行政事業(yè)單位內(nèi)部控制關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)研究

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)研究摘要：內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位管理的重要環(huán)節(jié)，是促進(jìn)行政事業(yè)單位高效、有序運(yùn)行的重要保障。通過對行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行梳理，找出內(nèi)部控制的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并針對問題提出強(qiáng)化措施，以期為加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞 ：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)

隨著企業(yè)內(nèi)部控制的不斷深化，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制日益受到重視。與企業(yè)相比，我國的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)相對滯后，實(shí)施過程亦存在諸多問題。2024年11月，財(cái)政部下發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并要求自2024年1月1日起實(shí)施，旨在加強(qiáng)對行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防范與管控，同時(shí)也標(biāo)志了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)入實(shí)施階段。

一、概述

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要指行政事業(yè)單位為了保護(hù)資產(chǎn)安全，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，確保有關(guān)法律法規(guī)及單位經(jīng)濟(jì)管理規(guī)章制度有效執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)單位經(jīng)濟(jì)管理整體目標(biāo)而制定和實(shí)施的一系列控制方法、措施和程序。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)主要指行政事業(yè)單位內(nèi)部可能產(chǎn)生的不合法規(guī)及低效率的行為，可分為單位層面的風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)兩大類（如圖所示）。

二、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的重要性

近年來，隨著中央八項(xiàng)規(guī)定的深入貫徹落實(shí)，根據(jù)黨中央要求，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、審計(jì)署從2024年8月份起，在全國深入開展貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律和“小金庫”專項(xiàng)治理工作，全面加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制。因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制不僅是提高公共部門服務(wù)效率和效果的必然要求，也是新時(shí)期、新工作的必然要求。

1.提高資金使用效率，優(yōu)化資源配置

行政事業(yè)單位收入主要來源于財(cái)政撥款，向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是其主要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。與企業(yè)不同，行政事業(yè)資金使用效率的高低不受市場競爭機(jī)制影響，而主要通過社會(huì)資源配置的優(yōu)化程度體現(xiàn)，但近年來行政事業(yè)單位系列“小金庫”案件，已經(jīng)嚴(yán)重影響資金使用效率。因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制，對于提高資金使用效率，優(yōu)化資源配置具有重要意義。

2.保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，打造“陽光財(cái)政”

2024年3月5日，李克強(qiáng)總理在第十二屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：要抓好財(cái)稅體制改革，“打造陽光財(cái)政”。財(cái)政信息公開、透明正逐漸成為行政事業(yè)單位的行為準(zhǔn)則和目標(biāo)。通過加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制，將內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制貫穿于預(yù)算資金的各個(gè)環(huán)節(jié)，真實(shí)反映行政事業(yè)單位資產(chǎn)、負(fù)債情況，對降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)行政透明度，建設(shè)“陽光政府”具有重要意義。

3.提高公共服務(wù)效率，維持政府公信力

作為公共服務(wù)和公益性部門，行政事業(yè)單位在國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中具有特殊地位，擔(dān)有特殊使命，其業(yè)務(wù)活動(dòng)不是以微觀經(jīng)濟(jì)效益而主要以宏觀社會(huì)效益為目的，其業(yè)務(wù)活動(dòng)的績效,主要通過公共服務(wù)效率來體現(xiàn)。而行政事業(yè)單位公共服務(wù)效率的高低直接影響政府社會(huì)公信力。因此，作為行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)績效的重要保障，加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制對于提高公共服務(wù)效率、維持政府公信力具有重要意義。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)研究

行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)以預(yù)算資金為主線，分別經(jīng)過預(yù)算編報(bào)與審批、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督、預(yù)算績效與評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。

1.預(yù)算編報(bào)與審批風(fēng)險(xiǎn)

行政事業(yè)單位部門預(yù)算指單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和任務(wù)編制年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。每年各預(yù)算單位根據(jù)下一年度實(shí)際需求編制基本經(jīng)費(fèi)預(yù)算和項(xiàng)目資金預(yù)算，并進(jìn)行可行性分析后報(bào)財(cái)政部門審批。財(cái)政部門對項(xiàng)目合理性進(jìn)行審核、評(píng)估，按照實(shí)際需要及財(cái)力可能進(jìn)行匯總提交人代會(huì)審議，人代會(huì)審議通過后進(jìn)行下達(dá)。關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要包括：

（1）預(yù)算單位虛報(bào)預(yù)算。各預(yù)算單位編制部門預(yù)算時(shí)，未根據(jù)下一年度發(fā)展規(guī)劃堅(jiān)持實(shí)事求是和精打細(xì)算原則進(jìn)行編制，而是任意虛列項(xiàng)目、虛報(bào)金額騙取預(yù)算資金。

（2）預(yù)算編制不夠細(xì)化，量化程度不高?，F(xiàn)行的預(yù)算編制基本還是基本按照基數(shù)+增長的辦法，特別是項(xiàng)目預(yù)算沒有制定量化標(biāo)準(zhǔn)也沒有細(xì)化到具體經(jīng)濟(jì)分類科目，項(xiàng)目預(yù)算不準(zhǔn)確造成預(yù)算資金浪費(fèi)。

（3）可行性研究論證不科學(xué)、不充分。預(yù)算單位根據(jù)上級(jí)部門的預(yù)算要求啟動(dòng)和編制預(yù)算，從預(yù)算布置到上報(bào)時(shí)間間隔太短，特別是項(xiàng)目預(yù)算可能來不及進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌安排以及組織專家進(jìn)行充分、科學(xué)的論證，導(dǎo)致資產(chǎn)重復(fù)購置，從而閑置、浪費(fèi)。

（4）預(yù)算審批過程中的權(quán)利尋租。預(yù)算審批機(jī)關(guān)審批權(quán)力過于集中，缺乏制約和監(jiān)管機(jī)制，給權(quán)力對尋租留下了空間和可能，造成國家預(yù)算資金中飽私囊。

2.預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)

預(yù)算單位根據(jù)批復(fù)內(nèi)容執(zhí)行預(yù)算，分收入和支出兩個(gè)方面。實(shí)際業(yè)務(wù)中對取得的每一筆收入開具相關(guān)票據(jù)，進(jìn)行收入和票據(jù)管理，涉及合同收入的要進(jìn)行合同管理。對發(fā)生的支出進(jìn)行支出核算與控制，并對支出形成的資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)管理。關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要包括：

（1）票據(jù)管理存在漏洞。收入記賬、現(xiàn)金與票據(jù)管理崗位設(shè)置沒有堅(jiān)持相互制衡原則，也沒有實(shí)行不相容崗位有效分離，對取得的收入不開票據(jù)，導(dǎo)致小金庫的形成；票據(jù)存根未及時(shí)歸檔、實(shí)行專人專庫保管，丟失毀損，導(dǎo)致賬目無法清查。

（2）各種形式“小金庫”的形成。主要表現(xiàn)在：未經(jīng)批準(zhǔn)出租出借或處置資產(chǎn)，亂收費(fèi)、亂罰款取得各種收入，并隱瞞、截留收入不及時(shí)或不上繳國庫；針對同一支出項(xiàng)目重復(fù)列支，以會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等名義虛報(bào)支出，擴(kuò)大支出金額虛列支出套取財(cái)政資金。

（3）資金使用效率不高。預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算批復(fù)執(zhí)行預(yù)算，但在預(yù)算執(zhí)行過程中預(yù)算控制缺乏剛性，預(yù)算調(diào)整隨意。此外，項(xiàng)目投入資金成本與實(shí)際效益沒有根據(jù)成本效益原則進(jìn)行比較分析，資金使用效率不高。

（4）招標(biāo)采購過程的尋租現(xiàn)象。政府采購招標(biāo)過程，供應(yīng)商入圍不擇手段，單位人員與供應(yīng)商勾結(jié)泄露標(biāo)底、設(shè)計(jì)參數(shù)等徇私舞弊，使得預(yù)算資金造成損失。

（5）合同、發(fā)票管理不嚴(yán)。對虛假合同及合同訂立主體、發(fā)票真實(shí)性與完整性、發(fā)生經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)真實(shí)性缺乏專業(yè)、充分論證與財(cái)務(wù)分析審核過程，發(fā)票報(bào)賬后不及時(shí)核銷，造成重復(fù)報(bào)賬、資金損失；對合同未編制專門的合同登記號(hào)進(jìn)行專人保管，導(dǎo)致合同丟失、信息泄漏等。

3.預(yù)算績效與評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)

預(yù)算績效管理是指政府或相關(guān)部門以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，按財(cái)政效率的原則，將績效跟蹤貫穿于績效管理活動(dòng)的整個(gè)過程，并以績效評(píng)價(jià)為手段對部門內(nèi)部或者單位的財(cái)政支出做出客觀、公正、公平的評(píng)價(jià)和決策。關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要包括：

（1）績效評(píng)估流于形式。預(yù)算單位未根據(jù)單位實(shí)際情況績效跟蹤、定期預(yù)算績效評(píng)估，績效評(píng)價(jià)流于形式，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果未能有效評(píng)估。

（2）績效評(píng)估指標(biāo)不科學(xué)、不完善。預(yù)算單位進(jìn)行預(yù)算績效評(píng)估將預(yù)算資金執(zhí)行率、項(xiàng)目合規(guī)性作為衡量預(yù)算執(zhí)行情況的主要指標(biāo)，而對于預(yù)算資金運(yùn)用的成本與效益缺乏動(dòng)態(tài)、全面的分析與比較，使績效評(píng)估信息缺乏可信性、科學(xué)性。

四、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制對策

1.強(qiáng)化制度建設(shè)與制約機(jī)制建設(shè)

（1）強(qiáng)化制度建設(shè)。各預(yù)算單位結(jié)合本單位實(shí)際情況，在國家各項(xiàng)法規(guī)制度的基礎(chǔ)上制定適合本單位執(zhí)行、可操作的實(shí)施細(xì)則或補(bǔ)充規(guī)定，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的制度硬約束機(jī)制建設(shè)，全方位扎緊制度籠子。

（2）建立科學(xué)的崗位職責(zé)與制約機(jī)制。建立嚴(yán)格的崗位責(zé)任制，明確、細(xì)化各崗位經(jīng)濟(jì)責(zé)任。橫向崗位設(shè)置要堅(jiān)持相互制衡，不相容崗位相分離，縱向崗位設(shè)置要建立從上級(jí)到下級(jí)的分級(jí)崗位責(zé)任制，建立權(quán)力制約機(jī)制，完善資金審批流程，對于關(guān)鍵崗位實(shí)行定期輪崗制度。

2.加強(qiáng)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)控制

（1）預(yù)算精細(xì)化。預(yù)算編制堅(jiān)持預(yù)算精細(xì)化原則，細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目、量化預(yù)算收支；預(yù)算執(zhí)行堅(jiān)持專款專用，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。

（2）管理流程信息化。充分發(fā)揮現(xiàn)代科技優(yōu)勢，將經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)與內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制利用信息化科技手段相互嵌入，構(gòu)建信息化管理系統(tǒng)，減少人為因素影響，降低風(fēng)險(xiǎn)。

（3）監(jiān)管手段科學(xué)化。對涉及關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的支出業(yè)務(wù)進(jìn)行重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范與監(jiān)控，實(shí)行痕跡管理，使用公務(wù)卡、支票、電匯等結(jié)算方式，減少現(xiàn)金支付；對材料物資進(jìn)、領(lǐng)、發(fā)、存等環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)控并采用權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行核算；對簽批手續(xù)實(shí)行電子化、網(wǎng)絡(luò)化手段。

3.完善監(jiān)督機(jī)制

（1）完善內(nèi)部監(jiān)督。在單位內(nèi)部推進(jìn)預(yù)決算各項(xiàng)目的公開、透明；堅(jiān)持內(nèi)部審計(jì)部門獨(dú)立性，定期對預(yù)算執(zhí)行情況審查，及時(shí)公告審計(jì)結(jié)果。

（2）加強(qiáng)外部監(jiān)管。發(fā)揮國家及社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，加強(qiáng)對行政事業(yè)單位的審計(jì)；實(shí)行預(yù)決算公開，發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督作用，鼓勵(lì)并保護(hù)舉報(bào)行為，打造陽光財(cái)政。

4.加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

（1）健全人才選拔機(jī)制。對重點(diǎn)崗位人才的任用建立嚴(yán)格的選拔、培養(yǎng)程序，堅(jiān)持德才兼?zhèn)?，任人唯賢原則，從而確保重點(diǎn)崗位由綜合素質(zhì)高、工作能力強(qiáng)的高配置人才擔(dān)任。

（2）加強(qiáng)人才繼續(xù)教育培訓(xùn)。加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，在單位內(nèi)建立健全繼續(xù)教育的長效機(jī)制，堅(jiān)持對內(nèi)控人員的定期培訓(xùn)，全面提高人才隊(duì)伍的職業(yè)道德修養(yǎng)和工作業(yè)務(wù)水平。

綜上所述，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，對建設(shè)效率性、透明性政府具有重要意義，對促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有深遠(yuǎn)影響。本文通過對行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行梳理，分析內(nèi)部控制關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對完善我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)具有重要借鑒作用。