【寧夏自然保護(hù)區(qū)特許經(jīng)營實(shí)踐調(diào)查報(bào)告3500字（論文）】

寧夏自然保護(hù)區(qū)特許經(jīng)營實(shí)踐調(diào)研分析報(bào)告目錄TOC\o"1-2"\h\u26873寧夏自然保護(hù)區(qū)特許經(jīng)營實(shí)踐調(diào)研分析報(bào)告 1161.1特許經(jīng)營的授權(quán)許可 1105491.2特許經(jīng)營的范圍 280551.3特許經(jīng)營的監(jiān)督管理 3288791.4特許經(jīng)營的社區(qū)參與 4寧夏自然保護(hù)地對于特許經(jīng)營制度的實(shí)踐探索，在現(xiàn)有相關(guān)立法以及《指導(dǎo)意見》、《寧夏建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系實(shí)施意見》等一系列政策性文件的規(guī)制指引下開展。結(jié)合寧夏各自然保護(hù)地資源的性質(zhì)和當(dāng)?shù)靥厣肷鐣Y本開展特許經(jīng)營，牽涉主體、范圍十分廣泛。本研究依托科研項(xiàng)目，在寧夏全區(qū)選取四個具有代表性的自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，分別為賀蘭山自然保護(hù)區(qū)、哈巴湖自然保護(hù)區(qū)、沙坡頭自然保護(hù)區(qū)以及沙湖自然保護(hù)區(qū)。調(diào)研的對象為寧夏自然保護(hù)區(qū)利益相關(guān)者，即是指能夠?qū)ψ匀槐Ｗo(hù)區(qū)建設(shè)和發(fā)展造成影響或被影響的個人或者組織，包括自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)、特許經(jīng)營者以及當(dāng)?shù)鼐用竦葟堄兰t,宋冬冬,張玉波,史宏軍.自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營的實(shí)踐問題研究——以寧夏回族自治區(qū)為例分析[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇,2021(01):60-69.。寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營的當(dāng)前實(shí)踐具體可以從以下幾個部分來分析。張永紅,宋冬冬,張玉波,史宏軍.自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營的實(shí)踐問題研究——以寧夏回族自治區(qū)為例分析[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇,2021(01):60-69.1.1特許經(jīng)營的授權(quán)許可依據(jù)《總體方案》，國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)由中央政府和省級政府分級行使，條件成熟時，逐步過渡到由中央政府直接行使《建立國家公園體制總體方案》第九條。自然保護(hù)地內(nèi)的自然資源性質(zhì)為國家所有，行政主體作為國有自然資源所有權(quán)的代表行使者，對特許經(jīng)營進(jìn)行授權(quán)。寧夏被調(diào)研自然保護(hù)地主要是由當(dāng)?shù)卣蜃匀槐Ｗo(hù)地管理機(jī)構(gòu)作為代表進(jìn)行特許，同時也存在行業(yè)主管部門進(jìn)行特許的情況。如賀蘭山國家森林公園特許經(jīng)營的授權(quán)主體為寧夏自治區(qū)林草局。行政主體依據(jù)自然保護(hù)地設(shè)立目的、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、公眾服務(wù)質(zhì)量、財(cái)政收入等為標(biāo)準(zhǔn)判斷該特許經(jīng)營項(xiàng)目能否準(zhǔn)入自然保護(hù)區(qū)。行政主體進(jìn)行特許經(jīng)營的方式包括申請?jiān)S可、招標(biāo)投標(biāo)、租賃流轉(zhuǎn)、委托經(jīng)營等。此外，還存在受許者獲得整體特許經(jīng)營權(quán)后將某些特定項(xiàng)目二次轉(zhuǎn)讓給其他個人經(jīng)營者的現(xiàn)象?！督夜珗@體制總體方案》第九條自然保護(hù)地內(nèi)的受許者大多數(shù)為國有企業(yè)，其一般是由自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)或當(dāng)?shù)卣?、國資委出資設(shè)立的文化旅游投資公司，實(shí)際上所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)并未分離，國有企業(yè)形成了經(jīng)營權(quán)的壟斷，社會資本難以進(jìn)入。相對應(yīng)的，當(dāng)前寧夏的自然保護(hù)地特許經(jīng)營實(shí)踐也并未建立退出機(jī)制。依據(jù)《民法典》（物權(quán)編）第325條的規(guī)定，我國實(shí)行自然資源有償使用制度。受許者獲得行政許可后與行政主體簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，同時須繳納特許經(jīng)營費(fèi)。費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)通常是接待游客量、經(jīng)營收入的特定比例，在合同具體條款中予以明確。1.2特許經(jīng)營的范圍特許經(jīng)營協(xié)議是授權(quán)方與受許方簽訂的明確特許經(jīng)營具體內(nèi)容和雙方權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任的文件，其中最核心的就是對特許經(jīng)營范圍的確定。寧夏大部分自然保護(hù)地內(nèi)存在特許經(jīng)營項(xiàng)目，且集中于旅游業(yè)務(wù)。由于當(dāng)前寧夏自然保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行特許經(jīng)營的范圍目錄尚未規(guī)范明晰，從圖3.1可以看出，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的經(jīng)營項(xiàng)目范圍從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)到常見的餐飲、住宿、交通、紀(jì)念品銷售再到索道、滑沙等娛樂項(xiàng)目均有涉及，此外還有沙坡頭速生林等當(dāng)?shù)靥厣鷳B(tài)項(xiàng)目。圖3.SEQ圖表\*ARABIC\s11寧夏部分自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的特許經(jīng)營項(xiàng)目范圍關(guān)于特許經(jīng)營的年限，當(dāng)前也并未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。依據(jù)表3.5的統(tǒng)計(jì)，寧夏自然保護(hù)區(qū)內(nèi)特許經(jīng)營期限整體較長，尤其是保護(hù)區(qū)整體項(xiàng)目以及索道等投入較大回報(bào)周期較久的項(xiàng)目，通常為20-30年，哈巴湖旅游開發(fā)公司的經(jīng)營期限更是達(dá)到50年之久；5年及以下期限的經(jīng)營項(xiàng)目則集中于餐飲、住宿以及商品銷售等較為靈活的服務(wù)，且通常屬于個人經(jīng)營者與保護(hù)區(qū)內(nèi)主經(jīng)營者簽訂合作協(xié)議或租賃場地的形式二次獲得的經(jīng)營權(quán)。表3.5自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部分特許經(jīng)營項(xiàng)目及其年限特許經(jīng)營者經(jīng)營項(xiàng)目/經(jīng)營年限（港中旅）沙坡頭索道索道經(jīng)營項(xiàng)目/無固定期限沙坡頭滑沙攝影室游客拍照、商品銷售/5年一簽變成1年一簽綠林農(nóng)業(yè)科技有限公司餐飲、住宿、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、建設(shè)/30年一簽哈巴湖旅游開發(fā)有限公司園區(qū)整體項(xiàng)目/50年一簽寧夏哈巴湖生態(tài)旅游開發(fā)公司保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)/20年一簽美麗哈巴湖生態(tài)旅游開發(fā)有限公司餐飲、住宿、商品銷售/10年一簽哈巴湖景區(qū)商店商品銷售/1年一簽九泰公司從哈巴湖租賃的攤位餐飲服務(wù)/1年一簽沙湖水上三輪項(xiàng)目其他交通形式/1年一簽九久泰和文化旅游有限公司交通、游客服務(wù)、商品買賣/5年一簽沙湖文創(chuàng)館與沙湖旅游公司商品銷售/1年一簽寧夏大漠旅游服務(wù)有限公司與沙湖聯(lián)合經(jīng)營交通和游覽娛樂項(xiàng)目/5年一簽變成1年一簽鐵塔公司（塔基）設(shè)施建設(shè)、維護(hù)/6年一簽深中天然氣開發(fā)有限公司天然氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)/30年一簽銀川賀蘭山文化旅游投資開發(fā)有限公司（巖畫）園區(qū)整體項(xiàng)目/15年一簽寧夏賀蘭山國家森林公園有限公司（蘇峪口）園區(qū)整體項(xiàng)目/20年一簽寧夏賀蘭山天橋旅游有限公司（索道）索道項(xiàng)目/30年一簽寧夏賀蘭山陽光旅游索道公司（蘇峪口）索道項(xiàng)目/25年一簽寧夏松濤山莊有限公司餐飲、住宿服務(wù)/26年一簽銀川西夏陵文化旅游投資有限公司園區(qū)整體項(xiàng)目/13年一簽1.3特許經(jīng)營的監(jiān)督管理寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營尚處于探索階段，尚未形成相應(yīng)法規(guī)進(jìn)行規(guī)制。而在實(shí)踐過程中，由于普及程度不夠，部分經(jīng)營主體對于保護(hù)地內(nèi)相關(guān)政策規(guī)定并不了解，從而在不知情情況下進(jìn)行了破壞環(huán)境的經(jīng)營行為。例如在哈巴湖自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，有經(jīng)營主體在處于生態(tài)紅線區(qū)域的土地上建設(shè)生態(tài)種植項(xiàng)目等而被有關(guān)部門拆毀，使得其經(jīng)營行為受到嚴(yán)重?fù)p失。開展自然保護(hù)地特許經(jīng)營的相關(guān)立法工作迫在眉睫，否則將不利于特許經(jīng)營的長遠(yuǎn)發(fā)展。由于自然保護(hù)地在設(shè)立規(guī)劃中可能存在權(quán)責(zé)不清的遺留問題，且特許經(jīng)營牽扯利益主體又較為廣泛，寧夏保護(hù)地內(nèi)對特許經(jīng)營的監(jiān)管也相對混亂。保護(hù)區(qū)內(nèi)的特許經(jīng)營項(xiàng)目一般由當(dāng)?shù)卣⑿袠I(yè)主管部門以及自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)會同進(jìn)行。保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)從環(huán)境管理方面對經(jīng)營活動進(jìn)行實(shí)時監(jiān)管，對開展的經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境評估和定期巡查，沙坡頭自然保護(hù)區(qū)管理處會定期進(jìn)行監(jiān)管情況的考評，以保障自然保護(hù)地的生態(tài)安全，盡量避免經(jīng)營行為對保護(hù)地自然環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的損害。以賀蘭山自然保護(hù)區(qū)西夏王陵景區(qū)為例，該保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)僅對項(xiàng)目準(zhǔn)入做環(huán)境評估，即經(jīng)營項(xiàng)目是否符合自然保護(hù)地總體規(guī)劃，但由于缺乏相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)對于污染經(jīng)營等行為不能直接進(jìn)行規(guī)制，缺乏實(shí)質(zhì)上的懲處能力。而具體的運(yùn)營行為及收益等通常是由公司自行負(fù)責(zé)或由設(shè)立該國有公司的上級部門監(jiān)管考核。上述西夏王陵景區(qū)的經(jīng)營主體由國資委旗下投資運(yùn)營公司設(shè)立，因而其經(jīng)營及績效也由該公司進(jìn)行審計(jì)和考核。此外，特許經(jīng)營行為涉及到不同領(lǐng)域，該領(lǐng)域的行業(yè)主管部門也會對特許經(jīng)營行為進(jìn)行審批檢查、定期監(jiān)管，如在保護(hù)地內(nèi)經(jīng)營住宿就需要接受消防安全、住建部、以及衛(wèi)生許可等部門的歸口監(jiān)管。1.4特許經(jīng)營的社區(qū)參與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民作為利益相關(guān)者，保護(hù)地內(nèi)的開發(fā)利用、建設(shè)保護(hù)行為與他們的生存和發(fā)展息息相關(guān)?！秾幭慕⒁試夜珗@為主體的自然保護(hù)地體系實(shí)施意見》中提到要探索各種渠道鼓勵社區(qū)居民參與特許經(jīng)營，引導(dǎo)企業(yè)、原住民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)配合自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作，探索全民共享機(jī)制和資源所有者參與經(jīng)營收入分配機(jī)制。因此寧夏當(dāng)?shù)胤浅Ｖ匾暰用竦睦嬖V求，積極采取吸納入股、雇傭、合作租賃、授予餐飲等項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)等方式吸收社區(qū)居民參與，提升收入水平實(shí)現(xiàn)社區(qū)反哺。從圖3.2的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，保護(hù)地內(nèi)的特許經(jīng)營的確帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和就業(yè)的增長，使居民的經(jīng)濟(jì)和生活條件有所好轉(zhuǎn)。沙湖自然保護(hù)區(qū)內(nèi)某經(jīng)營企業(yè)的近90%的員工為附近居民，哈巴湖自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)旅游開發(fā)公司除了從事綠色森林維護(hù)業(yè)務(wù)之外，還在餐飲、住宿以及（鹿茸）藥酒方面提供相應(yīng)的服務(wù)，這些服務(wù)項(xiàng)目的雇員也多是保護(hù)區(qū)附近居民。由此，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民多數(shù)對在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)施經(jīng)營項(xiàng)目表示支持。但也應(yīng)當(dāng)注意到，當(dāng)前仍有約半數(shù)居民不清楚社區(qū)共管共建制度，只有少數(shù)居民參與了保護(hù)區(qū)內(nèi)經(jīng)營項(xiàng)目的決策和管理。有村民表示其雖在經(jīng)營公司工作，但并不是正式員工，收入和待遇較差，尚未達(dá)到脫貧水準(zhǔn)。未來還需通過特許經(jīng)營向居民提供更多的就業(yè)崗位以增加收入，同時在不破壞生態(tài)環(huán)境的情況下完善相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，解決社區(qū)生產(chǎn)生活上的不便。圖3.SEQ圖表\*ARABIC\s12寧夏自然保護(hù)區(qū)內(nèi)特許經(jīng)營居民參與情況綜上所述，通過對寧夏全區(qū)內(nèi)4個典型的自然保護(hù)區(qū)的特許經(jīng)營實(shí)踐進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)寧夏當(dāng)?shù)貙μ卦S經(jīng)營制度熱情似火，依托地方特色已經(jīng)摸索出了一條獨(dú)具特色的特許經(jīng)營發(fā)展道路?？傮w來說，寧夏的特許經(jīng)營主要集中在旅游產(chǎn)業(yè)，大多