生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟研究

生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟研究

生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟研究

摘要：生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)已經(jīng)日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，訴訟推進(jìn)是生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的最重要方式。因此，我們唯有加強(qiáng)公益訴訟制度的建設(shè)，才能日益在生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)工作中取得良好成績，同時(shí)可以推動(dòng)生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)法體系的完善和發(fā)展。

一、公益訴訟的概述

公益一詞源于20世紀(jì)60年代，所謂公益訴訟，有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟包括所有為維護(hù)公共利益的訴訟，狹義的公益訴訟是指國家機(jī)關(guān)代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。

生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟，是指在生態(tài)環(huán)境資源公共利益可能或正在受到侵權(quán)的情形下，個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體組織、有關(guān)機(jī)關(guān)，出于保護(hù)公共利益的目的，將不法侵害人訴至法院，要求其停止侵害、消除影響、賠償損失的訴訟。這是一種公益性質(zhì)的訴訟，起訴人提起訴訟的目的是為了維護(hù)生態(tài)環(huán)境資源的公共利益，而不是為了獲取私利。

二、我國生態(tài)環(huán)境資源的現(xiàn)狀及形成原因

（一）我國生態(tài)環(huán)境資源的現(xiàn)狀

改革開放以后我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，人民生活水平日益提高的同時(shí)，我國也面臨著越來越嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境資源問題。我國當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境資源問題突出表現(xiàn)在：空氣污染，空氣中有害物質(zhì)以及顆粒粉塵不斷增加，嚴(yán)重威脅著人們的健康，特別是北方地區(qū)，大面積出現(xiàn)霧霾情況；森林資源匱乏，森林覆蓋率低，近年來我國森林面積大幅減少，森林采伐量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過森林生長量，濫砍亂伐、毀林開荒現(xiàn)象十分嚴(yán)重，森林赤字明顯，當(dāng)代人已經(jīng)過早地消耗了后代人應(yīng)享用的；水土流失面廣量大，土地荒漠化速度加快；水資源嚴(yán)重短缺，且地區(qū)分布不均，河流斷流日趨嚴(yán)重，湖泊退化愈演愈烈；地下超采，水位下降，華北地區(qū)地下超采形成的沉降漏斗已連成一片，地下水沉降漏斗由點(diǎn)到面，由城市向農(nóng)村發(fā)展，面積越來越大，出現(xiàn)了區(qū)域性大范圍的漏斗；濕地變農(nóng)田，濕地破壞率加劇；農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染嚴(yán)重，農(nóng)村耕地化肥使用量逐年增加，禽畜和水產(chǎn)養(yǎng)殖加劇了農(nóng)村污染。

（二）生態(tài)環(huán)境資源破壞現(xiàn)狀形成的原因

造成生態(tài)環(huán)境資源破壞的原因是多方面的，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的因素，既有自然的因素，也有人為的原因，但是人為因素更為主要。我國工業(yè)化時(shí)間起步晚，發(fā)展起點(diǎn)低，又面臨趕超發(fā)達(dá)國家的繁重任務(wù)，不僅以資本高投入支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且以資源高消費(fèi)、環(huán)境高代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)繁榮。重視近利，失之遠(yuǎn)謀，重視經(jīng)濟(jì)，忽視生態(tài)，短期性經(jīng)濟(jì)行為為生態(tài)環(huán)境帶來長期性、積累性后果。

“重用輕養(yǎng)”是造成生態(tài)環(huán)境資源破壞的主觀原因。由于認(rèn)識(shí)的歷史局限性，長期以來，未能正確處理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三者的關(guān)系，可持續(xù)發(fā)展未能貫徹實(shí)施。在處理發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的問題時(shí)，往往不能正確處理長期利益和短期利益、局部利益和全局利益的關(guān)系。在自然資源的開發(fā)利用上，一直采取的是“重用輕養(yǎng)”，只開發(fā)、不保護(hù)的態(tài)度。與此同時(shí)，“自然資源取之不盡、用之不竭”的錯(cuò)誤觀念派生的“資源低價(jià)，環(huán)境物價(jià)”的經(jīng)濟(jì)政策，助長了以犧牲環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展思想和掠奪式地開發(fā)資源的盲目行為，都給生態(tài)環(huán)境帶來了嚴(yán)重的破壞。

粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是造成生態(tài)環(huán)境資源破壞的主要因素。粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式造成資源浪費(fèi)的用時(shí)，也帶來了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境破壞。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍采用大水漫灌，過量使用化肥、農(nóng)藥，造成了水資源的浪費(fèi)和污染。礦產(chǎn)資源開采的回收率低，損失浪費(fèi)嚴(yán)重。鐵路、公路等建設(shè)，大量開山取石、鋪路搭橋中，由于管理和運(yùn)作不善，造成新的水土流失。我國目前還沒有建立完整的全國性的生態(tài)環(huán)境檢測(cè)絡(luò)，不能對(duì)環(huán)境現(xiàn)狀作出客觀全面的評(píng)價(jià)。一些部門單位監(jiān)督不力、執(zhí)法不嚴(yán)，使許多環(huán)境資源破壞現(xiàn)象屢禁不止，加劇生態(tài)退化。同時(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)和建設(shè)投入嚴(yán)重不足，一些產(chǎn)業(yè)在稅收和政策方面缺乏國家支持，廣大的農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后。并且，生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的法律體系仍不健全，相關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)還不完善，在我國，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟制度具有迫切性和必要性。生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟作為一種公益性的訴訟形態(tài)備受國人廣泛關(guān)注，它是公眾參與保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源權(quán)益的一種有效方法和途徑，同時(shí)也能促進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境資源法律和生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

三、公益訴訟是對(duì)生態(tài)環(huán)境資源破壞的司法救濟(jì)

公益訴訟制度形成的政治理論基礎(chǔ)

十八大政治報(bào)告把環(huán)境污染作為生態(tài)文明建設(shè)的下位概念，把污染治理與資源保護(hù)并列，還明確提到了荒漠化、石漠化、水土流失、生物多樣性、防洪抗旱排澇、氣象、地質(zhì)、地震災(zāi)害防御等。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》使用的是更為全面的“生態(tài)環(huán)境損害”責(zé)任概念，而不是“環(huán)境污染”。中共中央國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“樹立山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)現(xiàn)法律監(jiān)督。

地方各個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源的法定職責(zé)，在各行政機(jī)關(guān)不積極履職的情形下，檢察機(jī)關(guān)介入，發(fā)出檢察建議書督促其積極采取措施。如果行政機(jī)關(guān)積極履職、措施得當(dāng)，或者侵權(quán)者迷途知返，則不需要檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟了。但如果行政機(jī)關(guān)無所作為，無視檢察建議的要求，那么檢察機(jī)關(guān)就要考慮參與到生態(tài)環(huán)境資源的公益訴訟中去了。檢察機(jī)關(guān)作為國家、公共利益的的守護(hù)者可以作為公益訴訟人獨(dú)立向人民法院提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮監(jiān)督職能，主動(dòng)監(jiān)督，與環(huán)保、住建、林業(yè)、水務(wù)等等行政部門對(duì)接，建立常規(guī)的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、案件線索共享等機(jī)制，接受人民群眾的舉報(bào)，排查線索，通過檢察建議等手段，督促各行政機(jī)關(guān)依法正確積極履職。在國家利益、社會(huì)公共利益已然處于受侵害的狀態(tài)下，經(jīng)督促仍限期不履職，檢察機(jī)關(guān)可以依法提起公益訴訟，維護(hù)公眾的生態(tài)環(huán)境資源權(quán)。

與個(gè)人及社會(huì)團(tuán)體組織相比，檢察機(jī)關(guān)有著完善的業(yè)務(wù)部門和豐富法律知識(shí)的專業(yè)人才，檢察人員收集證據(jù)的能力比較強(qiáng)，在司法經(jīng)驗(yàn)和訴訟能力上也有優(yōu)勢(shì)。在資金問題上，

檢察機(jī)關(guān)從事訴訟活動(dòng)有著國家財(cái)政的保障和支持，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了個(gè)人及社會(huì)團(tuán)體組織的經(jīng)濟(jì)能力。與地方環(huán)保部門相比，人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，較少受到外部干預(yù)尤其是行政權(quán)力的干預(yù)，可以客觀公正的實(shí)施訴訟活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公益的目的。尤其是近年來一些地方環(huán)保部門的不作為，更加突顯了檢察機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟的必要性。

（二）公益訴訟現(xiàn)狀形成的原因

中國目前仍未建立真正的公益訴訟制度，究其原因，主要是訴權(quán)理論方面的局限性。由于我國法律沒有直接規(guī)定公益訴訟制度，因此，我國訴訟法對(duì)公共利益的保護(hù)是軟弱無力的。公益訴訟旨在保護(hù)國家和公共利益，本來應(yīng)該是一件有利于百姓，造福民眾的好事，但在實(shí)踐中，由于公益訴訟案件一般影響較大，法院受理往往有所顧忌，畏首畏尾，司法手段也不相統(tǒng)一。不難發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中，相當(dāng)一部分公益訴訟是行政訴訟，許多案件都是因?yàn)槠鹪V的行政行為是抽象行政行為而被法院裁定不予受理。因?yàn)殚L期以來，中國司法界一直認(rèn)為，法官在訴訟中必須嚴(yán)格依據(jù)制定法進(jìn)行審判。這導(dǎo)致法官遇到無明文規(guī)定的情況就無能為力，此種情況下，法院往往不予受理，或者判決原告敗訴。這極大的打消了公眾提起公益訴訟的積極性，削弱了對(duì)公益的救濟(jì)力量。

我國《民事訴訟法》第64條第一款規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)自己的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。簡(jiǎn)言之，就是“誰主張，誰舉證”。在公益訴訟中，不論是作為原告的公民個(gè)人，社會(huì)團(tuán)體，還是檢察機(jī)關(guān)，相對(duì)于作為被告的行政機(jī)關(guān)，在取證以及專業(yè)知識(shí)的掌握方面，都存在劣勢(shì)，對(duì)被告的違法行為提供相應(yīng)的證據(jù)加以證明，難度相當(dāng)大。在實(shí)踐中，因原告舉證不能而敗訴的公益訴訟屢見不鮮。

同樣，不可否認(rèn)，我國相當(dāng)多的民眾和社會(huì)組織的法律意識(shí)是比較淡薄的。違法行為侵害了國家利益、公共利益，但并未給公眾、社會(huì)組織造成直接經(jīng)濟(jì)利益的損失，所以，現(xiàn)實(shí)生活中，公眾大多會(huì)采取“袖手旁觀，明哲保身”的態(tài)度，不愿意提起公益訴訟。即使會(huì)有一些法律意識(shí)較強(qiáng)，比較熱心的群眾拿起法律武器與不法行為進(jìn)行斗爭(zhēng)，伸張正義，去保護(hù)國家和公共利益，但必然要花費(fèi)大量的精力、物力和財(cái)力介入訴訟之中，同時(shí)還要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。所以，許多公眾認(rèn)為，即使那些所謂的伸張正義者勝訴了，所得利益與因此訴訟所投入的精力和財(cái)力相比，也是“得不償失”，這種思想不可能不成為我國構(gòu)建公益訴訟制度的障礙。

五、改善公益訴訟現(xiàn)狀的舉措

我國的公益訴訟制度正在逐步建立，但是仍稍顯單薄。首先，可以逐步擴(kuò)大行政公益訴訟的受案范圍。不論是試點(diǎn)工作還是正式確立的法條，都將行政公益訴訟的受案范圍集中于生態(tài)、資源、食品藥品安全領(lǐng)域，其他領(lǐng)域仍是空白，所以逐步擴(kuò)大受案范圍是很有必要的