《公共政策學(xué)（第二版）》 課件第6章 政策執(zhí)行

第6章政策執(zhí)行公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)政策執(zhí)行史密斯模型基層官僚模型模糊-沖突模型6.1

政策執(zhí)行的基本含義6.2政策執(zhí)行研究的演進(jìn)6.3

政策執(zhí)行的理論模型6.4

中國(guó)場(chǎng)景的政策執(zhí)行模型目錄公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材6.5

提升執(zhí)行力的路徑6.1政策執(zhí)行的基本含義公共政策學(xué)

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政策執(zhí)行的概念政策執(zhí)行的特征政策執(zhí)行的過(guò)程政策執(zhí)行的影響因素政策執(zhí)行的概念公共政策學(xué)

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政策科學(xué)的早期研究聚焦政策制定,政策執(zhí)行并沒(méi)有引起重視。學(xué)者們構(gòu)建了很多政策制定模型、程序和方法,在實(shí)施中,人們驚訝地發(fā)現(xiàn),即使按照理想的模型制定公共政策,其實(shí)施仍面臨很多挑戰(zhàn),甚至陷入困境。

政策執(zhí)行是政策過(guò)程中的一個(gè)階段。愛(ài)德華茲提出,政策執(zhí)行是“發(fā)布命令、執(zhí)行指令、撥付款項(xiàng)、辦理貨款、給予補(bǔ)助、訂立契約、收集資料、傳遞信息、委派人事、雇用人員、創(chuàng)設(shè)機(jī)構(gòu)”等一系列活動(dòng)。

概而言之,政策執(zhí)行是指通過(guò)一定的手段和措施,將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果的行動(dòng)過(guò)程。政策執(zhí)行需要依托一定的組織體系,投入必要的資源,采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等行動(dòng),選擇合宜的政策工具。政策目標(biāo)是政策執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。政策執(zhí)行投入的資源及采取的手段都是為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政策執(zhí)行的特征公共政策學(xué)

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政策執(zhí)行是政策決策付諸實(shí)施的過(guò)程，涵蓋從政策出臺(tái)到政策結(jié)果之間的所有活動(dòng)。

具體而言,政策執(zhí)行具有以下特征:

政策執(zhí)行具有目標(biāo)導(dǎo)向性。

行動(dòng)主體具有多元性。

組織體系具有網(wǎng)絡(luò)性。

執(zhí)行與制定具有互動(dòng)性。

政策執(zhí)行的過(guò)程公共政策學(xué)

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政策執(zhí)行需要制定實(shí)施細(xì)則,明確組織指揮和權(quán)責(zé)分工,化解阻滯執(zhí)行的障礙因素。法治國(guó)家的政策執(zhí)行須遵守法律法規(guī),不得違反法律規(guī)定。

政策執(zhí)行過(guò)程主要涉及以下幾個(gè)環(huán)節(jié):政策發(fā)布政策試點(diǎn)執(zhí)行總結(jié)全面推行實(shí)施準(zhǔn)備政策宣傳政策執(zhí)行的影響因素公共政策學(xué)

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執(zhí)行的資源條件。

執(zhí)行人員的素質(zhì)和能力。

目標(biāo)群體狀況。

執(zhí)行的環(huán)境狀況。

技術(shù)條件和手段。

影響政策執(zhí)行的制度因素對(duì)非制度性因素也具有影響作用。正式的制度安排對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境也具有塑造作用。因此，分析政策執(zhí)行的影響因素首當(dāng)關(guān)注制度性因素。1.制度性因素

影響政策執(zhí)行的制度性因素主要有:(1)府際關(guān)系的制度安排。

(2)政策方案的制度安排。

(3)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的制度安排。

(4)激勵(lì)約束的制度安排。

2.非制度性因素6.2政策執(zhí)行研究的演進(jìn)公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材第一代研究第二代研究

第三代研究第一代研究公共政策學(xué)

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第一代執(zhí)行研究受到古典行政模式的深刻影響,偏重于政策執(zhí)行的實(shí)際運(yùn)作和個(gè)案分析,采取“自上而下”的分析路徑。它以政策決策為研究起點(diǎn),考察公共政策在多大程度上得到執(zhí)行，以及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。第一代研究強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行須遵循決策者意志,致力于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

1.代表性學(xué)者除了普雷斯曼、威爾達(dá)夫斯基之外,第一代政策執(zhí)行研究的代表性學(xué)者還有米特(D.VanMeter)、霍恩(C.E.VanHorn)、薩巴蒂爾、馬茲曼尼安(D.Mazmanian)等人。第一代研究公共政策學(xué)

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2.第一代研究的特征總結(jié)第一代政策執(zhí)行研究的文獻(xiàn)和成果,可以得出一些共性特征:

遵循“自上而下”的研究路徑。

聚焦阻礙政策有效實(shí)施的障礙因素。

將政策制定與執(zhí)行視為連續(xù)的過(guò)程。

致力于探究政策執(zhí)行的基本準(zhǔn)則。3.第一代研究的局限性第一代研究的局限性也很明顯,第二代研究者對(duì)第一代研究的缺點(diǎn)提出了激烈批評(píng),主要涉及兩個(gè)方面：第一,“完美執(zhí)行”的必要條件往往并不具備。第二,忽視了地方部門、基層執(zhí)行者的適應(yīng)性策略。第二代研究公共政策學(xué)

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第二代政策執(zhí)行研究是在批評(píng)第一代研究路徑的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始,一些學(xué)者從“自下而上”的路徑，關(guān)注較低層次的行動(dòng)主體,強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目設(shè)計(jì)必須考慮環(huán)境因素以,執(zhí)行者應(yīng)具有一定自由裁量權(quán),根據(jù)實(shí)際情況采取適宜行動(dòng)。第二代研究提出,基層官僚比高層決策者更了解真實(shí)情況,主張給予執(zhí)行者充分的自主權(quán),以適應(yīng)復(fù)雜的政策情境。1.代表性學(xué)者第二代執(zhí)行研究的代表性學(xué)者有利普斯基(M.Lipsky)、埃爾莫爾(R.F.Elmore)、耶恩(B.Hjern)、波特(D.Porter)等人。

耶恩、波特對(duì)執(zhí)行結(jié)構(gòu)進(jìn)行了研究,提出了以下觀點(diǎn):

執(zhí)行結(jié)構(gòu)并不完全是一種組織,它包含許多組織群落;

政策執(zhí)行具有多元的目標(biāo)與動(dòng)機(jī);

執(zhí)行結(jié)構(gòu)不完全依賴于科層命令體系,專業(yè)地位、協(xié)調(diào)能力也發(fā)揮重要作用;

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2.第二代研究的貢獻(xiàn)

(1)解析了基層執(zhí)行者的工作情景及壓力。

(2)解析了政策執(zhí)行中的多元主體及多元目標(biāo)。

(3)剖析了執(zhí)行過(guò)程中的交易和策略性行為。3.第二代研究的局限性

(1)偏重描述性分析，理論建構(gòu)有所欠缺。

(2)過(guò)于強(qiáng)調(diào)自由裁量權(quán)或主體間互動(dòng)都容易導(dǎo)致問(wèn)題。

(3)全盤否定“自上而下”的研究路徑有失公允。

第三代研究公共政策學(xué)

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第三代政策執(zhí)行研究試圖整合“自上而下”路徑和“自下而上”路徑,提出綜合性的分析框架。第三代執(zhí)行研究采取綜合的分析路徑,注重提出假設(shè),通過(guò)實(shí)證觀察來(lái)檢驗(yàn)假設(shè)。第三代研究者意識(shí)到,公共政策實(shí)施涉及多元行動(dòng)者，彼此之間具有密切的互動(dòng)。與第一代、第二代研究相比,第三代研究的突出特點(diǎn)是突顯了政策網(wǎng)絡(luò)在執(zhí)行中的作用。

1.代表性學(xué)者第三代執(zhí)行研究的代表性學(xué)者有簡(jiǎn)-埃里克·萊恩(Jan-ErikLane)、馬爾科姆·戈金(MalcolmGoggin)、羅伯特·斯托克(RobertStoker)、理查德·馬特蘭德、羅茲(R.A.W.Rhodes)等人。第三代研究公共政策學(xué)

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2.第三代研究的貢獻(xiàn)和不足

第三代研究的貢獻(xiàn)在于:

(1)注重從不同視角探討影響執(zhí)行的關(guān)鍵變量。

(2)突顯了中間層次的政府在政策執(zhí)行中的作用。

(3)形成了政策網(wǎng)絡(luò)分析框架。

第三代政策執(zhí)行研究也存在不足之處:

(1)對(duì)政策執(zhí)行的概念存在不同理解。

(2)基于具體情境的執(zhí)行模型多，一般性的理論模型少。

(3)對(duì)關(guān)鍵變量的識(shí)別仍在探索之中。6.3政策執(zhí)行的理論模型公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材史密斯模型

街頭官僚模型模糊-沖突模型史密斯模型公共政策學(xué)

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美國(guó)學(xué)者史密斯在1973年提出政策執(zhí)行過(guò)程模型,簡(jiǎn)稱“史密斯模型”，屬于第一代政策執(zhí)行模型的典型代表。史密斯認(rèn)為,政策執(zhí)行涉及的影響因素很多,其中核心變量有四個(gè)，分別是:理想化的政策、目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、環(huán)境因素(見(jiàn)圖6-4)。

街頭官僚模型公共政策學(xué)

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美國(guó)學(xué)者利普斯基在《街頭官僚:公共服務(wù)中的個(gè)人困境》一書中,提出了著名的街頭官僚模型,也稱基層官僚模型。基層官僚是指那些工作在一線的行政官員,包括警察、稅務(wù)官、公立學(xué)校的教師等，他們直接面對(duì)公眾,需要在接觸和互動(dòng)中開(kāi)展工作。街頭官僚的地位不高,在政府雇員中占很大比重,他們與目標(biāo)群體面對(duì)面接觸,擁有較大的自由裁量權(quán),他們的個(gè)人判斷直接影響著執(zhí)行結(jié)果。利普斯基開(kāi)辟了政策執(zhí)行研究的“自下而上”路徑。他關(guān)注的不是上級(jí)機(jī)構(gòu)如何貫徹落實(shí)其決策意圖,而是基層官員的工作環(huán)境和行為方式。

利普斯基被視為第二代政策執(zhí)行研究的關(guān)鍵人物,他關(guān)注基層官員的工作環(huán)境及在政策執(zhí)行中的行動(dòng)策略，形成了“自下而上”的研究路徑。人們進(jìn)入公共部門工作時(shí),都曾承諾過(guò)要服務(wù)于公共事業(yè),然而,基層官員的職業(yè)特點(diǎn)卻使他們無(wú)法達(dá)到工作的理想境界。模糊-沖突模型公共政策學(xué)

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美國(guó)學(xué)者馬特蘭德對(duì)“自上而下”和“自下而上”的研究路徑進(jìn)行綜合,提出了政策執(zhí)行的模糊沖突模型。馬特蘭德提出,政策執(zhí)行研究“不再需要更多的變量,而是需要結(jié)構(gòu)體系”。馬特蘭德認(rèn)為,當(dāng)一項(xiàng)政策提出了明確的政策目標(biāo)時(shí),成功的政策執(zhí)行需要忠實(shí)于已經(jīng)確定的目標(biāo)。“當(dāng)一項(xiàng)政策沒(méi)有清晰闡述政策目標(biāo)時(shí),對(duì)成功標(biāo)準(zhǔn)的選擇就變得十分困難,此時(shí),社會(huì)普遍接受的規(guī)范和價(jià)值就會(huì)更多地發(fā)揮作用?！?/p>

根據(jù)這兩個(gè)維度，可區(qū)分出四種執(zhí)行模式,分別是政治性執(zhí)行、行政性執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行、象征性執(zhí)行(見(jiàn)表6-1)。6.4中國(guó)場(chǎng)景的政策執(zhí)行模型公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材“決策刪簡(jiǎn)-執(zhí)行協(xié)商”模型

政治勢(shì)能模型

雙重激勵(lì)模型政策執(zhí)行的學(xué)習(xí)模型政策執(zhí)行的變通模型“決策刪簡(jiǎn)-執(zhí)行協(xié)商”模型公共政策學(xué)

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對(duì)于一項(xiàng)復(fù)雜政策議題來(lái)講，當(dāng)面臨巨大的社會(huì)壓力與多元化的利益格局，中國(guó)決策系統(tǒng)經(jīng)常通過(guò)激烈的政策改革方式，快速做出政策決定。薛瀾、趙靜注意到中國(guó)決策過(guò)程中存在縮短決策程序的現(xiàn)象，而執(zhí)行過(guò)程中充滿妥協(xié)和權(quán)衡，提出了“決策刪簡(jiǎn)—執(zhí)行協(xié)商”分析框架。

“決策刪簡(jiǎn)”是對(duì)中國(guó)政策制定過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)觀察和歸納，在面臨非常規(guī)性政策問(wèn)題時(shí)，行政系統(tǒng)具有迅速?zèng)Q策、迅速部署的特點(diǎn)。由于決策過(guò)程刪簡(jiǎn)，新政策涉及的多方行動(dòng)主體只能在執(zhí)行中表達(dá)利益訴求，執(zhí)行機(jī)構(gòu)需要平衡各方利益訴求，制定更為具體的行動(dòng)方案。這樣，政策執(zhí)行就變成了利弊權(quán)衡、方案協(xié)商和討價(jià)還價(jià)的過(guò)程。這種“執(zhí)行協(xié)商”可視為修正環(huán)節(jié)，可緩沖快速?zèng)Q策帶來(lái)的負(fù)面影響。

“決策刪簡(jiǎn)-執(zhí)行協(xié)商”既可快速回應(yīng)上級(jí)政府和公眾的關(guān)注事項(xiàng)，也給利益相關(guān)者參與留下協(xié)商空間。依賴于這種“決策刪簡(jiǎn)-執(zhí)行協(xié)商”機(jī)制，中國(guó)政府既推進(jìn)了激進(jìn)改革，同時(shí)又保持了社會(huì)穩(wěn)定。

政治勢(shì)能模型公共政策學(xué)

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在中國(guó)政策執(zhí)行過(guò)程中，政治權(quán)威的高位推動(dòng)發(fā)揮了重要作用。賀東航、孔繁斌提出政策執(zhí)行的政治勢(shì)能模型，認(rèn)為政治勢(shì)能是影響政策執(zhí)行的一個(gè)關(guān)鍵變量。他們區(qū)分了執(zhí)政黨和政府系統(tǒng)，用以刻畫執(zhí)政黨在推進(jìn)政策執(zhí)行中的獨(dú)特功能。他們發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)治理場(chǎng)域中，公共政策發(fā)文單位的不同位階展現(xiàn)了差異化的“政治勢(shì)能”，地方政府能夠識(shí)別出一項(xiàng)政策所具有的“政治勢(shì)能”，根據(jù)勢(shì)能高低作出相應(yīng)的執(zhí)行策略調(diào)整。

政治勢(shì)能主要通過(guò)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”、“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”、“借勢(shì)成事”發(fā)揮作用。在各級(jí)政權(quán)中，黨組織發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，政策執(zhí)行需要通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)產(chǎn)生凝聚力，推進(jìn)跨部門協(xié)同。

政治勢(shì)能模型反映了中央重視程度對(duì)政策執(zhí)行的顯著影響。

雙重激勵(lì)模型公共政策學(xué)

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陳玲等根據(jù)政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的有效性，提出了政策執(zhí)行的雙重激勵(lì)模型，認(rèn)為政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的有效性決定了地方政府執(zhí)行中央政策的行為選擇，進(jìn)而影響了政策實(shí)施的效果。實(shí)動(dòng)偽動(dòng)

暗動(dòng)緩動(dòng)政策執(zhí)行的學(xué)習(xí)模型公共政策學(xué)

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楊宏山根據(jù)公共政策的完備性、地方政府學(xué)習(xí)能力的差異性,區(qū)分了四種政策執(zhí)行模式，分別是：調(diào)適執(zhí)行、行政執(zhí)行、試驗(yàn)執(zhí)行、象征執(zhí)行(見(jiàn)表6-3)調(diào)適執(zhí)行試驗(yàn)執(zhí)行象征執(zhí)行行政執(zhí)行政策執(zhí)行的變通模型公共政策學(xué)

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在政策執(zhí)行中,執(zhí)行機(jī)構(gòu)和個(gè)人常常采取變通行動(dòng),致使政策目標(biāo)不能轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果,甚至出現(xiàn)政策執(zhí)行偏離決策初衷的現(xiàn)象。根據(jù)執(zhí)行者對(duì)政策內(nèi)容的變通程度,政策執(zhí)行可分為以下四種情況:真實(shí)執(zhí)行替代執(zhí)行附加執(zhí)行選擇執(zhí)行6.5提升執(zhí)行力的路徑公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材有效執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)

有效執(zhí)行的條件有效執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)公共政策學(xué)

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政策執(zhí)行的評(píng)價(jià)者有決策者、執(zhí)行機(jī)構(gòu)及人員、專家學(xué)者、媒體、公眾等,不同評(píng)價(jià)者的偏好和主張對(duì)政策執(zhí)行的判斷具有重要影響。總體而言,評(píng)價(jià)政策執(zhí)行的效果與評(píng)價(jià)者的分析視角密切相關(guān)?！白陨隙隆币暯亲袷卣叩囊?guī)定實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)符合成本和收益的有效性原則取得令人滿意的結(jié)果在執(zhí)行中增進(jìn)學(xué)習(xí),優(yōu)化實(shí)施方案及時(shí)回應(yīng)基層人員和目標(biāo)群體的訴求“自下而上”視角綜合的視角有效執(zhí)行的條件公共政策學(xué)

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有效執(zhí)行公共政策需要具備一定的前提條件。這些前提條件主要包括:

高質(zhì)量的公共政策有效的溝通和協(xié)調(diào)有效的監(jiān)督控制必要的執(zhí)行資源恰當(dāng)?shù)膱?zhí)行工具必要的組織保障本章小結(jié)公共政策學(xué)

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早期的公共政策研究聚焦政策制定,政策執(zhí)行并沒(méi)有受到重視。學(xué)者們構(gòu)