為單位職工繳存住房公積金是用人單位的法定義務(wù)。本案中，上訴人鎮(zhèn)泰公司未依法為其職工曹慧珍繳存1999年4月至2010年12月期間的住房公積金，韶關(guān)市住房公積金管理中心作出韶公積責(zé)字[2015]8號(hào)《責(zé)令限期辦理補(bǔ)繳決定書》，符合上述規(guī)定，韶關(guān)市人民政府作出韶府行復(fù)[2015]72號(hào)《行政復(fù)議決定書》，維持上述《責(zé)令限期辦理補(bǔ)繳決定書》，并無不妥，原審判決駁回上訴人鎮(zhèn)泰公司的訴訟請(qǐng)求正確，本院依法應(yīng)予以維持。依據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》第十五條、第四十六條、三十八條的規(guī)定，曹慧珍屬于條例規(guī)定的繳納職工對(duì)象，上訴人鎮(zhèn)泰公司應(yīng)及時(shí)為曹慧珍辦理住房公積金繳存手續(xù)，《住房公積金管理?xiàng)l例》對(duì)于職工的戶籍性質(zhì)沒有例外的規(guī)定，也沒有規(guī)定兩年的時(shí)效限制，因此，上訴人鎮(zhèn)泰公司上訴認(rèn)為曹慧珍是進(jìn)城務(wù)工人員，不屬于必須繳納的對(duì)象，本案已過二年的訴訟時(shí)效，缺乏事實(shí)與法律依據(jù)，本院不予支持。政策演變：1992年3月1日，國務(wù)院住房制度改革小組、財(cái)政部、建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于住房資金的籌集、使用和管理的暫行規(guī)定》，明確：建立公積金制度籌集的資金，該資金是“住房資金”的來源，而住房資金是指國家、企業(yè)、行政事業(yè)單位和個(gè)人按規(guī)定建立的城市住房基金、企業(yè)（單位）住房基金和個(gè)人住房基金，以及在住房制度改革中籌集的其他資金。中國共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會(huì)在1993年11月14日第三次全體會(huì)議通過可《中國共產(chǎn)黨中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，決定建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在第三部分“培育和發(fā)展市場(chǎng)體系”中提出“加快城鎮(zhèn)住房制度改革，控制住房用地價(jià)格，促進(jìn)住房商品化和住房建設(shè)的發(fā)展。”該決定第六部分“深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革”，提出了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革的要求，明確“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要支柱。要完善承包經(jīng)營責(zé)任制，發(fā)展股份合作制，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營方式的創(chuàng)新，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的活力。在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)生產(chǎn)要素跨社區(qū)流動(dòng)和組合，形成更合理的企業(yè)布局。加強(qiáng)規(guī)劃，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)適當(dāng)集中，充分利用和改造現(xiàn)有小城鎮(zhèn)，建設(shè)新的小城鎮(zhèn)。逐步改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度，允許農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移?！鄙鲜鑫募]有明確“城鎮(zhèn)住房制度改革”的范圍。為了貫徹該決定，國務(wù)院于1994年月18日發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，將進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，明確改革的基本內(nèi)容是“把住房建設(shè)投資由國家、單位統(tǒng)包的體制改變?yōu)閲?、單位、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的體制；把各單位建設(shè)、分配、維修、管理住房的體制改變?yōu)樯鐣?huì)化、專業(yè)化運(yùn)行的體制；把住房實(shí)物福利分配的方式改變?yōu)橐园磩诜峙錇橹鞯呢泿殴べY分配方式；建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系；建立住房公積金制度；發(fā)展住房金融和住房保險(xiǎn)，建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系；建立規(guī)范化的房地產(chǎn)交易市場(chǎng)和發(fā)展社會(huì)化的房屋維修、管理市場(chǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)住房資金投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”，決定提出了全面推行住房公積金制度。但是對(duì)于何為“城鎮(zhèn)住房制度改革”，并沒有明確其概念。1998年7月3日，國務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，就進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)提出要求，要求1998年下半年開始停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，職工購房資金來源主要有：職工工資，住房公積金，個(gè)人住房貸款，以及有的地方由財(cái)政、單位原有住房建設(shè)資金轉(zhuǎn)化的住房補(bǔ)貼等，全面推行和不斷完善住房公積金制度。國務(wù)院于1999年4月3日正式頒布《住房公積金管理?xiàng)l例》。2005年1月10日，中華人民共和國建設(shè)部、中華人民共和國財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》（建金管[2005]5號(hào)），文件規(guī)定，國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體（以下統(tǒng)稱單位）及其在職職工，應(yīng)當(dāng)按《住房公積金管理?xiàng)l例》的規(guī)定繳存住房公積金。有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金。2006年1月21日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（國發(fā)[2006]5號(hào)），文件規(guī)定“多渠道改善農(nóng)民工居住條件。有關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)管，保證農(nóng)民工居住場(chǎng)所符合基本的衛(wèi)生和安全條件。招用農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下，可在依法取得的企業(yè)用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍。農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，可建設(shè)統(tǒng)一管理、供企業(yè)租用的員工宿舍，集約利用土地。加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民工聚居地區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和管理，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施保障能力。各地要把長期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問題，納入城市住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，用人單位和個(gè)人可繳存住房公積金，用于農(nóng)民工購買或租賃自住住房?！?006年10月13日，重慶市政府發(fā)布《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的通知》（渝府發(fā)〔2006〕124號(hào)），文件規(guī)定“我市行政區(qū)域內(nèi)的國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體（以下統(tǒng)稱單位）及其在職職工都應(yīng)按《條例》規(guī)定繳存住房公積金。有條件的單位可為聘用的進(jìn)城務(wù)工人員繳存住房公積金；城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、自由職業(yè)人員可申請(qǐng)繳存住房公積金?！?009年，重慶市住房公積金管理中心發(fā)布《關(guān)于住房公積金管理有關(guān)具體問題的規(guī)定》（渝住公積金委發(fā)〔2009〕1號(hào)），文件規(guī)定“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工可繳存公積金。有固定用工單位的農(nóng)民工，其所在單位及農(nóng)民工個(gè)人都應(yīng)按照在職職工的繳存標(biāo)準(zhǔn)按時(shí)繳存公積金；無固定用工單位的農(nóng)民工，其個(gè)人按月繳存公積金的工資基數(shù)，不得低于上年全市城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)單位職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)的60%，不得高于上年全市城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)單位職工平均工資的3倍，繳存比例在現(xiàn)行規(guī)定范圍內(nèi)自行確定?！?014年7月24日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔