農(nóng)業(yè)信貸政策的內(nèi)容

第十二章農(nóng)業(yè)資金政策

⑴農(nóng)業(yè)資金的作用與投入⑵農(nóng)業(yè)資金政策的一般內(nèi)容⑶中國農(nóng)業(yè)資金政策第一節(jié)農(nóng)業(yè)資金的作用與投入

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，中國人多地少的基本國情和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性決定了保證農(nóng)業(yè)有效的資金投入對于農(nóng)業(yè)的快速穩(wěn)定增長，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，從而保證國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長具有重要的意義和作用。農(nóng)業(yè)資金是市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通過程中所占用的物質(zhì)資料和勞動力的價值形式的貨幣表現(xiàn)，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位獲取各種生產(chǎn)要素不可缺少的重要手段。農(nóng)業(yè)資金投入的充足程度，反映了農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展能力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須解決好農(nóng)業(yè)中的資金投入問題。一、農(nóng)業(yè)資金的作用隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，資金在農(nóng)業(yè)中的作用日顯重要。在市場經(jīng)濟條件下，資金對農(nóng)業(yè)的重要作用主要體現(xiàn)為：1.資金是農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位獲取和合理配置各種生產(chǎn)要素的必要手段。在市場經(jīng)濟條件下，各種生產(chǎn)要素都成為了商品，必須通過購買才能獲得。因此，任何農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位要想發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都需要首先通過各種途徑解決其所需要的資金問題。2.資金使用的經(jīng)濟效益是市場經(jīng)濟條件下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的主要表現(xiàn)。通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的資金使用效益的核算，不僅可以查明其經(jīng)濟效益的狀況，而且可以發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)經(jīng)營存在的問題和解決途徑。3.資金的分配和使用是政府對農(nóng)業(yè)實行宏觀調(diào)控的重要手段。無論是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，還是對農(nóng)產(chǎn)品流通領域或分配領域的調(diào)節(jié)，政府都需要通過資金政策來實現(xiàn)宏觀上的調(diào)控。二、農(nóng)業(yè)資金的特性1.農(nóng)業(yè)中資金運動的快慢決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中資金利用經(jīng)濟效益的高低。一般來說，資金運動得越快，其經(jīng)濟效益就會越高；反之，經(jīng)濟效益就越低。因此，加速資金周轉(zhuǎn)，就成為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟效益的主要途徑。2.農(nóng)業(yè)中資金的周轉(zhuǎn)期長，周轉(zhuǎn)速度慢。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受動植物生長發(fā)育的自然規(guī)律的限制，不能像在工業(yè)中那樣，可以比較容易地按照人們的愿望來縮短生產(chǎn)周期。因而在一般情況下，農(nóng)業(yè)中資金的周轉(zhuǎn)速度要比工業(yè)中資金的周轉(zhuǎn)速度慢得多。3.農(nóng)業(yè)中的資金運動具有很強的季節(jié)性。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一般都有很強的季節(jié)性，因而農(nóng)業(yè)中資金的運動也具有很強的季節(jié)性。必須按季節(jié)貯備資金和投入生產(chǎn)，并且也只有到季節(jié)才能使資金回收，不能像工商業(yè)中較少受季節(jié)的限制。4.農(nóng)業(yè)中資金利用的效益有很大的不穩(wěn)定性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅受市場變化的影響，還受自然條件變化和年成豐歉的影響很大。因而農(nóng)業(yè)資金利用的效益與工業(yè)中資金利用的效益相比，有較大的不穩(wěn)定性。農(nóng)業(yè)中資金運動的這些特點，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于不利地位，而要發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就必須從宏觀上和微觀上采取相應的措施，努力克服上述這些特點給農(nóng)業(yè)造成的不利影響。其中政府宏觀上對農(nóng)業(yè)的資金政策顯得尤為重要。三、農(nóng)業(yè)資金的投入機制農(nóng)業(yè)投入機制有廣義和狹義之分，廣義上講，是指農(nóng)業(yè)資源的配置在市場經(jīng)濟規(guī)律的作用下生產(chǎn)要素的自由流動，即由市場對土地、資金、勞力、技術(shù)的配置起基礎的作用。政府通過完備的經(jīng)濟法規(guī)和政策，保證經(jīng)濟運行的法制化，并充分利用經(jīng)濟手段對市場運行實行導向和監(jiān)控，彌補市場經(jīng)濟本身的弱點和缺陷，保證農(nóng)業(yè)資源的有效投入和正常運作。從狹義上講，農(nóng)業(yè)投入機制指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，相互聯(lián)系的不同投入主體通過籌集和運用資金，并供給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需投入的運作機制。中國農(nóng)業(yè)資金的投入分別是以國家、農(nóng)村集體和農(nóng)戶為主體而實現(xiàn)的。國家投資指中央和地方政府的農(nóng)林水利氣象服務業(yè)的基本建設和更新改造投資以及為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的科研教育科技推廣方面的資金投入；農(nóng)村集體投資指各級農(nóng)村組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展所投入的固定資產(chǎn)和流動資金；農(nóng)戶投資指農(nóng)民個人為維持和擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對土地和購置各種生產(chǎn)資料的資金總投入。從資金來源角度看，農(nóng)業(yè)投資可劃分為財政支農(nóng)資金、農(nóng)業(yè)信貸資金和農(nóng)村農(nóng)業(yè)積累。財政支農(nóng)資金指國家財政支出中用于農(nóng)業(yè)的資金，包括農(nóng)業(yè)基本建設支出、支援農(nóng)村生產(chǎn)和各項事業(yè)費以及科技三項費用和其他支出，分別在中央和地方財政中列支；農(nóng)業(yè)信貸資金指國家信貸資金中用于農(nóng)業(yè)的固定資產(chǎn)和流動資金貸款，主要來源于各級農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社；農(nóng)村積累指農(nóng)村集體公共積累和農(nóng)戶個人積累中直接投資于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中的資金。改革開放前，中國農(nóng)業(yè)投資主體主要是國家財政和農(nóng)村集體經(jīng)濟。改革開放以來特別是近幾年來，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立，農(nóng)業(yè)投資主體發(fā)了較大變化，開始多元化。當前，農(nóng)業(yè)投資主體由國家財政、農(nóng)村集體經(jīng)濟和合作組織、國內(nèi)金融機構(gòu)及少量農(nóng)外、境外和國外投資等構(gòu)成，其中仍以農(nóng)戶投資為主(表12-1)。表12-1中國農(nóng)業(yè)投資來源構(gòu)成財政投入信貸投入農(nóng)戶投入

時期不同投資來源(億元)構(gòu)成（%)財政投入信貸投入農(nóng)戶投入財政投入信貸投入農(nóng)戶投入“六五”后三年42.71046.22417.210.926.761.7“七五”1167.74191.06822.69.433.855.1“八五”前四年1789.06792.69963.69.435.752.1資料來源：畢寶德，1997，“我國農(nóng)業(yè)投資的現(xiàn)狀、問題與對策”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》第1期。農(nóng)戶投資存在以下弱點：①農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模較小，積累能力有限，資金個體規(guī)模小，難以進行大規(guī)模基本建設，一般多用于當年生產(chǎn)費用的補償性投入；②由于農(nóng)戶收益不穩(wěn)定，豐年收益多多投資，歉年收益少少投資，導致投資的不穩(wěn)定性，從而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定增長。因此，針對我國農(nóng)業(yè)基礎弱、比較效益低的現(xiàn)狀，政府要充分運用財政和信貸等資金政策，在農(nóng)業(yè)大型農(nóng)田水利工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、重大農(nóng)業(yè)科研項目的建設，信貸資金、農(nóng)用工業(yè)品價格和農(nóng)產(chǎn)品收購價格等方面，對農(nóng)業(yè)給予支持與保護。農(nóng)業(yè)資金政策包括農(nóng)業(yè)財政政策和農(nóng)業(yè)信貸政策。財政與信貸政策是國家運用財政收支手段和銀行借貸關(guān)系對社會經(jīng)濟活動實行控制與調(diào)節(jié)的規(guī)則。農(nóng)業(yè)財政政策與信貸政策則是這種行為在農(nóng)業(yè)領域的具體體現(xiàn)。一、農(nóng)業(yè)財政政策的內(nèi)容（一）農(nóng)業(yè)財政政策的目標農(nóng)業(yè)財政政策有廣義和狹義之分，廣義的農(nóng)業(yè)財政政策包括農(nóng)業(yè)稅收政策和國家財政對農(nóng)業(yè)的撥款和投資政策，狹義的農(nóng)業(yè)財政政策即指財政對農(nóng)業(yè)的撥款和投資政策。第二節(jié)農(nóng)業(yè)資金政策的一般內(nèi)容農(nóng)業(yè)財政政策的基本目標是:穩(wěn)定農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)以及協(xié)調(diào)工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的關(guān)系。在社會經(jīng)濟正常運行的情況下，農(nóng)業(yè)財政政策的目標具體表現(xiàn)為：1.促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展。我國農(nóng)業(yè)擔負著國民經(jīng)濟基礎的重任，但是由于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性和我國資金稀缺等多種原因，農(nóng)業(yè)發(fā)展中經(jīng)常面臨著資金短缺的困難，這就要求國家財政給予農(nóng)業(yè)必要的支援，促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展。2.調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各部門的發(fā)展與國民經(jīng)濟的發(fā)展往往存在著矛盾，政府通過采用財政手段對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行調(diào)節(jié)，可以促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與國民經(jīng)濟發(fā)展和社會對農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的需求相適應。對于那些發(fā)展慢、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展急需的短線產(chǎn)品和部門采取增加投資和減免稅收的政策；而對于那些供過于求的產(chǎn)品和部門則通過減少投資和增加稅收的政策加以限制。通過實施不同的財政政策調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各部門、各種生產(chǎn)中的資金流量，從而實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)控。3.調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)收入分配。農(nóng)業(yè)稅收政策是將農(nóng)民創(chuàng)造的部分國民收入集中于政府，而農(nóng)業(yè)財政支農(nóng)政策則是將一部分集中的國民收入用于農(nóng)業(yè)發(fā)展。政府通過這種“取”和“予”實現(xiàn)其對政府與農(nóng)民、城市居民與農(nóng)民、農(nóng)民與農(nóng)民之間利益格局調(diào)整的目標。當財政取之于農(nóng)的數(shù)額大于用之于農(nóng)的數(shù)額時，實質(zhì)上是農(nóng)民支援政府和其它產(chǎn)業(yè)；反之，則是政府和其它產(chǎn)業(yè)支援農(nóng)民。不同的財政政策還可以調(diào)節(jié)農(nóng)民之間的利益格局。政府通過對不同地區(qū)農(nóng)民、不同作物經(jīng)營者、同一地區(qū)不同農(nóng)民實施不同的農(nóng)業(yè)財政政策可以調(diào)節(jié)農(nóng)民的收入分配，實現(xiàn)農(nóng)村收入分配的公平化。一般來說，政府對于自然條件好，經(jīng)濟水平高的農(nóng)民和盈利的產(chǎn)品征稅高一些，而對他們的財政支持則少一些。4.調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品流通。財政政策對農(nóng)產(chǎn)品流通的調(diào)節(jié)主要是通過農(nóng)業(yè)稅收政策實現(xiàn)。例如。政府通過有關(guān)稅收政策對商品的各級批發(fā)零售環(huán)節(jié)征稅，可以增加商品經(jīng)營者的流通成本，從而促使農(nóng)產(chǎn)品多渠道、少環(huán)節(jié)流通體系的建立，加速商品周轉(zhuǎn)。又如，通過對國外進口農(nóng)產(chǎn)品實施關(guān)稅壁壘，限制其在國內(nèi)的流通可以達到保護本國農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)民利益的目標。5.調(diào)節(jié)農(nóng)民消費。政府通過各種稅收政策可以對農(nóng)民的消費進行引導。例如，對農(nóng)民超標準住宅征稅可以達到節(jié)約土地資源的目的；對高檔消費品課征高稅可以起到限制消費和引導農(nóng)民合理消費、處理好生活消費和生產(chǎn)消費關(guān)系的作用。6.調(diào)節(jié)工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系。政府通過運用適當?shù)呢斦С稣吆投愂照呖梢哉{(diào)節(jié)工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系。例如，政府通過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補貼政策可以使城市居民獲得低價的食品消費；政府通過對農(nóng)業(yè)的投資傾斜政策可以促使農(nóng)業(yè)開發(fā)的順利進行；通過低稅或減免稅政策可以使農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)得到優(yōu)先的發(fā)展等。農(nóng)業(yè)財政政策的目標是服從于整個財政總目標的，因此，具體到一定的時期或條件下，農(nóng)業(yè)財政的目標是有側(cè)重點的。例如，在工業(yè)化初期，國家常常要求農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供資金積累，這時候的農(nóng)業(yè)財政政策目標就可能以犧牲農(nóng)業(yè)或農(nóng)民的局部或暫時利益為工業(yè)的起步提供積累為目的；而在工業(yè)化完成后，國家的農(nóng)業(yè)財政政策目標就可能轉(zhuǎn)移到支持農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)的軌道上來。（二）農(nóng)業(yè)財政政策的政策手段農(nóng)業(yè)財政政策手段就是為了實現(xiàn)既定的政策目標所選擇的具體途徑或具體的實現(xiàn)方式與方法。農(nóng)業(yè)財政政策對農(nóng)業(yè)實施宏觀調(diào)控的政策手段主要包括農(nóng)業(yè)稅收政策和財政支農(nóng)政策。稅收是國家為實現(xiàn)其職能、依照法律規(guī)定對應該納稅的單位和個人強制地、無償?shù)卣魇盏膶嵨锖拓泿?。它是國家憑借政治權(quán)力參與社會產(chǎn)品分配的價值形式，是國家組織財政收入的主要工具，是調(diào)節(jié)供求總量與供求結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)生產(chǎn)和消費，正確處理國家、集體和個人之間關(guān)系的重要經(jīng)濟杠桿。稅收政策主要通過稅目的增減、稅率的升降以及稅收的附加、加成和減免的實施發(fā)生作用。財政支農(nóng)是財政支出中用于農(nóng)業(yè)的部分。財政支出可分為購買支出和轉(zhuǎn)移支出。購買支出是指政府在商品或勞務市場上購進商品或勞務時所發(fā)生的支出，它包括支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和水利氣象等各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費、農(nóng)村基本建設投資、科技三項事業(yè)費等，其結(jié)果是政府對國民產(chǎn)品的占有和使用，而相應地會減少其他方面對這些產(chǎn)品的占有和使用。因此，該類支出直接影響資源的配置和利用水平。轉(zhuǎn)移支出是指政府單方面的資金支付，而不相應取得產(chǎn)品或勞務。它包括農(nóng)產(chǎn)品價格補貼、財政貼息、農(nóng)村救濟等福利方面的支付。轉(zhuǎn)移支出的結(jié)果會影響收入在個人之間的再分配，從而間接地影響資源配置。具體來說，農(nóng)業(yè)財政政策實施有以下幾種主要形式。1.對農(nóng)業(yè)無償?shù)呢斦芸?。這種財政撥款包括：國家對農(nóng)業(yè)基本建設的財政撥款；國家對農(nóng)業(yè)事業(yè)費的財政撥款；國家對國有農(nóng)業(yè)企業(yè)的流動資金撥款（1983年后改為銀行貸款）；對貧困地區(qū)的財政補助等。2.稅收政策。通過稅收政策調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村收入分配。如通過對農(nóng)業(yè)實行輕稅政策，使農(nóng)業(yè)休生養(yǎng)息，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展；通過對不同農(nóng)產(chǎn)品征收不同的稅收以限制某些作物和產(chǎn)品的生產(chǎn)而鼓勵另一些作物和產(chǎn)品的生產(chǎn)從而達到調(diào)整和優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的目的；通過對貧困地區(qū)和災區(qū)減免稅收調(diào)節(jié)農(nóng)村收入分配等。3.在農(nóng)產(chǎn)品收購和農(nóng)用工業(yè)品銷售等方面給予價格補貼。4.對銀行發(fā)放的農(nóng)業(yè)貸款實行財政貼息。二、農(nóng)業(yè)信貸政策的內(nèi)容（一）農(nóng)業(yè)信貸政策的目標農(nóng)業(yè)信貸是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動中各種借貸活動的總稱。農(nóng)業(yè)信貸政策是指國家運用信貸手段控制、調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動所遵循的準則和方略。農(nóng)業(yè)信貸政策的基本目標是通過資金的回籠與投放，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品的供給。在正常情況下，農(nóng)業(yè)信貸政策的目標與農(nóng)業(yè)財政政策的目標是基本一致的，但是農(nóng)業(yè)信貸政策的目標相對側(cè)重于生產(chǎn)與流通領域的發(fā)展目標。主要體現(xiàn)在：1.支持糧、棉、油生產(chǎn)。糧棉油等主要農(nóng)產(chǎn)品關(guān)系到國計民生，為了確保這些基本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的穩(wěn)定增長，政府往往通過在信貸上采取優(yōu)先鼓勵的政策對其加以扶持。2.加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設。農(nóng)業(yè)面臨著自然和市場的雙重風險，農(nóng)業(yè)天然的弱質(zhì)性要求通過加強農(nóng)業(yè)基本設施的建設增加農(nóng)業(yè)抗御自然災害的能力，而政府通過在信貸上采取優(yōu)先考慮的政策，如建立農(nóng)業(yè)水利專項建設基金，開辟長期水利建設貸款等，可以對農(nóng)田水利設施等基本項目建設起到重要的作用。3.為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)調(diào)節(jié)資金余缺。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有強烈的季節(jié)性，時而有多余的資金閑置，時而又資金嚴重不足，這些問題如不能解決，將嚴重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟效益。發(fā)達的農(nóng)村金融市場和有效的農(nóng)業(yè)信貸工作可以順利地解決這些問題。4.確保農(nóng)副產(chǎn)品的收購。為了保護農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和利益所得，政府在豐收年份的收購旺期，總要在信貸上采取專門的政策，即籌集和安排足夠的資金來收購農(nóng)副產(chǎn)品，使農(nóng)產(chǎn)品的流通得以順暢，確保農(nóng)民的收益。5.支持貧困地區(qū)和老少邊窮地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)，縮小地區(qū)間的貧富差別。中國農(nóng)業(yè)信貸政策的一個重要目標，即通過實施優(yōu)惠的信貸政策，如低息甚至是貼息的貸款來扶持這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。6.大力發(fā)展農(nóng)用工業(yè)。為了保證化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜、農(nóng)業(yè)機械和柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的供應量逐年有所增加，并不斷提高質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本，政府在信貸上對這些企業(yè)或新上項目常常實行投資傾斜和其他保護性政策。農(nóng)業(yè)信貸政策主要包括緊縮性信貸政策和擴張性信貸政策。對農(nóng)業(yè)信貸采取緊縮還是擴張政策，不單單取決于農(nóng)業(yè)本身的狀況，而且還取決于整個國民經(jīng)濟的發(fā)展狀況和中央銀行的總的貨幣政策的目標。一般來說，在農(nóng)產(chǎn)品過?；蚪?jīng)濟過熱的時候，國家采取信貸緊縮的政策以抑制產(chǎn)品過?；蚪?jīng)濟過熱；反之，在農(nóng)產(chǎn)品短缺或經(jīng)濟蕭條的時候，國家采取信貸松弛的政策以刺激農(nóng)產(chǎn)品供給或經(jīng)濟復蘇。（二）農(nóng)業(yè)信貸政策的政策手段農(nóng)業(yè)信貸政策的政策手段是政府為了實現(xiàn)既定的政策目標，對農(nóng)村金融信貸活動進行調(diào)控的各種措施。主要有結(jié)合財政貼息政策的利率優(yōu)惠政策，區(qū)別農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的貸款數(shù)額、貸款范圍、貸款用途、貸款利率和貸款期限等方面的原則性規(guī)定，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位貸款提供擔保等。具體而言，農(nóng)業(yè)信貸政策包括農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模政策、農(nóng)業(yè)信貸結(jié)構(gòu)政策、農(nóng)業(yè)信貸優(yōu)惠政策、農(nóng)業(yè)信貸條件、利率政策等。1.農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模政策。農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模政策也可叫做農(nóng)業(yè)信貸總量政策?；緝?nèi)容包括擴張性政策、緊縮性政策和穩(wěn)定性政策。擴張性農(nóng)業(yè)信貸政策是不斷增加農(nóng)業(yè)信貸資金總量，擴大農(nóng)業(yè)信貸資金的總規(guī)模；緊縮性農(nóng)業(yè)信貸政策是減少農(nóng)業(yè)信貸資金供給量，縮小農(nóng)業(yè)信貸資金的規(guī)模；穩(wěn)定性農(nóng)業(yè)信貸政策是指在一定時期內(nèi)，將農(nóng)業(yè)信貸總規(guī)模維持在大體相同的水平上。采用何種形式的農(nóng)業(yè)信貸政策，不僅取決于農(nóng)業(yè)本身發(fā)展狀況和國家的產(chǎn)業(yè)政策，而且取決于整個國民經(jīng)濟的形勢和國家信貸規(guī)模和信貸結(jié)構(gòu)的總政策。2.農(nóng)業(yè)信貸結(jié)構(gòu)政策。農(nóng)業(yè)信貸結(jié)構(gòu)政策是國家為了保證農(nóng)業(yè)信貸資金在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各部門和各種生產(chǎn)之間實現(xiàn)合理配置而制定的原則。農(nóng)業(yè)信貸結(jié)構(gòu)政策在實踐中往往通過“區(qū)別對待，擇優(yōu)扶植”的政策來體現(xiàn)。“區(qū)別對待，擇優(yōu)扶植”政策就是指銀行和信用社對農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)放貸款時，在調(diào)查研究的基礎上，區(qū)別不同對象決定是否貸款，貸款額度，貸款期限，貸款條件和優(yōu)惠程度，從而做到有所鼓勵，有所限制，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)信貸結(jié)構(gòu)政策的總目標。3.農(nóng)業(yè)信貸優(yōu)惠政策。政府農(nóng)業(yè)信貸的優(yōu)惠政策的主要內(nèi)容有低利貼息、提供擔保和豁免債務等。低利政策和貼息政策是指對農(nóng)業(yè)貸款規(guī)定低于一般貸款的利息率，以支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在國家不直接經(jīng)營銀行的體制下，農(nóng)業(yè)信貸低利政策的實行必須與貼息政策相結(jié)合。貼息政策是政府為了一定的農(nóng)業(yè)目標，運用貼息手段引導貸款投向農(nóng)業(yè)的一種措施。一般來說，貼息政策是由政府與銀行協(xié)議發(fā)放的。銀行按照政府確定的貸款數(shù)額、貸款范圍、貸款對象、貸款用途、貸款利率、貸款期限等方面的原則發(fā)放貸款，政府向銀行支付農(nóng)業(yè)貸款利率與一般商業(yè)性貸款利率的差額，確保銀行的利息收入?？梢姡r(nóng)業(yè)信貸的低利政策實質(zhì)上是政府財政對農(nóng)業(yè)的一種補貼政策。低利貼息政策不僅可以減輕農(nóng)民的負擔，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金需求，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，而且可以引導更多的信貸資金投向農(nóng)業(yè)，是政府籌措農(nóng)業(yè)資金扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效措施之一。提供擔保是指因農(nóng)業(yè)經(jīng)營資本數(shù)額較小，并且承擔著來自市場和自然的雙重風險，從而農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的“信譽”較低，不易在商業(yè)銀行中取得貸款。為了幫助農(nóng)民解決資金不足的困難，需要政府以自己的信譽為農(nóng)民提供擔保。豁免債務政策是針對那些因天災人禍等原因所致而長期無力償清債務的農(nóng)民，政府為其豁免債務。在國家不直接經(jīng)營銀行的體制下，由此而給銀行帶來的損失由國家財政給予補償。一、中國農(nóng)業(yè)稅收政策（一）中國農(nóng)業(yè)稅收政策的歷史和現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)稅是國家向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有收入的單位或個人征收的一種稅收。它是政府實施農(nóng)業(yè)財政政策的重要手段之一。稅收政策中可操縱的主要變量有稅種、稅目、稅率、納稅人以及減免、加成等。農(nóng)業(yè)稅收政策就是政府變動以上變量對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動進行調(diào)控以實現(xiàn)既定的政策目標。農(nóng)業(yè)稅收政策是正確處理國家同納稅人之間及納稅人相互之間稅收負擔矛盾的準則。第三節(jié)中國的農(nóng)業(yè)資金政策我國的農(nóng)業(yè)稅收政策主要包括輕稅政策、穩(wěn)定負擔政策、合理負擔政策和鼓勵增產(chǎn)政策幾個方面。1.輕稅政策。輕稅政策是指國家參與農(nóng)業(yè)部門國民收入分配的份額要兼顧國家和農(nóng)民的利益，稅負從輕。農(nóng)業(yè)稅的稅負從輕主要體現(xiàn)在兩個方面：一是體現(xiàn)在稅率上，農(nóng)業(yè)稅的稅率是指農(nóng)業(yè)稅的實際征收額占常年產(chǎn)量的比例；二是體現(xiàn)在實際負擔率上，實際負擔率是指農(nóng)業(yè)稅的實際征收額占實際產(chǎn)量的比例。解放以來，除了少數(shù)特殊年代，中國的農(nóng)業(yè)稅負擔率一直是比較低的，并且隨著農(nóng)業(yè)的快速增長，尤其是改革開放以來農(nóng)業(yè)的超常規(guī)增長，負擔率逐步減輕。目前，中國農(nóng)業(yè)稅的平均稅率為15.5%，實際負擔率不到3%。2.穩(wěn)定負擔政策。穩(wěn)定負擔是指在一定的時期內(nèi)，全國農(nóng)業(yè)稅的征收額穩(wěn)定在一定的水平上，“增產(chǎn)不增稅”。穩(wěn)定負擔是指征收數(shù)額的穩(wěn)定，而不是稅率的穩(wěn)定，也不是負擔率的穩(wěn)定。穩(wěn)定負擔政策與輕稅政策是相互聯(lián)系的。輕稅政策要求在一定時期內(nèi)稅收負擔穩(wěn)定，而只有稅收負擔在一定時期內(nèi)穩(wěn)定不變，隨著生產(chǎn)的不斷發(fā)展才會使實際負擔率不斷下降，從而進一步體現(xiàn)輕稅政策。穩(wěn)定負擔政策是1953年提出的。幾十年來，中國執(zhí)行這一政策大體分為四個階段：第一階段是1953-1957年，全國農(nóng)業(yè)稅和征收指標基本上穩(wěn)定在1952年實際征收的水平上。第二階段是1958～1960年，全國農(nóng)業(yè)稅和征收指標穩(wěn)定在1958年的高征購的基礎上，增加了農(nóng)民的負擔。第三階段是1961～1978年，全國農(nóng)業(yè)稅的征收指標一直穩(wěn)定在1961年大幅度調(diào)減農(nóng)民負擔的基礎上。穩(wěn)定的時間原定三年，但由于農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，所以實際執(zhí)行一直穩(wěn)定到1978年。第四階段是1979年以來。1978年12月，國務院批準財政部《關(guān)于減輕農(nóng)業(yè)稅收問題的報告》，規(guī)定從1979～1983年農(nóng)業(yè)稅實行起征點辦法，對每人平均口糧和收入在起征點以下的生產(chǎn)隊免征農(nóng)業(yè)稅，因此，進一步減輕了部分農(nóng)民的負擔。3.合理負擔政策。合理負擔，就是說農(nóng)業(yè)稅的征收要適應不同地區(qū)，不同單位，不同階層農(nóng)民的收入水平，合理確定各類農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅負擔，保證各類納稅人之間的稅收負擔公平合理。實行合理負擔政策，必須正確處理納稅人之間的矛盾。納稅人之間的矛盾在不同歷史時期是不同的?，F(xiàn)階段納稅人之間的矛盾主要表現(xiàn)在三個方面：①地區(qū)之間的矛盾。處理這一矛盾就是要使地區(qū)之間的農(nóng)業(yè)稅負擔同該地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平相適應；②作物之間的矛盾。處理這一矛盾必須使不同作物的負擔水平有所差別。一般來說，經(jīng)營經(jīng)濟作物的，收入水平高一些，負擔應相應地高一些；經(jīng)營糧食作物的，收入水平低一些，負擔應相應地低一些；③同一地區(qū)不同納稅人之間的矛盾，也要求納稅人的負擔能力同收入水平相適應。4.鼓勵增產(chǎn)的政策。鼓勵增產(chǎn)的政策，是中國農(nóng)業(yè)稅收政策的又一重要內(nèi)容。物質(zhì)資料的生產(chǎn)是稅收的源泉，只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展了，農(nóng)民收入增加了，國家的農(nóng)業(yè)稅收才有保障。因此，稅收工作必須以調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展作為自己的出發(fā)點和歸宿。鼓勵增產(chǎn)的政策，在我國農(nóng)業(yè)稅收制度的許多方面都有所體現(xiàn)。例如，農(nóng)業(yè)稅采用按常年產(chǎn)量計征，而不是按實際產(chǎn)量計征；農(nóng)業(yè)稅負一定幾年不變，增產(chǎn)不增稅；對開墾荒地、耕地復墾增加的農(nóng)業(yè)收入在若干年內(nèi)免予征稅等等，都是鼓勵增產(chǎn)政策的具體表現(xiàn)。（二）中國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收政策的評價和完善總體上看，中國的農(nóng)業(yè)稅收政策作為稅收工作的基本指導原則是合理的，并且在實踐中也發(fā)揮了作用，但也存在著某些不足之處，需要進一步完善。1.從輕稅政策來看：一方面這一政策有利于農(nóng)業(yè)積累和發(fā)展；但另一方面，如果稅收占農(nóng)業(yè)收入的比重過低，就失去了稅收對農(nóng)業(yè)發(fā)展的調(diào)節(jié)能力，也影響國家支援農(nóng)業(yè)的投資能力。農(nóng)業(yè)稅收具有積累資金的能力，其實際上是國家進行農(nóng)業(yè)基本建設投資和農(nóng)業(yè)科學技術(shù)推廣等公共品的成本。稅收功能的弱化使得國家從農(nóng)業(yè)中得到的資金積累相對減少并影響財政對農(nóng)業(yè)的支出。而從另一方面來看，判斷各級政府是否真正實行了輕稅政策，不能僅看農(nóng)民交納了多少“明稅”，而且要看農(nóng)民負擔了多少“暗稅”和來自各種政府部門的“雜稅”。現(xiàn)實中，農(nóng)民負擔的各種“雜稅”（攤派、集資和罰款）和“暗稅”（“剪刀差”）是比較重的。因此，要完善輕稅政策，發(fā)揮稅收的經(jīng)濟杠桿作用，可以在形式上提高稅率，增加稅額，但這要杜絕和工農(nóng)產(chǎn)品價格體系的調(diào)整以及各種不合理的攤派一起進行，使農(nóng)民的負擔規(guī)范化、公開化，使農(nóng)業(yè)的輕稅政策名副其實。只有合理地處理好國家、集體和農(nóng)民三方面的利益，才能保證農(nóng)村經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展。2.從穩(wěn)定負擔和合理負擔政策來看：前者似乎成了“恒定負擔”，即在20多年中農(nóng)業(yè)稅額幾乎沒變，這就既與穩(wěn)定負擔政策不盡符合，又與合理負擔政策產(chǎn)生矛盾。以耕地為依據(jù)、農(nóng)產(chǎn)品為對象的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)稅收政策已經(jīng)遠遠不能適應農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)實。隨著全國耕地面積數(shù)據(jù)嚴重不實而各地區(qū)間耕地增減不一，有的地區(qū)有稅無地，有的地區(qū)有地無稅。此外，在二十幾年的發(fā)展過程中，不同單位，不同農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營和收入水平的變化是有差別的，稅收絕對額不變，必然導致不同收入者的實際負擔率的差異，這就使合理負擔政策很難實現(xiàn)。至于合理負擔政策本身在實際中也未得到很好落實，農(nóng)業(yè)稅收征收范圍局限于種植業(yè)，集中于產(chǎn)糧區(qū)造成了實際稅負不均；此外，盡管開征了農(nóng)林特產(chǎn)稅，糧食和經(jīng)濟作物稅負水平仍畸重畸輕，較之從事經(jīng)濟作物生產(chǎn)的農(nóng)民，從事糧食種植業(yè)的農(nóng)民負擔往往相對重些。因此，根據(jù)實際情況的變化做出相應的調(diào)整以及不斷健全農(nóng)業(yè)稅收制度，是穩(wěn)定負擔和合和合理負擔政策不斷完善的重要內(nèi)容。為了充分發(fā)揮稅收的經(jīng)濟杠桿作用，適應農(nóng)業(yè)稅政策的調(diào)整，農(nóng)業(yè)稅制度必須做出相應的改革，總的方向是逐步將具有復合意義的農(nóng)業(yè)稅分解為若干稅種。從農(nóng)業(yè)稅的本意看，農(nóng)業(yè)稅不單純是對總收入征稅，而且包括了產(chǎn)品、所得和資源三個方面的稅收因素在內(nèi)。改革的方向應該是將單一的農(nóng)業(yè)稅分解成農(nóng)業(yè)土地稅或農(nóng)業(yè)資源稅、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品稅和農(nóng)民所得稅。（1）農(nóng)業(yè)土地稅。農(nóng)業(yè)土地稅依照農(nóng)民使用的土地面積和土地的等級，根據(jù)不同用途確定不同的稅額。因此，它有利于土地資源的合理分配和利用，可以限制農(nóng)地撂荒和粗放經(jīng)營，同時，這種稅可以實現(xiàn)穩(wěn)定農(nóng)民負擔、穩(wěn)定國家財政收入的要求。（2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)品稅。農(nóng)業(yè)產(chǎn)品稅依照農(nóng)民出售產(chǎn)品的數(shù)量和出售價格計征。不僅可以解決農(nóng)民自給產(chǎn)品部分也要納稅的不合理現(xiàn)象，而且能夠更好地調(diào)節(jié)農(nóng)民的收入，實現(xiàn)合理負擔的要求。因為，產(chǎn)品稅是不賣不征，多賣多征，高價高征。以自產(chǎn)自用為主的農(nóng)戶只交土地稅和少量產(chǎn)品稅；商品率高、收入多的農(nóng)戶除交土地稅外，還要根據(jù)其銷售收入交較多的產(chǎn)品稅。這就使得農(nóng)民的稅負與他們的經(jīng)濟水平相適應。（3）農(nóng)民個人所得稅。農(nóng)民個人所得稅是根據(jù)農(nóng)民的個人所得——純收入計征。它可進一步實現(xiàn)國家對農(nóng)民收入水平的調(diào)節(jié)。對過高的個人所得征稅，可以限制農(nóng)民中的兩極分化現(xiàn)象，有利于實現(xiàn)社會公平。從另一方面看，個人收入多的農(nóng)民也應該對國家和社會多做一些貢獻，為經(jīng)濟建設多提供一些積累。二、中國財政支農(nóng)支出政策（一）中國財政支農(nóng)支出政策的回顧財政支農(nóng)支出政策是政府將集中掌握的一部分財政資金通過財政預算撥款的方式，交給農(nóng)業(yè)部門以及農(nóng)業(yè)企事業(yè)單位使用，以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。建國以來，國家通過對農(nóng)業(yè)的投資，在建設農(nóng)業(yè)基本設施、增加農(nóng)業(yè)抗御自然災害的能力、促進農(nóng)業(yè)技術(shù)改造、支持農(nóng)產(chǎn)品商品基地建設、扶持貧困地區(qū)發(fā)展等方面起了重要的作用。但是，長期以來，中國工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略使得中國的國民經(jīng)濟發(fā)展帶著明顯的重工輕農(nóng)的特點，從整個國民經(jīng)濟的投資構(gòu)成看，政府對農(nóng)業(yè)的投資政策卻相對不足且很不穩(wěn)定（表12-2）。表12-2財政支農(nóng)支出占財政總支出比例1資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》（1998），整理。時期財政支農(nóng)支出（億元）財政總支出（億元）財政支農(nóng)支出占財政總支出的比重（%）“五五”693.555282.4413.13“六五”658.487483.188.80“七五”167.7712865.709.08“八五”2271.9524387.509.321996700.437937.558.821997938.009233.560.16改革開放以來，我國財政總支出中農(nóng)業(yè)支出所占份額有較大幅度的下降，由1976年的13.71%下降到1997年的10.16%，下降了3.55個百分點，其間最低比例僅為7.66%。雖然在某些時期財政支農(nóng)支出比例受某些因素的影響呈階段性上升，但總體上呈不斷下降的趨勢（圖12.1）。圖12.1顯示，農(nóng)業(yè)支出占財政總支出比例的變化具有十分明顯的波動性和階段性。1978～1985年，農(nóng)業(yè)支出比例基本上呈逐年下降的趨勢；1985～1991年，又呈逐年上升的勢頭，不過1991年也就達到了1981年的水平，此后，此比例又逐年下降，1994年的財政體制改革也未能扭轉(zhuǎn)這一狀況，直到1997年才有較大幅度的提高，也仍然低于1991年的水平。再看財政性農(nóng)業(yè)資金的流動。以財政凈投入指標來衡量政府財政對農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際支持程度。財政凈投入指標是指國家財政支農(nóng)支出與財政從農(nóng)業(yè)得到的收入之間差額占財政支農(nóng)支出的比重。這一指標既考慮了財政的投入支出，又考慮了財政的收入情況，可以較為準確地反映國家對農(nóng)業(yè)的實際支持程度。分析表明，以財政支農(nóng)凈投入占財政支農(nóng)支出比重衡量的國家財政對農(nóng)業(yè)的實際支持程度呈波段性大幅度下降（圖12.2），長期以來中國財政支農(nóng)政策一直處于很不穩(wěn)定的狀態(tài)中（圖12.3）。改革開放以來，雖然財政支農(nóng)支出絕對額仍保持了較高的增長，然而，由于財政性農(nóng)業(yè)收入的年均增長速度大大快于財政支農(nóng)支出的年均增長速度，財政凈投入占財政支農(nóng)支出的比例大幅度下降。1978～1996年（見表12-3），財政性農(nóng)業(yè)收入的年均增長速度為15.3%，財政支農(nóng)支出的年均增長速度為8.9%，而財政支農(nóng)凈投入的年均增長速度為5.7%，財政支農(nóng)支出凈投入年均增長與財政性農(nóng)業(yè)收入年均增長之間的差距高達9.6個百分點。表12-3中國財政性農(nóng)業(yè)資金流出與流入年份農(nóng)業(yè)支農(nóng)支出（億元）農(nóng)牧業(yè)稅類收入（億元）財政凈投入（億元）財政凈投入增長率（%）凈投入占支出比例（%）1978150.6628.40122.2681.151979174.3329.51144.8218.4583.071980149.9527.67122.28-15.5681.551981110.2128.3581.86-33.0674.281982120.4929.3891.1111.3075.621983132.8732.9699.919.6675.191984141.2934.33106.967.0675.701985153.6242.05111.574.3172.631986184.2044.52139.6825.1975.831987195.7250.81144.913.7474.041988214.0773.69140.38-3.1365.581989265.9484.94181.0028.9468.061990307.8487.86219.9821.5471.461991347.5790.65256.9216.7973.921992376.02119.17256.85-0.0368.311993440.45125.74314.7122.5371.451994532.98231.49301.49-4.2056.571995574.93278.09296.84-1.5451.631996700.43369.46330.9711.5047.25資料來源：《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》（1997）依據(jù)財政對農(nóng)業(yè)的凈投入指標可以將國家農(nóng)業(yè)財政政策的變化大體劃分為三個階段：第一階段，1957年以前。國家不僅通過壓低農(nóng)產(chǎn)品價格，而且，從財政收支上也從農(nóng)業(yè)取得一部分資金，這一時期財政對農(nóng)業(yè)的凈投入表現(xiàn)為負值。二階段，1957～1978年。國家雖然在農(nóng)業(yè)財政收支上表現(xiàn)為凈投入，且投入增長速度超過了收入的增長速度，但由于國家采取了從農(nóng)業(yè)抽取剩余以支持勞動力低成本下的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，對農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購低價政策，農(nóng)產(chǎn)品價格大大低于其價值。在這一時期，農(nóng)業(yè)資金仍然表現(xiàn)為凈流出。然而人民公社體制下實行的勞動力集中動員方式為農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了大量的勞動積累，使得這一個時期的農(nóng)業(yè)投入問題尚不突出。第三階段，1978年農(nóng)村改革后。國家不僅多次大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格，并于1985年取消了統(tǒng)購制度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場化程度得到了較大的提高，大多數(shù)剩余農(nóng)產(chǎn)品可以自由進入流通和消費領域，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易條件得到改善。但是，隨著人民公社體制的消亡，集體組織的勞動積累日趨減少，原有農(nóng)業(yè)基礎設施老化嚴重，農(nóng)民由于對聯(lián)產(chǎn)承包責任制政策的連續(xù)性存在疑慮，以及生產(chǎn)規(guī)模的狹小而不愿增加對農(nóng)業(yè)的長期投資，在這種情況下，農(nóng)業(yè)財政收支政策卻并未向有利于農(nóng)業(yè)的方向發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。盡管財政支出逐年增加，但與此同時，常常是來自農(nóng)業(yè)稅稅類收入的大幅增長，且后者的增長常?？煊谪斦С龅脑鲩L，從而導致財政凈投入增長在年際間波動較大，甚至出現(xiàn)負增長。這一情況在1994年的財稅體制改革后表現(xiàn)得尤為明顯，農(nóng)業(yè)稅稅類收入急速增長，導致凈投入增長速度急劇下降，并在1994～1996年的3年中，竟有2個年份的財政凈投入連續(xù)出現(xiàn)負增長，使得財政凈投入占農(nóng)業(yè)支出的比重大幅度下降，1996年僅為47.25%，比1993年下降了24.2個百分點，比歷史上最高年份1979年下降了35.8個百分點。（二）中國財政支農(nóng)支出政策的評價和完善政府對農(nóng)業(yè)長期投入不穩(wěn)和不足給農(nóng)業(yè)帶來一系列嚴重后果。農(nóng)業(yè)始終存在抗災能力弱、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高緩慢的問題，農(nóng)業(yè)靠天吃飯的狀況沒有根本改變。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，建國以來，平均每年受水旱災害的面積為0.26億hm2；平均每年因災害減產(chǎn)100億kg糧食，特別是近年來每年因災害而損失上千億元?，F(xiàn)有的農(nóng)田水利工程，大多數(shù)是20世紀50年代至70年代修建的，當時資金不足，工程因陋就簡，配套設施差，運行多年后已嚴重老化，70%的大型灌區(qū)老化損壞；水土流失、水質(zhì)污染、沙化等生態(tài)環(huán)境問題嚴重。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件沒有得到根本改善，這必將影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，并影響整個國民經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。政府對農(nóng)業(yè)投資的不斷減少和大幅波動，有多方面的原因，如國家財政的緊張；投資主體的多元化導致中央財政不足；地方政府投資行為的短期化、趨利化；農(nóng)業(yè)投資的無償性、低效率等。但從農(nóng)業(yè)投資角度看，主要原因在于：（1）投資政策向城市與工業(yè)的傾斜。由于城市與工業(yè)象征著國家經(jīng)濟發(fā)展與實力，長期以來政府一直采取著包括投資在內(nèi)的城市與工業(yè)傾斜政策，而對農(nóng)業(yè)，雖然認識到其地位的重要性，但在實際工作中卻總存在著一定的偏差，表現(xiàn)在投資上就是投資不足，投資政策不穩(wěn)定。（2）投資政策缺乏法律與制度的約束。由于國家的農(nóng)業(yè)投資政策缺乏強有力的法律和制度約束，在比較利益的誘導下，各級政府往往傾向于把利潤大、見效快的工商業(yè)作為投資重點，而對收益少、見效慢的農(nóng)業(yè)投資卻一再擠占壓縮。（3）無償?shù)霓r(nóng)業(yè)投資政策導致農(nóng)業(yè)投資陷入“投入少—效益低—少投入”的惡性循環(huán)。長期以來，政府對農(nóng)業(yè)的投資大多是采用無償撥款的政策，這使得農(nóng)業(yè)投資效益低下的矛盾尤其突出。農(nóng)業(yè)投資效益低下的直接后果是各級政府簡單地減少農(nóng)業(yè)投資。完善中國農(nóng)業(yè)財政政策應包括以下幾方面：（1）實行穩(wěn)定增長的農(nóng)業(yè)財政投資政策。穩(wěn)定增長的農(nóng)業(yè)財政投資是指，隨著國家財力的不斷增強，逐步地增加財政支農(nóng)資金的數(shù)量，使財政支農(nóng)支出占財政總支出的比重穩(wěn)定在一個較高水平上。實行穩(wěn)定增長的農(nóng)業(yè)財政政策首先要從根本上矯正投資向城市與工業(yè)過度傾斜的政策，使政府對農(nóng)業(yè)的投資不僅在絕對數(shù)量上每年有所增加，而且相對比重要保持較高的水平。（2）強化農(nóng)業(yè)投資政策的法律約束，確保農(nóng)業(yè)投資的穩(wěn)定性和連續(xù)性。具體而言，就是要建立健全有關(guān)農(nóng)業(yè)投資的法律和法規(guī)，以立法手段克服各級政府的投資短期化和無序化行為，確保農(nóng)業(yè)投資隨著經(jīng)濟的發(fā)展而相應增長，使國家的農(nóng)業(yè)投資政策保持相對的穩(wěn)定性和連續(xù)性，并在實踐中得到貫徹。（3）實行農(nóng)業(yè)投資無償與有償相結(jié)合的政策。財政對農(nóng)業(yè)的投入也應考慮資金的投入效益，這與保證農(nóng)業(yè)投入是不矛盾的；相反，可以提高財政支農(nóng)資金的使用效果，發(fā)揮有限資金的最大效益。因此，應改變傳統(tǒng)無償?shù)霓r(nóng)業(yè)財政投入機制，建立實行無償和有償相結(jié)合的農(nóng)業(yè)財政投資政策。無償投資與有償投資相結(jié)合的實質(zhì)就是要對農(nóng)業(yè)投資采取區(qū)別對待的政策。對于以生態(tài)效益、社會效益為主的投資項目，如大江大河的治理、農(nóng)村教育、農(nóng)業(yè)科技開發(fā)等，國家仍實行無償撥款的政策；對于以經(jīng)濟效益為主的投資項目，如商品農(nóng)產(chǎn)品基地建設、新產(chǎn)品開發(fā)等，采用有償撥款的政策，而且償還的利息可視項目的具體性質(zhì)有區(qū)別地確定。（4）實行突出重點、適當集中的農(nóng)業(yè)投資政策。我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平的限制決定了財政支農(nóng)資金在一個相當長的時間內(nèi)不會寬裕，因此，政府農(nóng)業(yè)投資應當堅持突出重點、集中投放的方針，把政府有限的農(nóng)業(yè)投資技放在實現(xiàn)政府農(nóng)業(yè)發(fā)展目標的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上。（5）劃清中央與地方政府在支農(nóng)投入上的事權(quán)與財權(quán)關(guān)系，穩(wěn)定地方財政支農(nóng)投入。關(guān)系國計民生的重大農(nóng)業(yè)項目、跨流域的農(nóng)業(yè)基建項目、社會效益顯著而經(jīng)濟效益不顯著或短期內(nèi)無經(jīng)濟效益的項目、面向全國性農(nóng)業(yè)科技試驗項目等由中央審定投入和確定收益；其它短期投資項目、中小型農(nóng)業(yè)項目由地方政府負責，這樣有利于發(fā)揮中央和地方的積極性。三、農(nóng)業(yè)信貸政策（一）中國農(nóng)業(yè)信貸政策的回顧農(nóng)村經(jīng)濟改革以來，隨著農(nóng)村金融體制的不斷改革，中國農(nóng)業(yè)信貸政策對農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用越來越明顯，主要表現(xiàn)在以下幾方面：（1）農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模的增大給農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了大量的資金。改革以來，農(nóng)業(yè)信貸的總量有了很大的提高，從1981年的280.99億元上升到了1997年的8350.4億元（見表12-4）。在農(nóng)業(yè)資金投入中信貸投入一直占有很大的比重，在“八五”前4年，該比例占到35%左右。表12-4中國農(nóng)業(yè)信貸增長率時期農(nóng)業(yè)貸款（億元）平均增長率（%）全社會貸款（億元）農(nóng)業(yè)貸款占全社會總貸款比例%）“六五”2103.3411.192034110.34“七五”5447.4045.22604589.0119912976.0023.342133813.9519923868.5029.992632314.7019934839.1025.093294314.6919944644.50-4.024081011.3819953019.10-35.00505385.9719967123.00135.936115311.6519978350.4017.237491411.15資料來源：?中國金融年鑒?（1998，1991