預算管理與績效管理相互融合的研究

一、預算管理與績效管理的關系常言道，凡事預則立，不預則廢。預算管理是指單位為實現(xiàn)確定的經(jīng)濟（管理）目標，通過預算編制、預算執(zhí)行和預算考核等方式進行的一系列財務活動；而績效管理是一個由項目績效目標管理、運行跟蹤監(jiān)控管理、評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。我國逐步推進預算績效管理，建立以預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用為目標的預算績效管理機制，使績效理念融入預算管理全過程，并與預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督一起成為預算管理的有機組成部分。這充分顯示了預算管理和績效管理密不可分的關系。但預算管理與績效管理又存在著區(qū)別。預算管理關注的是預算資金與項目的合理匹配，績效管理則關注的是預算資金與項目產(chǎn)生的結果與效益。二、預算管理與績效管理融合存在的問題從20世紀90年代，我國引入績效理念到黨的十九大報告明確提出全面實施績效管理的理念，再到自2020年10月1日起施行的《中華人民共和國預算法實施條例》中提出各部門、各單位負有實施績效監(jiān)控、開展績效評價、報送預算執(zhí)行情況報告和績效評價報告的職責；財政部門負有對各部門的預算執(zhí)行情況和績效進行評價、考核的職責。我國預算績效管理工作在不斷向前推進，但目前看來，在預算管理與績效管理的融合上還存在著一些迫切需要解決的癥結。（一）績效理念意識有待增強在預算執(zhí)行過程中不同程度地存在著分配重于管理，支出重于績效的“老觀念”，績效管理與預算管理“兩張皮”的現(xiàn)象突出，項目不能按成熟度進行排序，無論好壞、重要與否都在預算中申報，造成眉毛胡子一把抓。對于項目尚不成熟以及當年無法形成實際支出的項目仍在申報預算，帶來新增沉淀資金。（二）績效管理相關法規(guī)和制度有待細化和完善目前，績效管理相關法規(guī)和制度的細化度和健全度還不夠，存在著績效責任落實不到位，績效信息公開不夠透明，對第三方工作的管理和評價不明確等情況，不利于預算績效管理的有效開展。（三）專業(yè)人才隊伍建設有待加強在預算績效管理中，由于業(yè)務處（科）室負責績效管理工作的人員變動頻繁，存在責任心不夠、業(yè)務不熟練等現(xiàn)象。預算績效管理工作流程不夠清晰，績效目標編制質(zhì)量不高，項目信息填報不具體，績效指標界定過于模糊、不清晰或不能量化，績效指標分類錯誤，績效指標過于寬泛等問題，不能滿足現(xiàn)階段對預算績效管理的高質(zhì)量發(fā)展要求。（四）指標體系和評價標準體系有待完善現(xiàn)有的績效指標體系是以產(chǎn)出指標、效益指標和滿意度指標為主要表現(xiàn)形式，對績效目標進行細化和量化描述?？冃гu價是根據(jù)設定的績效目標，通過一系列規(guī)范的程序，對預算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進行系統(tǒng)和客觀的評價。但由于績效指標體系和評價標準不健全，績效評價結果很難作為改進管理和編制以后年度預算的依據(jù)，難以充分發(fā)揮對預算編制的影響作用。三、預算管理與績效管理有效融合的措施（一）做好宣傳工作，提升績效理念首先，強化主體責任。財政部門或單位自身要有計劃地開展全面預算績效管理的政策宣傳和業(yè)務培訓，明確單位業(yè)務負責人為績效目標管理的責任主體，以“誰使用資金，誰編制績效目標”為原則，使預算單位全員逐步提升績效理念，在預算執(zhí)行中隨時繃緊“績效弦”。其次，提升全過程績效意識。預算績效管理中目標申報是工作起點，被稱為“靈魂定位”；事中跟蹤是過程把控，監(jiān)控糾偏；事后評價是結果衡量，效益評價。最后，做好前期準備工作。為了能夠更好地將績效與預算融合起來，預算單位就要早著手開展以后年度預算項目儲備工作，提前啟動項目研究論證、編制立項、審核評審等工作，把績效目標評估論證作為項目儲備入庫、預算申報的前置條件，提高預算編制的科學性。所有入庫項目都要設置績效目標，并細化量化為具體的績效指標?？茖W合理預測，根據(jù)輕重緩急對備選項目進行排序，擇優(yōu)編制落實項目支出規(guī)劃。（二）加強法規(guī)和制度建設，完善預算績效管理無規(guī)矩不成方圓。切實可行的法規(guī)和制度，一方面是預算績效管理工作依規(guī)依法開展的有力保障；另一方面進一步壓實和強化了預算績效管理主體的績效管理責任，體現(xiàn)“誰使用、誰負責”原則。一是有效實行“雙公開”機制。在預決算公開的同時做好績效信息公開，主動接受人大審計等部門監(jiān)督。二是完善第三方機構服務監(jiān)管制度。對于工作量大、專業(yè)性強的項目，需要委托第三方機構提供相關服務并出具審核意見或工作結論的就要制定有關管理辦法或工作規(guī)程，明確規(guī)范第三方機構在從事項目預算績效相關服務工作中的職責，嚴格監(jiān)督管理，以保證執(zhí)業(yè)質(zhì)量。三是強化績效結果應用機制。財政部門要通過制定預算績效考核辦法和相應的獎懲機制來考核和衡量各部門和單位在預算編制質(zhì)量、預算執(zhí)行及預算績效管理方面的工作開展情況。對考核名次靠前的預算單位，財政部門予以表彰；對連續(xù)兩年考核名次靠后的預算單位進行約談并責令限期整改；對預算績效執(zhí)行效果好的單位在安排下一年預算時適當傾斜，以鼓勵高績效行為，促使預算單位從單位負責人到基層工作人員都能夠充分認識到預算績效管理工作的重要性，隨時調(diào)度和關注“投入”所形成的“產(chǎn)出和結果”。四是加強績效監(jiān)督問責機制。將評價結果與預決算審查、重大政策績效審查相銜接，建立“花錢必問效、無效必問責”的績效終身責任追究制機制。（三）梳理預算績效管理工作流程，培養(yǎng)專業(yè)人才預算單位應根據(jù)單位實際情況成立預算績效管理領導小組或指定專人負責預算績效管理，明確職責，梳理預算績效管理工作流程，邊干邊積累經(jīng)驗，打造出預算績效管理的專業(yè)人才隊伍。一是把握科學原則。預算單位應堅持“先有項目再安排預算”原則，提前研究謀劃、常態(tài)化儲備預算項目，申請預算安排須從項目庫中挑選預算項目，未入庫項目一律不予安排預算。二是合理編制績效目標?？冃繕俗鳛轭A算項目入庫的前置條件，所有政策和項目全部實現(xiàn)績效目標管理，績效目標的編制要與單位職能、發(fā)展規(guī)劃和年度重點工作任務緊密結合，既要合法合規(guī)，又要客觀公正。同時，績效目標也要與項目計劃有機結合起來，項目在編制績效目標的同時需要編制具體實施計劃和資金支付計劃，將預算績效管理與單位各部門工作密切結合起來，使績效管理貫穿于項目實施的全過程。三是重點把控基本指標。預算績效管理人員應對每一個項目分別設置預算執(zhí)行進度、預算到項目率和預算支出率三個基本共性指標，以確保預算編細編實編準。結合預算績效事前評審工作，充分論證項目立項的必要性、績效目標設置的合理性、實施方案的可行性、籌資的合規(guī)性以及項目年度內(nèi)各月份預算資金支付需求金額等，以實現(xiàn)預算“錢盡其用”。對于未按要求開展績效評估或者績效評估結果為差的政策和項目支出不得列入中期財政規(guī)劃和年度預算，相關項目不得納入項目庫。四是建立“三個掛鉤”機制。按照“三個掛鉤”機制，合理安排項目預算，實現(xiàn)預算精準編制，對低效、無效資金一律削減或取消。第一，預算安排與事前績效評估結果掛鉤，根據(jù)事前績效評估結果確定資金實際需求金額。第二，與項目預算績效目標掛鉤，先明確項目基本共性指標，再確定項目預算。第三，與項目績效評價結果掛鉤，與上年預算執(zhí)行進度、盤活存量資金等績效情況掛鉤，確保每一筆預算資金都能用在刀刃上、緊要處。結合起來，加強績效運行監(jiān)控。事中監(jiān)控是預算績效全過程管理的“主戰(zhàn)場”，在對項目實施全程管控中，要“瞪起眼睛”，嚴格執(zhí)行批復的預算及項目實施方案，發(fā)現(xiàn)問題及時糾偏，將項目的結余資金合理調(diào)配到存在資金缺口的項目上使用，最大限度保證資金使用效率，避免資金閑置。六是開展績效評價和評價反饋應用。通過項目事后評價，分析項目總體績效目標、各項績效指標完成情況以及預算執(zhí)行情況，將評價結果應用于次年預算編制，實現(xiàn)“預算編制—效果反饋—預算編制”的閉環(huán)控制，避免預算資金使用“虎頭蛇尾”現(xiàn)象。（四）逐步健全指標體系和評價標準體系財政部門按照“全面覆蓋、共建共享、科學實用、動態(tài)調(diào)整”的思路組織開展績效指標標準體系的建設工作，為提升績效管理質(zhì)量和效率提供有力支撐。首先要突出重點?？冃е笜艘芮逦从愁A算資金的核心產(chǎn)出和效果，力求精簡準確、突出核心和重點業(yè)務。其次要動態(tài)調(diào)整?？冃е笜梭w系由財政部門與行業(yè)主管部門共同建設，并根據(jù)宏觀政策方向、部門和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、基本公共服務標準等的調(diào)整變化，及時修正和更新。最后要指向明確。績效指標體系建設以政府收支分類科目中的支出功能分類為框架，行業(yè)和領域?qū)?、款兩級，資金用途對應部門預算項目，兼顧部門職能職責、資金使用方向等設計部門預算支出產(chǎn)出和效益?zhèn)€性指標。指標設置以定量為主、定性為輔，做到指標標