政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理問(wèn)題研究

摘要：政府投資對(duì)于推動(dòng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直發(fā)揮著十分重要的作用，為基礎(chǔ)建設(shè)工作的推進(jìn)提供有力的支撐，同時(shí)也能夠在當(dāng)前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的穩(wěn)定發(fā)展。但通過(guò)分析過(guò)去各項(xiàng)目的數(shù)據(jù)可知，很多政府投資項(xiàng)目受到不同因素影響，在開(kāi)展過(guò)程中都會(huì)存在一定的超預(yù)算、工程延期等問(wèn)題，不利于政府投資活動(dòng)獲取預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。在此背景下，本文先是簡(jiǎn)單概述了政府項(xiàng)目投資預(yù)算的內(nèi)涵及其特點(diǎn)，并剖析了當(dāng)前政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出了針對(duì)性的改進(jìn)和優(yōu)化策略，希望能夠有效推動(dòng)政府投資項(xiàng)目的預(yù)算管理。關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目預(yù)算；預(yù)算管理流程；預(yù)算管理體制現(xiàn)階段，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度正在不斷加快，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也越發(fā)復(fù)雜，想要在維持穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的重視和管理。政府投資項(xiàng)目主要是以公益性設(shè)施以及基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建為主，其項(xiàng)目開(kāi)展通常具有投資數(shù)額較大、項(xiàng)目周期較長(zhǎng)、具備一定的公益性等特點(diǎn)，因此在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中應(yīng)當(dāng)積極加強(qiáng)預(yù)算管理，確保政府投資項(xiàng)目能夠獲取預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收益。一、政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理的內(nèi)涵及其特點(diǎn)（一）政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理的內(nèi)涵政府投資主要是指政府部門(mén)通過(guò)投入一定量的資金，對(duì)一些公益設(shè)施或基礎(chǔ)設(shè)施的新建、改建、擴(kuò)建以及相關(guān)技術(shù)升級(jí)等，政府投資項(xiàng)目則是指政府部門(mén)利用政府性預(yù)算基金以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金等投入某些固定資產(chǎn)建造的項(xiàng)目。政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理是指政府部門(mén)對(duì)于投資項(xiàng)目或一般公共預(yù)算中的資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排，并對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程加強(qiáng)監(jiān)督的活動(dòng)。其主要是將各項(xiàng)財(cái)政預(yù)算資金作為載體，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府投資項(xiàng)目全過(guò)程管控。（二）政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理的特點(diǎn)一是社會(huì)公眾對(duì)政府投資項(xiàng)目的預(yù)算管理工作關(guān)注度較高。政府投資項(xiàng)目的資金主要來(lái)源于財(cái)政部門(mén)撥款，而從本質(zhì)上講，財(cái)政資金又來(lái)源于廣大社會(huì)公眾，因此，社會(huì)公眾往往會(huì)更加關(guān)注政府投資項(xiàng)目的預(yù)算管理實(shí)際情況以及取得的成效，對(duì)其預(yù)算管理工作的要求也就更高[1]。二是政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理工作開(kāi)展的主要目的是向社會(huì)公眾提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，其在預(yù)算管理過(guò)程中應(yīng)當(dāng)更加注重各項(xiàng)預(yù)算管理程序的公開(kāi)透明以及最終所能獲取到的社會(huì)效益等，以增強(qiáng)居民的幸福感為終極工作目標(biāo)。三是政府投資項(xiàng)目的預(yù)算管理工作更加嚴(yán)格。其各項(xiàng)資金的審核更為繁瑣，所需要的監(jiān)管周期也更長(zhǎng)。政府投資項(xiàng)目開(kāi)展全過(guò)程都應(yīng)該進(jìn)行充分的論證以及備案，并確保預(yù)算管理工作與項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度保持一致。因此，相對(duì)于商業(yè)性質(zhì)的項(xiàng)目投資而言，政府投資項(xiàng)目在預(yù)算管理工作中的要求更為嚴(yán)格，所需要耗費(fèi)的周期也更長(zhǎng)。二、政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理存在的問(wèn)題（一）現(xiàn)有的預(yù)算管理流程不夠合理一方面，政府投資項(xiàng)目的預(yù)算編制單位、建設(shè)單位等由于存在較強(qiáng)的人員流動(dòng)性，在交接過(guò)程中未能就預(yù)算管理方面的內(nèi)容進(jìn)行全面交接，使得后續(xù)的工作人員仍然無(wú)法全面掌握預(yù)算管理的相關(guān)內(nèi)容，未能熟練掌握并操作相關(guān)的預(yù)算管理系統(tǒng)，導(dǎo)致預(yù)算管理工作的開(kāi)展效率不高。如，某街道在申請(qǐng)其截污納管“零直排”方面的預(yù)算時(shí)，由于預(yù)算管理流程設(shè)置不夠明確，相關(guān)經(jīng)辦人認(rèn)為該預(yù)算申請(qǐng)已由其他部門(mén)提交，在與財(cái)務(wù)部門(mén)人員溝通時(shí)未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中的錯(cuò)誤，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算的申報(bào)期限被動(dòng)拉長(zhǎng)。另一方面，政府項(xiàng)目預(yù)算管理系統(tǒng)現(xiàn)有的流程設(shè)置不夠合理，相關(guān)人員在實(shí)際工作中由于與其他工作內(nèi)容存在沖突，無(wú)法按時(shí)推進(jìn)相關(guān)的預(yù)算管理工作流程，導(dǎo)致預(yù)算管理各項(xiàng)環(huán)節(jié)的確認(rèn)時(shí)間較長(zhǎng)，延長(zhǎng)了項(xiàng)目整體送審時(shí)間。（二）預(yù)算管理體制不夠完善首先，政府投資項(xiàng)目未能做好前期準(zhǔn)備工作。建設(shè)單位未能深入調(diào)查項(xiàng)目周邊可能存在的影響因素。缺乏對(duì)項(xiàng)目前期論證工作的重視，過(guò)多地將關(guān)注點(diǎn)放在了項(xiàng)目建設(shè)成效、進(jìn)度以及資金投入等方面。其次，部分建設(shè)單位內(nèi)部現(xiàn)有的預(yù)算管理人員專業(yè)性不足，無(wú)法全面把控項(xiàng)目的實(shí)際施工進(jìn)度，在開(kāi)展預(yù)算管理工作時(shí)受到施工單位影響，預(yù)算管理工作應(yīng)有的效用無(wú)法充分發(fā)揮。再加上行政部門(mén)對(duì)建設(shè)單位缺乏有效約束，在施工過(guò)程中工程變更的情況頻繁發(fā)生，增加施工成本[2]。最后，當(dāng)前政府投資項(xiàng)目在開(kāi)展預(yù)算管理工作時(shí)普遍應(yīng)用的大都是能夠適應(yīng)各類大型施工工程的模式，未能積極響應(yīng)信息化發(fā)展的要求，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)公眾對(duì)于政府投資項(xiàng)目的信息需求。（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全一方面，現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)價(jià)制度仍然不夠完善。在實(shí)際工作中受到人員數(shù)量、專業(yè)性、時(shí)間等多方面因素限制，預(yù)算管理人員通常很難將項(xiàng)目全過(guò)程的信息數(shù)據(jù)全面收集，再加上各部門(mén)間未能形成有效的溝通機(jī)制，導(dǎo)致其項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作無(wú)法正常開(kāi)展，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。另一方面，在預(yù)算績(jī)效管理工作中，對(duì)于各部門(mén)的工作職責(zé)未能明確劃分，導(dǎo)致在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)無(wú)法有效追責(zé)，部分項(xiàng)目決策人員工作較為隨意，存在一定的違規(guī)操作，造成財(cái)政資金大量損失。（四）預(yù)算管理人才的專業(yè)水平較低一是數(shù)量不足。受政府部門(mén)相關(guān)政策影響，一些單位內(nèi)部人員的平均年齡較大，對(duì)于新的人才引進(jìn)工作不夠重視，導(dǎo)致預(yù)算管理人才嚴(yán)重不足。二是現(xiàn)有的預(yù)算管理人員大都未能積極學(xué)習(xí)并掌握預(yù)算管理方面的專業(yè)知識(shí)，無(wú)法靈活應(yīng)用各類預(yù)算管理方法，在對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算管理時(shí)缺乏專業(yè)性和主動(dòng)性。三是近年來(lái)我國(guó)政府投資項(xiàng)目在對(duì)預(yù)算管理人員進(jìn)行相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)時(shí)，大都是由縣級(jí)財(cái)政部門(mén)組織開(kāi)展小規(guī)模的培訓(xùn)活動(dòng)，培訓(xùn)內(nèi)容缺乏針對(duì)性，且受到培訓(xùn)規(guī)模的限制，其培訓(xùn)范圍無(wú)法覆蓋單位全體員工，無(wú)法滿足政府投資預(yù)算項(xiàng)目對(duì)專業(yè)方面的要求[3]。（五）預(yù)算管理系統(tǒng)未能引進(jìn)信息化建設(shè)當(dāng)前，我國(guó)政府投資項(xiàng)目在預(yù)算管理工作開(kāi)展過(guò)程中仍然傾向于使用傳統(tǒng)的管理方式，未能積極引進(jìn)先進(jìn)的信息技術(shù)，不利于提升整體管理效率。這主要是由于我國(guó)當(dāng)前的政府投資項(xiàng)目的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)工作仍然處在起步階段，設(shè)置的項(xiàng)目類型仍然不夠全面，對(duì)各項(xiàng)數(shù)據(jù)的收集和整理能力仍然有待進(jìn)一步提升，無(wú)法為預(yù)算管理工作提供良好的服務(wù)。同時(shí)，在預(yù)算審核過(guò)程中對(duì)于信息技術(shù)的應(yīng)用也不夠充分，未能將預(yù)算管理相關(guān)知識(shí)積極引入信息系統(tǒng)，對(duì)于紙質(zhì)資料的依賴較強(qiáng)。此外，一些政府投資項(xiàng)目雖然引進(jìn)了一定的信息技術(shù)，在各部門(mén)間建立了信息處理系統(tǒng)，但各系統(tǒng)間的銜接以及信息溝通仍然存在一定的障礙，在數(shù)據(jù)跳轉(zhuǎn)過(guò)程中容易發(fā)生銜接錯(cuò)誤等問(wèn)題，導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目在預(yù)算報(bào)審過(guò)程中通常會(huì)由于系統(tǒng)問(wèn)題出現(xiàn)一定的差錯(cuò)，影響預(yù)算管理工作正常開(kāi)展。三、提高政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理質(zhì)量的有效措施（一）優(yōu)化現(xiàn)有的預(yù)算管理工作流程首先，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極做好前期的項(xiàng)目準(zhǔn)備工作。在投資決策前，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)全面分析項(xiàng)目投資的必要性以及可行性，選擇科學(xué)的項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益以及社會(huì)效益的統(tǒng)一。在項(xiàng)目施工前應(yīng)當(dāng)做好施工許可證辦理、“四通一平”等工作，與各方面人員加強(qiáng)溝通和銜接，確保政府投資項(xiàng)目能夠順利施工。其次，提高審核工作效率。政府投資項(xiàng)目在開(kāi)展預(yù)算管理時(shí)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)線上線下的同步辦理，縮短流程推送以及材料移交時(shí)間，可以由多個(gè)部門(mén)同時(shí)進(jìn)行審核，并將相關(guān)工程資料在各部門(mén)間高效共享。對(duì)于審批所需的各項(xiàng)資料、流程等提前公示，明確材料遞交的標(biāo)準(zhǔn)格式，大大提升審核工作效率。最后，還應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)前的預(yù)算管理系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化?？梢栽谄渲行略龆绦殴δ?，盡快錄入各單位經(jīng)辦人的手機(jī)號(hào)，并對(duì)預(yù)算管理的各項(xiàng)環(huán)節(jié)通過(guò)短信推送的方式告知經(jīng)辦人。同時(shí)，還可以對(duì)各服務(wù)器進(jìn)行不斷升級(jí)，對(duì)操作過(guò)程中存在的問(wèn)題及時(shí)預(yù)警，減少操作人員的工作量，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理系統(tǒng)的全面優(yōu)化。（二）制定完善的政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理體制首先，在項(xiàng)目前期制定立項(xiàng)決策時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的投資以及建設(shè)規(guī)模，按照標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工期展開(kāi)預(yù)算編制，并建立一定的審核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各項(xiàng)支出實(shí)施科學(xué)的監(jiān)督。在施工階段，應(yīng)當(dāng)合理控制招標(biāo)的價(jià)格，及時(shí)解決預(yù)算管理工作中存在的問(wèn)題。在決算階段則應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的勘探和監(jiān)督，以免出現(xiàn)預(yù)算管理不夠明確的現(xiàn)象。其次，應(yīng)當(dāng)在每年定期開(kāi)展項(xiàng)目專項(xiàng)監(jiān)督，對(duì)各項(xiàng)政策的實(shí)施效果進(jìn)行有效排查，并將符合要求的項(xiàng)目納入監(jiān)管體系。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)充分調(diào)研并分析制度實(shí)施的難點(diǎn)以及方向，積極開(kāi)展年度項(xiàng)目專項(xiàng)抽查，改革監(jiān)督辦法，確保項(xiàng)目預(yù)算管理更加規(guī)范。最后，還要明確預(yù)算管理的職責(zé)范圍，在預(yù)算管理制度中明確各單位的工作職責(zé)，并將預(yù)算管理的權(quán)限逐漸交由基層政府部門(mén)進(jìn)行管理，對(duì)于其中存在的違反預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定的人員加大懲處力度。（三）健全預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)機(jī)制首先，應(yīng)當(dāng)積極督促政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理以及績(jī)效評(píng)價(jià)工作間的相互結(jié)合。在申報(bào)下一年度的預(yù)算指標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)申報(bào)績(jī)效指標(biāo)，并加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、施工的全面監(jiān)管。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)將績(jī)效指標(biāo)的完成情況作為項(xiàng)目績(jī)效考核工作的一部分，確保政府投資項(xiàng)目全過(guò)程都能融入績(jī)效管理工作理念。其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)價(jià)方式不斷優(yōu)化，確?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)科學(xué)和慎重，充分考慮政府投資項(xiàng)目當(dāng)前所處的實(shí)際環(huán)境，通過(guò)多種分析方法相結(jié)合的方式，確?？?jī)效評(píng)價(jià)工作具備較強(qiáng)的科學(xué)性。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用成本效益法、因素分析法等評(píng)價(jià)方式，客觀評(píng)價(jià)政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理工作的效果，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的權(quán)威性，確保各項(xiàng)財(cái)政資金效用能夠得到最大限度的發(fā)揮[4]。最后，在項(xiàng)目完成后，還應(yīng)當(dāng)積極評(píng)價(jià)項(xiàng)目的完成情況，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程以及取得的成果進(jìn)行全面分析和評(píng)價(jià)，確保財(cái)務(wù)決算工作正常推進(jìn)，并接受社會(huì)公眾以及媒體行業(yè)的監(jiān)督，全面公示非保密項(xiàng)目的最終績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，進(jìn)一步提高建設(shè)單位的績(jī)效管理水平。（四）加大對(duì)項(xiàng)目預(yù)算管理人員專業(yè)能力的培養(yǎng)首先，應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理工作的類型加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算管理人才的培養(yǎng)，確保其既能夠充分了解預(yù)算造價(jià)方面的知識(shí)，還要能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)施工過(guò)程中存在的問(wèn)題，并與其他部門(mén)建立良好的溝通關(guān)系，在問(wèn)題發(fā)生后，能夠與有關(guān)部門(mén)盡快溝通和探討，盡快尋求有效的改進(jìn)方式，避免同類問(wèn)題再次發(fā)生。其次，政府投資項(xiàng)目在開(kāi)展過(guò)程中，可以通過(guò)與高校合作的方式，積極引進(jìn)大量高質(zhì)量的人才，提高政府投資項(xiàng)目以及工程項(xiàng)目工作人員整體的專業(yè)水平。同時(shí)，還可以定期開(kāi)展相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)，幫助其盡快掌握先進(jìn)的管理理念，學(xué)習(xí)預(yù)算管理方面的專業(yè)知識(shí)，進(jìn)一步提高政府投資項(xiàng)目整體的預(yù)算管理工作水平。最后，還應(yīng)當(dāng)建立專門(mén)的人才儲(chǔ)備庫(kù)。除了需要加大對(duì)人才的培養(yǎng)力度外，政府投資項(xiàng)目還應(yīng)當(dāng)綜合考慮人才的精力狀況、年齡、專業(yè)性質(zhì)、工作經(jīng)驗(yàn)等方面的因素，對(duì)現(xiàn)有的人才充分利用，不定期調(diào)整成員的相關(guān)信息，主動(dòng)優(yōu)化當(dāng)前的管理人才隊(duì)伍，充分激發(fā)項(xiàng)目預(yù)算管理人員的工作積極性，減少人才流失。（五）推進(jìn)預(yù)算管理系統(tǒng)的信息化建設(shè)首先，政府投資項(xiàng)目在預(yù)算管理工作的開(kāi)展過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用，對(duì)現(xiàn)有的信息系統(tǒng)不斷優(yōu)化，并利用信息系統(tǒng)高效的數(shù)據(jù)核算和處理能力，加大對(duì)各項(xiàng)數(shù)據(jù)的分析力度，減少預(yù)算管理人員的工作壓力，同時(shí)通過(guò)對(duì)往期政府投資項(xiàng)目數(shù)據(jù)的分析和對(duì)比，建立完善的預(yù)算管理指標(biāo)，提高相關(guān)決策的科學(xué)性。其次，還應(yīng)當(dāng)在不同的信息系統(tǒng)之間建立良好的溝通渠道，確保各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息能夠及時(shí)傳遞和共享，構(gòu)建一體化的政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理信息系統(tǒng)。通過(guò)一體化系統(tǒng)的構(gòu)建，政府投資項(xiàng)目在開(kāi)展預(yù)算管理工作時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)導(dǎo)入工