產(chǎn)業(yè)政策對反壟斷法實施的影響(一)

產(chǎn)業(yè)政策對反壟斷法實施的影響(一)關鍵詞:產(chǎn)業(yè)政策/反壟斷法/市場機制/政府干預/實施效用

內容提要:產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法雖然都是政府干預經(jīng)濟的基本方式，但兩者干預經(jīng)濟的深度、廣度及基本理念都是不同的。不同類型的產(chǎn)業(yè)政策會對反壟斷法的實施產(chǎn)生不同的效用。我國目前過于擴張的產(chǎn)業(yè)政策不僅延緩了反壟斷立法進程，而且勢必影響未來反壟斷法在經(jīng)濟生活中的實際作用。為避免反壟斷法的邊緣化，必須尋找與我國反壟斷法相匹配的產(chǎn)業(yè)政策，必須妥善界定產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法在國家法與政策體系中各自的作用范圍以及兩者的主次關系。

2006年在我國產(chǎn)業(yè)組織立法領域有以下兩件事比較引人注目：一是反壟斷法在列入全國人大立法規(guī)劃10余年后終于在6月24日提交全國人大常委會初次審議，立法中的重點和難點問題引起了人們的熱烈討論；二是12月5日國務院轉發(fā)的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會《關于推進國有資本調整和國有企業(yè)重組的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)要求推進國有資本向重要行業(yè)和關鍵領域集中，以保證國有資本在重要行業(yè)和關鍵領域的絕對控制地位。筆者認為，反壟斷法作為“經(jīng)濟憲法”、“經(jīng)濟基本法”，雖然也是政府干預經(jīng)濟的手段之一，但它的重心是通過遏制壟斷和限制競爭等行為以發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎性作用。我國進行此項立法標志著政府要充分發(fā)揮“市場之手”作用的政策取向。而《指導意見》不僅僅是對國有資本流向的新要求，也是對國家產(chǎn)業(yè)政策的宣示與調整。推動企業(yè)重組并保證國有經(jīng)濟成分在特定領域的控制地位是運用“政府之手”干預經(jīng)濟的典型表現(xiàn)。《指導意見》的內容和價值考量與正在進行中的反壟斷立法有什么關聯(lián)？“市場之手”與“政府之手”如何協(xié)調兼顧？我國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策對將來反壟斷法的實施會產(chǎn)生怎樣的影響？如此種種，在反壟斷立法進程加快后就成為需要我們深入思考的重要問題。一、產(chǎn)業(yè)政策的內涵與基本作用機制產(chǎn)業(yè)政策如何影響反壟斷法的實施取決于兩者關系的性質。如果兩者是相容關系，產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法將服務于共同的目標，形成推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的合力；如果兩者是相斥關系，則可能發(fā)生沖突或作用力相互抵消等情形。因此，探討產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法的關系首先必須厘清兩者各自的內涵、價值取向、施行措施和作用邊界。

產(chǎn)業(yè)政策的概念自上世紀中葉被提出以來，對于它的確切含義一直眾說紛紜，莫衷一是。以該概念的來源國——日本——的學者為例，貝冢啟明認為產(chǎn)業(yè)政策是影響該國產(chǎn)業(yè)結構的所有政策；小宮隆太郎認為產(chǎn)業(yè)政策是政府為改變產(chǎn)業(yè)間的資源分配和各種產(chǎn)業(yè)中私營企業(yè)的某種活動而采取的政策；植草益認為產(chǎn)業(yè)政策是把有發(fā)展前途的產(chǎn)業(yè)作為出口產(chǎn)業(yè)，重點給予保護、培育所使用的各種各樣的政策手段；下河邊淳等認為產(chǎn)業(yè)政策是國家或政府為了實現(xiàn)某種經(jīng)濟和社會目的，以全產(chǎn)業(yè)為直接對象，通過對全產(chǎn)業(yè)的保護、扶植、調整和完善，積極或消極地參與某個產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、交易活動以及直接或間接干預商品、服務、金融等市場形成和市場機制的政策的總稱；1]伊藤元重等人則認為產(chǎn)業(yè)政策是由于競爭性市場存在的缺陷(市場失靈)，當自由競爭導致資源分配和收入分配出現(xiàn)問題時，一國政府為提高本國經(jīng)濟福利水平而實施的政策。2]由上可見，這些定義不僅寬窄程度不同，而且在本質上也有區(qū)別。另外，日本學者所定義的產(chǎn)業(yè)政策多數(shù)是以日本政府施行的措施為藍本的，并不一定具有普適性。

作為一個具體的、歷史的范疇，產(chǎn)業(yè)政策的確切內涵需要結合特定國家特定時期的具體施政內容而定，當然，不同國家在不同時期的產(chǎn)業(yè)政策也有一些共通之處。對此，我們可以對產(chǎn)業(yè)政策作如下分類：首先，產(chǎn)業(yè)政策有形式意義和實質意義之分。形式意義上的產(chǎn)業(yè)政策是指制定經(jīng)濟政策的國家機關明確表述為“產(chǎn)業(yè)政策”的經(jīng)濟政策。例如，日本產(chǎn)業(yè)結構審議會在1963年11月發(fā)表的咨詢報告中明確提出了“產(chǎn)業(yè)結構政策”概念。3]在我國，“產(chǎn)業(yè)政策”則是在1986年制定的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》中首次提出，并在1989年國務院頒布的《中國產(chǎn)業(yè)政策大綱》和《關于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》等文件中得到明確界定。但學界更多的是在實質意義上使用產(chǎn)業(yè)政策的概念，并不局限于特定經(jīng)濟政策是否被冠以“產(chǎn)業(yè)政策”的名稱。其次，就實質意義上的產(chǎn)業(yè)政策而言，還可以進行再劃分。如按照所屬經(jīng)濟體制的不同可以分為計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)業(yè)政策和市場經(jīng)濟體制下的產(chǎn)業(yè)政策；按照構成內容的不同可分為產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)技術、產(chǎn)業(yè)布局等政策。這也是我國政府于1994年頒布的《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》等文件中的正式分類。一般認為，產(chǎn)業(yè)結構政策又可細分為主導產(chǎn)業(yè)選擇和支持政策、弱小產(chǎn)業(yè)扶持政策、衰退產(chǎn)業(yè)調整政策；產(chǎn)業(yè)組織政策可細分為競爭政策、直接規(guī)制政策和中小企業(yè)政策等。4]按照政策功能的不同可以將其分為功能性的產(chǎn)業(yè)政策和選擇性的產(chǎn)業(yè)政策。功能性產(chǎn)業(yè)政策通常指的是通過人力資源培訓和研發(fā)補貼來提高產(chǎn)業(yè)部門國際競爭力的政策，其政策功能是彌補市場缺陷，通常沒有特定的產(chǎn)業(yè)導向。選擇性產(chǎn)業(yè)政策也就是日本式的產(chǎn)業(yè)政策，其政策功能是主動扶持戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，縮短產(chǎn)業(yè)結構的演進過程，以實現(xiàn)經(jīng)濟趕超目標。5]

作以上分類的意義在于：不同類型產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎和作用機制可能有所不同。例如，在產(chǎn)品經(jīng)濟理論下，計劃經(jīng)濟國家不僅在微觀經(jīng)濟領域壟斷著人、財、物、產(chǎn)、供、銷，而且還在宏觀經(jīng)濟領域以制訂計劃、政府投資、行政命令等方式控制產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃與執(zhí)行。在這種經(jīng)濟政策下，沒有市場經(jīng)濟意義上的需求、供給、交換、市場等概念，完全是以計劃和行政等手段代替了市場機制的作用。在市場經(jīng)濟國家，功能性產(chǎn)業(yè)政策與選擇性產(chǎn)業(yè)政策有著本質上的不同。其中，功能性產(chǎn)業(yè)政策是旨在彌補市場失靈的產(chǎn)業(yè)政策，存在市場失靈就成為政府干預產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提。顯然，這種產(chǎn)業(yè)政策是作為市場機制的補充而出現(xiàn)的，與市場機制相輔相成。選擇性產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎是“趕超理論”。趕超理論源于后發(fā)展國家的比較優(yōu)勢。該理論認為，后發(fā)展國家可以從發(fā)達國家直接取得現(xiàn)成的經(jīng)濟技術，學習發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，汲取發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓，通過制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策和確定優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，在短時期內趕超發(fā)達國家。6]但政府施行此項產(chǎn)業(yè)政策，必然在很大程度上壓縮市場機制作用的空間，甚至在產(chǎn)業(yè)結構的調整、產(chǎn)業(yè)組織的實施、產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)劃等方面都起到了替代市場機制的作用。二、反壟斷法的內涵與基本作用機制既然競爭政策被認為是產(chǎn)業(yè)組織政策中的一種，那么，競爭政策也就成了產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法的聯(lián)結點。但產(chǎn)業(yè)組織政策并不限于競爭政策，政府也可能通過組建大企業(yè)或企業(yè)集團并通過其規(guī)模效應帶動相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或自己投資組建企業(yè)甚至以行政命令等方式促進、限制特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些產(chǎn)業(yè)組織方式在不同程度上背離了競爭政策和反壟斷法所秉持的核心理念。同時，競爭政策不僅可能與同一層面上的其他產(chǎn)業(yè)組織政策存在沖突，也可能在更高層面上與產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)技術、產(chǎn)業(yè)布局等政策發(fā)生背離。對于反壟斷法與競爭政策的關系，理論界雖然多有爭議，但一致的看法是將其界定為交叉關系：一方面，競爭政策需要通過反壟斷法來體現(xiàn)，反壟斷法是競爭政策理念與內容的主要載體；另一方面，競爭政策的外延不限于反壟斷法的調整范圍，如競爭政策也包括反壟斷法之外的其他建構競爭秩序的措施，反壟斷法規(guī)則體系也不限于宣示競爭政策，它也能夠在一定程度上回應產(chǎn)業(yè)政策的要求。

作為“地方性知識”的各國反壟斷法在產(chǎn)生原因、立法宗旨和法律功能都有所不同。例如，美國反托拉斯法就是在市場自身矛盾演化中作為遏制壟斷、糾正市場失靈的手段出現(xiàn)的；德國反限制競爭法的產(chǎn)生既因為第二次世界大戰(zhàn)后占領當局的授意與影響，更是在集中管理經(jīng)濟和實行自由放任經(jīng)濟政策失敗后所獨立作出的走第三條道路的選擇；歐盟競爭法是從經(jīng)濟而不是政治角度入手推動歐洲一體化的重要手段；日本、韓國的反壟斷立法、執(zhí)法過程則體現(xiàn)了對經(jīng)濟上后發(fā)展國家如何實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略的思考；出于對政府在經(jīng)濟轉型中特殊作用的考慮，俄羅斯反壟斷法既規(guī)制經(jīng)濟壟斷，也規(guī)制行政壟斷。但總體而言，反壟斷法的內涵和外延還是比較確定的。具體言之：首先，從調整對象看，各國反壟斷法都以經(jīng)濟壟斷為主要規(guī)制對象，禁止限制競爭協(xié)議、控制企業(yè)集中、濫用市場支配地位的規(guī)范構成了各國反壟斷法規(guī)則體系的三大支柱。其次，從立法目的看，促進經(jīng)濟發(fā)展和提高資源配置效率是當代各國反壟斷法的主要目標。這可以從美國不同時期實施寬嚴不同的競爭政策的內在原因，日本、韓國在不同時期對競爭政策重視程度的不同以及俄羅斯為什么要通過反壟斷法等立法以實現(xiàn)經(jīng)濟轉型等事例中得到佐證。資源配置效率提高這個核心目標的確立既有經(jīng)濟發(fā)展、應對國際競爭的考慮，也是在經(jīng)濟學知識增進的助推下完成的。再次，從作用機制上看，反壟斷法作為政府干預經(jīng)濟的重要形式之一，它是以“一般性規(guī)則”為適用依據(jù)的間接干預經(jīng)濟活動的方式。例如，有學者認為不同于以間接干預為特征的宏觀調控、以從企業(yè)內部直接控制和干預為特征的國有化以及從外部對企業(yè)進行直接行政干預為特征的管制，反壟斷法是間接的司法干預。7]由此折射出來更重要的信息是：反壟斷法雖然也是政府干預經(jīng)濟的基本形式，但它倡導市場理性，要求政府僅在市場出現(xiàn)妨礙市場機制良性運行的壟斷或限制競爭行為時才進行干預。

盡管反壟斷法以恢復、維護市場機制良性運行為主要作用機制，但它也部分兼容了競爭政策以外的其他經(jīng)濟政策。例如，出口卡特爾豁免制度可以被認為是保護性貿易政策在反壟斷法領域中的延伸；中小企業(yè)卡特爾豁免、適用除外等制度體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)政策的要求或者說是為產(chǎn)業(yè)政策適用預留的空間，等等。反壟斷法對產(chǎn)業(yè)政策的回應是協(xié)調反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策沖突的重要途徑。三、產(chǎn)業(yè)政策對反壟斷法實施的效用由于產(chǎn)業(yè)政策在性質上表現(xiàn)為很不相同的若干類型，因此，探討產(chǎn)業(yè)政策對反壟斷法實施的影響就需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的不同分別進行。同時，又由于產(chǎn)業(yè)政策對反壟斷法產(chǎn)生的影響不僅取決于產(chǎn)業(yè)政策自身的目的、功能和作用機制，也取決于產(chǎn)業(yè)政策所采取的具體措施，因此，在探討產(chǎn)業(yè)政策對反壟斷法實施的影響時還需要將不同類型的產(chǎn)業(yè)政策與其所可能運用的具體措施結合起來。產(chǎn)業(yè)政策和反壟斷法都可能服務于多元的政策目標，為了簡化問題，下文僅從經(jīng)濟效益角度進行探討。

筆者認為，功能性產(chǎn)業(yè)政策旨在彌補市場失靈，總體上對反壟斷法的實施應該起促進作用。其原因在于：功能性的產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法的作用機制具有同質性，都是對市場失靈的矯正。其中前者主要是對市場不普遍的矯正，即由政府對投資周期長、風險大、企業(yè)可能不愿進入的行業(yè)如基礎產(chǎn)業(yè)進行直接投資或以其他方式促進這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展。反壟斷法主要是對市場不完全的矯正，即市場存在壟斷或限制競爭行為時才進行干預。功能性產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法的配合能起到互補和相得益彰的作用，特別是能夠保證競爭性產(chǎn)業(yè)和自然壟斷產(chǎn)業(yè)、基礎產(chǎn)業(yè)之間協(xié)調、均衡發(fā)展，避免因基礎設施等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不足對競爭性產(chǎn)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟發(fā)展的制約。

實現(xiàn)趕超目標的產(chǎn)業(yè)政策的效用較為復雜。為避免討論問題的重復，這里將它限于不存在市場失靈但需要加快發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，如政府扶持的某些支柱產(chǎn)業(yè)。政府為促進這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可能采取誘導手段(誘導性產(chǎn)業(yè)政策)，也可能采取強制手段(強制性產(chǎn)業(yè)政策)。前者如政府通過采取財政、稅收、信貸、政府采購、股票、債券發(fā)行、外資引進等方面的優(yōu)惠措施或便利等方式促進特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展；后者如政府通過項目審批、行政命令、市場準入限制、價格管制等方式進行直接干預。誘導性產(chǎn)業(yè)政策對反壟斷法實施的效用表現(xiàn)為：由于這種產(chǎn)業(yè)政策具有普適性，進入特定行業(yè)的企業(yè)都可以享有同樣的優(yōu)惠措施，這樣，通過市場機制，企業(yè)在新的激勵條件下根據(jù)預期的盈利水平自主決定進入還是退出該產(chǎn)業(yè)。根據(jù)利潤平均化的經(jīng)濟學原理，該產(chǎn)業(yè)最終將在一個比較高的水平上與其他產(chǎn)業(yè)形成新的均衡。因而，誘導性產(chǎn)業(yè)政策僅僅改變了不同產(chǎn)業(yè)之間的激勵條件，市場機制仍是其發(fā)揮作用的基礎機制。該產(chǎn)業(yè)政策必然同樣要求營業(yè)自由、信息暢通、公平競爭，并且可以與反壟斷法服務于統(tǒng)一的政策目標，如提升經(jīng)濟效益。但是，由于誘導性產(chǎn)業(yè)政策改變了不同產(chǎn)業(yè)間的資源配置狀況，它的作用效果的好壞取決于對特定產(chǎn)業(yè)進行扶持的正確與否以及政府決策和執(zhí)行過程中會不會產(chǎn)生尋租成本。在決策失誤、管制俘獲等情況下實施這一產(chǎn)業(yè)政策雖然并不會與反壟斷法產(chǎn)生直接沖突，但由于其扭曲了市場價格、浪費了社會資源，從而會對反壟斷法的實施效果產(chǎn)生減損效應。這方面典型的例子是，日本在官僚體制下為保住預算而超出實際需要大興土木，造成極大的財政資金浪費，并削弱、延緩了服務業(yè)、軟件業(yè)及其他高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。8]

用強制手段實現(xiàn)趕超目標的產(chǎn)業(yè)政策對反壟斷法實施產(chǎn)生的影響更為復雜。最極端的例子是計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)業(yè)政策。在國家壟斷一切經(jīng)濟事務的前提下，市場機制受到排斥，也就不會產(chǎn)生以糾正市場失靈為目標的反壟斷法。因此，只有到了經(jīng)濟轉型時期，蘇聯(lián)和前東歐地區(qū)才將反壟斷立法提上議事日程。在市場經(jīng)濟條件下推行強制性產(chǎn)業(yè)政策的效用要作具體分析。如果是以行政命令的方式限制市場準入，則會壓縮市場空間和市場機制的作用范圍，在沒有有效管制制度的情況下，還會產(chǎn)生高額的尋租成本。針對外商投資，我國《外商投資指導目錄》將外商投資領域分為鼓勵、允許、限制、禁止四類，并可能在股權比例、地域范圍、業(yè)務范圍等方面作進一步的限制；針對民營企業(yè)，在基礎設施產(chǎn)業(yè)、新型服務業(yè)、大型制造業(yè)等領域都有不同程度的限制民營經(jīng)濟投資的規(guī)定。這些市場準入方面的限制措施，有考慮經(jīng)濟安全的因素，有考慮自然壟斷的因素，也有考慮保護國有企業(yè)的因素，對其合理性要作具體的分析、評價。但總體而言，這些措施顯然限制了市場機制的作用范圍與作用深度。